中國城市金融生態(tài)環(huán)境評價總報告(編輯修改稿)
2025-08-15 23:39 本頁面
【文章內(nèi)容簡介】 “權力資本”或“政府干預資源”（如開辦集體企業(yè)、國有企業(yè)、推行地方保護主義等），可能產(chǎn)生“立竿見影”之效。但是，隨著市場規(guī)范化和經(jīng)濟一體化程度逐步提高，隨著一些市場扭曲因素得到糾正，隨著優(yōu)勝劣汰機制逐漸發(fā)揮作用，地方政府較深的干預和參與就可能產(chǎn)生不良效果。這時，只有交易成本較低的企業(yè)才能最終勝出。相比起來，個體企業(yè)、私營企業(yè)、股份公司、有限責任公司之類的企業(yè)，因其產(chǎn)權明晰，其交易成本較低而且容易進一步降低；而集體企業(yè)或者國有企業(yè)，因其產(chǎn)權不明晰，交易成本原本就高而且很難進一步下降。于是，在新的競爭環(huán)境中，兩種不同的資產(chǎn)組織方式在經(jīng)濟上效果上的優(yōu)劣就顯示出來。 經(jīng)濟體制方面的差別直接形成了金融生態(tài)環(huán)境方面的差異。越來越多的證據(jù)顯示，民營經(jīng)濟的發(fā)展，有直接夯實地區(qū)信用文化基石的積極效果。這是因為，由于長期在意識形態(tài)上受到歧視，我國的民營經(jīng)濟一直是在夾縫中艱難地生長的。在如此惡劣的環(huán)境之下，民營經(jīng)濟要想獲得正規(guī)金融部門的支持，非有良好的技術基礎、管理嚴密的企業(yè)組織、廣闊的市場前景和良好的信用記錄不可。更重要的是，要想獲得正規(guī)金融體系的長期支持，它們必須不斷、反復地證明自己擁有遵守信用紀律的優(yōu)良記錄和相當硬的預算約束。至于從非正規(guī)金融體系獲得金融支持，情形也大致相仿。非正規(guī)金融資源的成本之高，使得只有那些績效優(yōu)良的企業(yè)才能廁身其間；而非正規(guī)金融的高度易變性，更要求那些希望長期取得金融支持的企業(yè)表現(xiàn)出異乎尋常的誠信品質(zhì)?？傊捎诿駹I企業(yè)獲得各種類型的金融支持的前提條件都是要建立并保持良好的誠信記錄，在民營企業(yè)較為發(fā)達的地區(qū)，誠信文化自然也是被人崇尚的。 我們看到，基于不同產(chǎn)權之上的金融生態(tài)環(huán)境的差別已經(jīng)通過金融資產(chǎn)不良率的差別在江浙兩地顯示了出來。例如，2004年，%，%，超出浙江近6個百分點。應該說，江浙兩省經(jīng)濟增長與金融生態(tài)環(huán)境的較大反差，其重要的原因之一，就在于兩省民營經(jīng)濟發(fā)展的差距。四、現(xiàn)行體制下各級政府行為的扭曲 區(qū)域制度變遷的不均衡性既產(chǎn)生于中央政府推進改革的策略性考慮，更來源于現(xiàn)行體制下地方各級政府行為方式以及努力程度的差異。應當看到，在中國經(jīng)濟改革和發(fā)展的過程中，由于金融資源高度集中在中央手中，地方政府爭奪金融資源就是一個必然現(xiàn)象。這種情況導致的結果是：本來應該由市場引導的資源配置機制被花樣翻新、無窮無盡的“跑部”行為所替代。進一步，地方政府為爭奪金融資源的種種機會主義行為也直接影響到各地區(qū)在司法和執(zhí)法方面對債權人權益的維護力度，在一些地區(qū)，政府甚至公開保護甚至鼓勵該地區(qū)企業(yè)逃廢銀行債務，從而導致整個地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境惡化。本文以下的分析絕無責難地方政府之意，恰恰相反，我們認為，從總體上看，發(fā)生這種狀況并不能完全歸罪于地方政府，而是制度使然。 