【文章內(nèi)容簡介】 構(gòu)呈多層次框架，其構(gòu)成為法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方規(guī)章等諸層次。除此之外，還有眾多的沒有立法權(quán)的市、地、縣區(qū)的規(guī)范性文件等。實際情況是越往下的規(guī)范性文件越直接關(guān)系到廣大群眾的切身利益，即“越管用”。為了從立法上解決濫處罰這一問題，本法對行政處罰的設(shè)定作了非常嚴(yán)格的限定： 一、法律可以設(shè)定各種行政處罰。限制人身自由的行政處罰，只能由法律規(guī)定；(第九條) 二、行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰。法律中對行政處罰有規(guī)定的，不能超越其范圍；(第十條) 三、地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。法律、行政法規(guī)已作出行政處罰規(guī)定的，不能超越其范圍；(第十一條) 四、國務(wù)院部、委的規(guī)章可以設(shè)定警告、一定數(shù)量罰款的行政處罰。法律、行政法規(guī)已有關(guān)于行政處罰規(guī)定的，不能超越其范圍；(第十二條) 五、省、自治區(qū)、直轄市人民政府和省會市、國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的政府規(guī)章，可以設(shè)定警告或一定數(shù)量罰款的行政處罰，對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)已有行政處罰規(guī)定的，則不能超越其規(guī)定的范圍。(第十三條) 另外，本法還明確寫明了禁止性規(guī)定，即除以上規(guī)定之外，任何非上述機(jī)構(gòu)一律不許在規(guī)范性文件中設(shè)定行政處罰，否則都屬違法。第三章 行政處罰的實施機(jī)關(guān)第十五條 行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施。 【釋義】 本條是對實施行政處罰主體要求的一般規(guī)定。在一般情況下(例外情況下面講)，只有有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)才能實施行政處罰；而且要在法定的范圍內(nèi)實施。首先，實施行政處罰的行政機(jī)關(guān)要具有行政處罰權(quán)，這項職權(quán)是國家賦予的，有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)是國家法律或行政法規(guī)規(guī)定的，這些行政機(jī)關(guān)具有與其管理對象相適應(yīng)的行政處罰權(quán)。其次，行政處罰要在行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)范圍內(nèi)實施，不同的行政機(jī)關(guān)有不同的職權(quán)范圍。 第十六條 國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。 【釋義】 本條是對一個行政機(jī)關(guān)行使其他行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)的規(guī)定。本法規(guī)定了一個行政機(jī)關(guān)可以行使其他行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，當(dāng)然對這種行政機(jī)關(guān)的授權(quán)要求是十分嚴(yán)格的，要由國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定。另外，本條還強(qiáng)調(diào)限制人身自由的行政處罰只能由公安機(jī)關(guān)行使。這樣規(guī)定是比較嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?，因為，在我國，限制人身自由的行政處罰權(quán)只能屬于公安機(jī)關(guān)，這是保護(hù)公民人身權(quán)利所必須的。 第十七條 法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實施行政處罰。 【釋義】 本條是對授權(quán)實施行政處罰的規(guī)定。依本條規(guī)定，具有管理公共事務(wù)職能的組織也可能成為實施行政處罰的主體，但必須要符合一定的條件。首先，該組織必須經(jīng)過法律、法規(guī)授權(quán)；其次，該組織具有管理公共事務(wù)的職能；第三，法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織必須在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施行政處罰。 第十八條 行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實施行政處罰。行政機(jī)關(guān)不得委托其他組織或者個人實施行政處罰。 委托行政機(jī)關(guān)對受委托的組織實施行政處罰的行為應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。受委托組織在委托范圍內(nèi)，以委托行政機(jī)關(guān)名義實施行政處罰；不得再委托其他任何組織或者個人實施行政處罰。 【釋義】 本條是對委托實施行政處罰的規(guī)定。 受委托實施行政處罰的行政機(jī)關(guān)或組織是對實施行政處罰主體的補(bǔ)充。但是為了防止亂處罰的情況出現(xiàn)，必須要對行政處罰的委托加以限制，本條對進(jìn)行行政委托的程序及委托機(jī)關(guān)的責(zé)任作了嚴(yán)格規(guī)定。 一、行政機(jī)關(guān)只能將行政處罰權(quán)委托給符合本法第十九條規(guī)定條件的組織，行政機(jī)關(guān)不得委托其他組織或者個人實施行政處罰。本法第十九條規(guī)定：“受委托組織必須符合以下條件：(一)依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織；(二)具有熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)的工作人員；(三)對違法行為需要進(jìn)行技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定的，應(yīng)當(dāng)有條件組織進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定。”(此條具體內(nèi)容下面還要講到) 二、行政機(jī)關(guān)只能依法在其法定權(quán)限內(nèi)進(jìn)行委托。行政機(jī)關(guān)進(jìn)行委托必須有法律、法規(guī)或規(guī)章的明文規(guī)定。 三、受委托實施行政處罰的組織在委托范圍內(nèi)，以委托的行政機(jī)關(guān)名義實施行政處罰，委托行政機(jī)關(guān)對受委托的組織實施行政處罰的行為應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。