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正文內(nèi)容

阜陽市插花鎮(zhèn)債務(wù)探析論文(編輯修改稿)

2024-08-23 04:44 本頁面
 

【文章內(nèi)容簡介】 7%。 (4) 從債務(wù)結(jié)構(gòu)看。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)中逾期貸、呆款金額越來越大,鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)加重。據(jù)調(diào)查,截至2004年底,安徽阜陽鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)中,逾期未還的債務(wù)達(dá)11157萬元,%(其中,逾期3年以上的債務(wù)為3962萬元,%)。從1998年以來,年年借新債,沒有償還任何債務(wù),債務(wù)率逐年上升,4年時(shí)間內(nèi)負(fù)債率提高了相當(dāng)打的數(shù)額。依據(jù)債務(wù)率,我認(rèn)為對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行劃分如下:像插花鎮(zhèn)這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn),債務(wù)余額超出年財(cái)政收入數(shù)倍的地方,屬于根本沒有能力償還債務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)債務(wù)形成了較高的依存度,且有不斷提高的趨勢,有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)己經(jīng)到了“不舉債難以為繼”的地步,稱其為“負(fù)債財(cái)政”或者“討飯財(cái)政”絲毫不為過,在這些鄉(xiāng)鎮(zhèn),債務(wù)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形成了沉重的負(fù)擔(dān),迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人糾纏于債務(wù)事務(wù)當(dāng)中。 農(nóng)民人均負(fù)債額和負(fù)擔(dān)率大幅度提高,負(fù)擔(dān)比較重。由于債務(wù)增長速度過快,農(nóng)民人均負(fù)債額迅速增加,這將對(duì)社區(qū)農(nóng)民產(chǎn)生極其嚴(yán)重的債務(wù)威脅。三、插花鎮(zhèn)多重債務(wù)形成的原因分析(一). 政府運(yùn)作的原因(你的標(biāo)題半遮半掩,不能說明問題)鄉(xiāng)政府行政運(yùn)作過程中遺留了歷史舊賬,下面的標(biāo)題自己改正鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)反映出來的問題,表面上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理不善,是一個(gè)工作問題、經(jīng)濟(jì)問題,實(shí)質(zhì)上是一個(gè)政府運(yùn)作體制問題。這些債務(wù)分別形成于不同時(shí)期、按照不同的行政命令和群眾運(yùn)動(dòng)式的工作部署,被用于各種不同的用途,如新建各種工程、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、教育普九達(dá)標(biāo)、報(bào)刊征訂、政府日常辦公經(jīng)費(fèi)開支、稅費(fèi)墊付等等。根本原因在于,上級(jí)政府仍然用簡單粗暴的方式管轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)、治理農(nóng)村,用行政控制色彩和群眾運(yùn)動(dòng)的方式領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民。將上級(jí)政府要求的各項(xiàng)工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年度工作目標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)密的考核評(píng)比。并與鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)、政治待遇掛鉤。在安徽,從省以下一直到縣,每一級(jí)黨委、政府都專門有一個(gè)目標(biāo)管理部門,專門負(fù)責(zé)平時(shí)的工作目標(biāo)管理和年終的目標(biāo)考核評(píng)分。目標(biāo)管理的范圍非常廣泛,幾乎涵蓋黨委、政府的全部工作范圍。目標(biāo)管理一年一定,大體上說,就是要求下級(jí)發(fā)展經(jīng)濟(jì),發(fā)展各項(xiàng)社會(huì)事業(yè),防止出現(xiàn)各種差錯(cuò)和安全事故。經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域如發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),1992年就提出過“大干快上”,搞“村村辦企業(yè),戶戶上項(xiàng)目”,甚至提出“消滅無工業(yè)鄉(xiāng)、無第三產(chǎn)業(yè)村”。在社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域如教育普九達(dá)標(biāo),又用行政命令要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)限期完成,逼迫鄉(xiāng)鎮(zhèn)向農(nóng)民和企業(yè)攤派收費(fèi),甚至四處借款,拆舊學(xué)校建新學(xué)校,等??己?,評(píng)比,升遷多方舉債,花錢作秀地方政府為完成任務(wù)上級(jí)政府下達(dá)任務(wù)指標(biāo)圖1鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上是生活在考核評(píng)比的汪洋大海之中。