地方政府財權與事權的不對等，造成地方財政緊張局面 在一定意義上，改革開放是一個針對地方的放權讓利的過程。經(jīng)過20余年的發(fā)展，地方享有的由憲法確定的地方立法、司法和行政權力得到較大的肯定和事實上的逐步加強。同時，財政包干政策使得財富較多集中在地方。1994年分稅體制后則帶來財政的某種聯(lián)邦化趨勢，地方開始從一個毫無法律人格地位、也不被承認享有獨立利益的“車間”，開始向一個由中央“控股”的、擁有合法獨立地位和利益、并可以此與中央及其他地區(qū)進行合理利益博弈的“子公司”演變。加上全國市場經(jīng)濟體制的推行和政府對于經(jīng)濟領域改革的主導作用，地方與地方之間的相互競爭也開始浮出水面。如果這一“子公司化”的地位和合理的獨立利益不能得到憲政體制和制度變遷的支持，尤其不能得到來自中央的認可，那么，這種利益的博弈就必然會溢出體制之外，形成所謂“上有政策，下有對策”的格局，促使地方動用一切當?shù)刭Y源（包括司法資源）進行灰色的甚至是非法的博弈。在分稅制以前，這種博弈主要表現(xiàn)為擅自減免企業(yè)稅收、將預算內(nèi)收入轉(zhuǎn)移為預算外收入等；在分稅制以后，則表現(xiàn)為鼓勵企業(yè)拖欠中央稅款、謊報收入基數(shù)、以及鼓勵地方企業(yè)逃廢銀行債務等。 由于上級政府在政治上仍然對下級政府享有絕對的權威，分稅制下政府間稅權和支出水平仍然由中央政府決定，而不決定于同級人民代表大會，這就使得中央政府可以根據(jù)自己的利益隨意改變分配的規(guī)則（Ma 和 Norregaard， 1998） ，而上、下級政府的財政卻是相互獨立的，這樣，上級政府很容易發(fā)生機會主義行為，把問題盡量往下級政府壓，把資金盡量往本級政府抽調(diào)。 以上種種現(xiàn)象造成的直接結果是，在各級財政之間比較，越往上級資金越充裕，越往下級財政越艱難。 不妨回顧上個世紀60年代以來的情況。1960~1985年，地方政府均有預算盈余。1986~1993年，盈余與赤字的年份參半。1994年的稅制改革完全改變了這一局面，地方政府預算從1993年的總體達61億元的盈余驟然下滑為1994年的總體達1727億元赤字。從1994年開始，各省每年均有預算赤字。1994～2001年，地方政府的赤字以年均16%的增長率增加?；?002年預算，地方政府的債務在2002年將達到3630億元，比2001年增加了25%。即使是最富有省份也需要大筆的中央返還才可付清其預算赤字。例如，占該省預算收入27%；對上海返還229億元，占上海預算收入的54%；對江蘇省返還203億元， 占江蘇預算收入的29%。 以上還只是比較的中央與各省之間的財政關系。若考慮各省對其各下級政府的財政關系，并把它與中央財政地方放在一起考察就會發(fā)現(xiàn)：我國基層政府普遍處于入不敷出的地位。詳見圖32和圖33。 由于地方政府普遍入不敷出，求助中央政府撥款就成必然之勢，中央向地方的轉(zhuǎn)移支付遂成為地方政府預算收入的重要項目。而在當前情況下，中央財政的轉(zhuǎn)移支付能力畢竟有限，于是，地方政府自然就要把眼光投向金融資源。然而，隨著改革的逐步深化，金融資源已經(jīng)基本上按照市場化原則在全國范圍內(nèi)分配，基于這一機制，金融資源向富裕地區(qū)集中便成為必然。在這種情況下，貧窮地區(qū)的地方政府便只能通過行政或其它超經(jīng)濟的手段爭奪區(qū)域內(nèi)國有銀行分支機構的金融資源。這樣看，從某種意義上說，不發(fā)達地區(qū)的地方政府對國有
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