這些考核評(píng)比都直接與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政主管人員的個(gè)人升遷和物質(zhì)待遇息息相關(guān)。比如發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),教育普九達(dá)標(biāo)的校舍建設(shè),農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,最近幾年的招商引資,都有明確的指標(biāo),有緊張的評(píng)比,完不成指標(biāo)不僅升遷表彰無望,而且要“黃牌警告”,有的甚至要就地“免職斥”在這種壓力下,超出他們的正常的資源運(yùn)作范圍之外,鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政主管人員往往做出兩種極端選擇:一種是造假,編數(shù)字向上報(bào),玩數(shù)字游戲,搞形式主義;另一種是“硬來”,既無法造假,也不具備條件,那就來“橫的”、“硬的”,在工作上就是強(qiáng)迫命令,在經(jīng)濟(jì)上往往表現(xiàn)為 “借錢”辦事,花錢做 “秀”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)管制度不健全,財(cái)政資源使用效率低,也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)政府運(yùn)作層面的原因。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)部的管理辦法基本沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的管理辦法,與時(shí)代的要求很不相適應(yīng),進(jìn)而形成財(cái)政負(fù)債。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是執(zhí)行預(yù)算不嚴(yán)格。一級(jí)政府的財(cái)政收支應(yīng)嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行,而在實(shí)際工作中,基本沒按預(yù)算執(zhí)行,暗箱操作也非常嚴(yán)重。二是內(nèi)部監(jiān)督軟弱無力,很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財(cái)政上支出都出自領(lǐng)導(dǎo)“一枝筆”,財(cái)務(wù)狀況作為最高機(jī)密由主要領(lǐng)導(dǎo)掌握,賬目混亂,滋生腐敗。預(yù)算外資金游離于財(cái)政管理監(jiān)督之外,且管理混亂。再加上從某種意義上說,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)都天生有財(cái)政擴(kuò)張的偏好,喜歡爭撥款、舉外債,從而聚集更大的資源,創(chuàng)造更大的“政績’卜。經(jīng)營得好,地方百姓可能受益,地方領(lǐng)導(dǎo)本人也可以獲得提升。即使經(jīng)營不好,弄出“財(cái)政危機(jī)”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)只要沒有中飽私囊,大可以拍拍屁股走人,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)包袱,最終上級(jí)政府還需要為此買單。(二)、 財(cái)政機(jī)制的原因 目前的財(cái)政管理體制是收入向上逐級(jí)集中,職能和責(zé)任不斷下放,導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政責(zé)權(quán)利不對(duì)稱。分稅制改革以來,縣鄉(xiāng)財(cái)政赤字增加,地方財(cái)力明顯地向省、市集中。在財(cái)力向省、市集中的同時(shí),許多本不應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的事權(quán)卻繼續(xù)存在甚至不斷下移,這直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難,嚴(yán)重制約了基層財(cái)政功能的發(fā)揮。1994年以來,中央的資金集中度實(shí)際在下降(%%),而省級(jí)政府的集中程度卻不斷加大,年均提高2%(%%)。市一級(jí)政府同樣在想方設(shè)法增強(qiáng)集中程度。2000年地方財(cái)政凈結(jié)余134億元,而縣、鄉(xiāng)財(cái)政赤字增加。在縣鄉(xiāng)財(cái)政赤字增加的情況下,市、縣將財(cái)政壓力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)嫁。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí),即使是實(shí)行分稅制改革,實(shí)際情況也只是名義上的分稅制,在體制上依然是傳統(tǒng)的包干體制。就財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分,作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在與上級(jí)政府的博弈中一直處于談判的不利地位。因此,基層好的稅種基本上已上收到中央及縣市,留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的主要是散、碎、零的小稅種,量少、征收困難、征收成本高。并且,縣 (市)每年向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)稅費(fèi)包干任務(wù)時(shí),不顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況,年年加碼。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)往往是有苦難言,在包干指標(biāo)無法完成時(shí),也只能拆東墻補(bǔ)西墻,因此形成大量財(cái)政負(fù)債。1998年湖南漣源市給白馬鎮(zhèn)下達(dá)稅費(fèi)包干基數(shù)中,除各主體稅收以外,還有罰沒收入21萬元,契稅1萬元,特產(chǎn)稅26萬元。而據(jù)該鎮(zhèn)稅源根本就難以完成主體稅收任務(wù),契稅沒有稅源,就特產(chǎn)稅來說。根據(jù)中央的據(jù)實(shí)征收原則,很難完成。該鎮(zhèn)是財(cái)政補(bǔ)貼鄉(xiāng)鎮(zhèn)。沒能完成的稅收任務(wù)就在財(cái)政撥款予以扣除,該鎮(zhèn)只好加大對(duì)農(nóng)民收費(fèi)力度,以彌補(bǔ)沒能完成的稅收任務(wù)和財(cái)政赤字,結(jié)果造成緊張干群關(guān)系,在1998年7, 8兩個(gè)月里接連發(fā)生兩起涉農(nóng)惡性事件。與此同時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被要求承擔(dān)與其財(cái)權(quán)不相稱的大量事權(quán),要提供大量本應(yīng)由上級(jí)政府提供的社會(huì)公共物品,如農(nóng)村道路建設(shè)、社會(huì)治安管理、各種稅費(fèi)征收、農(nóng)村義務(wù)教育等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級(jí)“指派”的各項(xiàng)任務(wù),干點(diǎn)“政績”,就不得不千方百計(jì)地向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁財(cái)政負(fù)擔(dān)和大量舉債。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債是“雨天挑稻草— 越挑越重”。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì),目前我國義務(wù)教育投入中,78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān),9%左右由縣財(cái)政負(fù)擔(dān),11%左右由省地負(fù)擔(dān),由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的甚少。從2002年開始教育經(jīng)費(fèi)改由縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)。但是,縣級(jí)財(cái)政的負(fù)債規(guī)模也很大,結(jié)果還是將財(cái)政壓力轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力并未因此得到緩解。因此,要改變這種現(xiàn)狀,必須加大中央、省和地市財(cái)政對(duì)義務(wù)教育等公共產(chǎn)品的經(jīng)費(fèi)投入。每年各級(jí)財(cái)政收入都有硬性任務(wù)指標(biāo),從而使“分稅制”在一定程度上變相成為“包稅制”區(qū)政府在年初根據(jù)支出計(jì)劃,逐級(jí)下達(dá)財(cái)政收入任務(wù),層層分解,限期上解。有時(shí),區(qū)政府還會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)死任務(wù),完不成財(cái)政收入則實(shí)行“一票否決”一一摘掉“烏紗帽”,給鄉(xiāng)鎮(zhèn)造成很大壓力,在難以完成稅收上解任務(wù)時(shí),只好舉債先完成上解任務(wù),從而使本級(jí)財(cái)政難以自求平衡,日積月累,造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政滾存負(fù)債越來越大。就穎東區(qū)的情況而言,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入很不穩(wěn)定,并且最終與區(qū)上核定的財(cái)政支出沒有什么關(guān)系。從債務(wù)狀況中的數(shù)據(jù)(圖2)看來,插花鎮(zhèn)的財(cái)政收入就一直比該鎮(zhèn)的支出少的多。 圖2(單位:萬元)現(xiàn)行財(cái)政體制的弊端集中表現(xiàn)在財(cái)權(quán)層層上收、事權(quán)層層下放,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政支出壓力日益加大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)不一致,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的事務(wù)太多,財(cái)政支出的壓力太大,而收入較少。很多農(nóng)村公共品的公共性超出了一鎮(zhèn)一鄉(xiāng)的范疇,但仍然由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)。比如:農(nóng)村教育。應(yīng)該說教育的公共性是面向全國乃至全世界的,但目前農(nóng)村教育的大部分支出仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)。上級(jí)政府有什么事,上級(jí)政府通常不是思考的“我”應(yīng)怎么做,而是思考怎么把下級(jí)政府和部門捆綁起來發(fā)揮他們的積極性,讓他們行動(dòng)起來,讓他們?nèi)プ?。省要求市,市耍求縣,縣要求鄉(xiāng)鎮(zhèn),而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下面不再有政府,只有一個(gè)群眾自治組織一村(居)委會(huì),鄉(xiāng)鎮(zhèn)在五級(jí)政府構(gòu)架末端地位的尷尬、無奈可見一斑。據(jù)全國政協(xié)委員、清華大學(xué)教授蔡繼明分析,我國目前縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政收入只占全
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