委托行政機(jī)關(guān)對受委托行政機(jī)關(guān)或者組織實施的行政處罰行為應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對該行為后果承擔(dān)法律責(zé)任。受委托的行政機(jī)關(guān)實際上是代表委托它的行政機(jī)關(guān)實施行政處罰，即在委托的權(quán)限范圍內(nèi)以委托行政機(jī)關(guān)的名義實施行政處罰，如果受委托的行政機(jī)關(guān)或組織違法實施行政處罰權(quán)，那么由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)法律后果。因此委托機(jī)關(guān)要對受委托機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，這實際上也是對自身權(quán)益的保護(hù)。 四、受委托的組織不得再委托其他任何組織或者個人實施行政處罰。受委托的組織本身并不具有行政處罰權(quán)，它行使的行政處罰權(quán)是別的行政機(jī)關(guān)賦予的，它不具有委托權(quán)，因此不能再行委托。法定授權(quán)與行政機(jī)關(guān)委托有明顯的區(qū)別。授權(quán)是法律、法規(guī)明確授予非行政機(jī)關(guān)行政處罰權(quán)；委托是有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)將其行政處罰權(quán)委托給行政機(jī)關(guān)或者組織行使。依法授權(quán)的組織以自己的名義行使行政處罰權(quán)；而受委托的行政機(jī)關(guān)或者組織只能以委托機(jī)關(guān)，而不能以自己的名義獨立行使行政處罰權(quán)，這是委托與法定授權(quán)的根本區(qū)別之所在。 第十九條 受委托組織必須符合以下條件： (一)依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織； (二)具有熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)的工作人員； (三)對違法行為需要進(jìn)行技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定的，應(yīng)當(dāng)有條件組織進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定。 【釋義】 本條是對受委托組織的資格條件的規(guī)定。 一、受委托組織必須是依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織。所謂事業(yè)組織是相對企業(yè)單位而言，一般是指為國家社會創(chuàng)造或改善生產(chǎn)條件，從事為工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)活動，為滿足人民教育、衛(wèi)生等事業(yè)需要而設(shè)立的不以營利為目的的單位。本條規(guī)定的事業(yè)組織應(yīng)是具有管理公共事務(wù)職能的組織。 二、必須具有熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)的工作人員。被委托的組織必須擁有熟悉有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章和有關(guān)業(yè)務(wù)的工作人員。這樣方能嚴(yán)謹(jǐn)有效地實施行政處罰。 三、對違法行為需要進(jìn)行技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定的，應(yīng)當(dāng)有條件組織進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)檢查或技術(shù)鑒定。受委托組織應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的技術(shù)檢查或技術(shù)鑒定的條件，即必須具有技術(shù)檢查或技術(shù)鑒定的設(shè)備和水平等等。這是委托與法定授權(quán)的根本區(qū)別之所在。第四章 行政處罰的管轄與適用第二十條 行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。 【釋義】 本條是對行政處罰地域管轄的規(guī)定。 地域管轄，也稱區(qū)域管轄或?qū)俚毓茌?，是指同級人民政府之間橫向劃分其和其所屬部門(含其他有處罰權(quán)的機(jī)關(guān)或組織)在各管轄區(qū)內(nèi)實施行政處罰的權(quán)限分工。簡單講，就是行政處罰由違法行為發(fā)生地的行政機(jī)關(guān)管轄。 違法行為地包括違法行為著手地、經(jīng)過地、實施(發(fā)生)地和危害結(jié)果發(fā)生地。受處罰行為的核心要件是違法。違法行為發(fā)現(xiàn)地的行政機(jī)關(guān)都有管轄權(quán)，一般應(yīng)由最先發(fā)現(xiàn)違法行為的行政機(jī)關(guān)管轄。 一、從行政處罰的目的來看，行政處罰是以行為事實的發(fā)生為依據(jù)的。行政處罰的目的是實現(xiàn)行政管理秩序，即對被破壞了的(關(guān)系、過程、財產(chǎn)等)迅速予以恢復(fù)，對良好的予以維持并加以促進(jìn)，使其發(fā)展。這些都必須通過對違法行為實施制裁，對合法行為予以保護(hù)、鼓勵來實現(xiàn)。 二、從受處罰行為的性質(zhì)來看，行政處罰的管轄?wèi)?yīng)以行為發(fā)生地為依據(jù)。受處罰行為的性質(zhì)，嚴(yán)格來講，屬于侵權(quán)行為的范疇。對侵權(quán)行為的處理，一般都采取屬地主義原則。因此，行政處罰法也規(guī)定了行政處罰管轄的屬地原則。 三、行政處罰管轄的效率原則，也要求行政處罰的地域管轄，應(yīng)根據(jù)行為發(fā)生地來確定。 行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。(一)管轄的區(qū)域要適中。(二)管轄與機(jī)構(gòu)設(shè)置相適應(yīng)。(三)與我國行政機(jī)關(guān)的實際分工有關(guān)。只有那些依法代表國家與公民、法人和其他組織發(fā)生行政上法律關(guān)系，并依法獲得行政處罰權(quán)，代表國家在某一領(lǐng)域?qū)嵤┬姓幜P的行政機(jī)關(guān)，才能成為行政處罰的主體，也只有這些具有行政處罰主體資格的行政機(jī)關(guān)，才能獲得行政處罰管轄權(quán)。同時，為了防止出現(xiàn)管轄空白，本法規(guī)定，如果法律、行政法規(guī)有特別規(guī)定的，按特別規(guī)定管轄。第二十一條 對管轄發(fā)生爭議的，報請共同的上一級行政機(jī)關(guān)指定管轄。 【釋義】 本條是對行政處罰的指定管轄的規(guī)定。 指定管轄是指上級行政機(jī)關(guān)以決定的方式指定下一級行政機(jī)關(guān)對某一行政處罰行使管轄權(quán)。指定管轄實際上也是賦予行政機(jī)關(guān)在處罰管轄上一定的自由裁量權(quán)，以適應(yīng)各種錯綜復(fù)雜的處罰情況。 條文中所說的“管轄發(fā)生爭議”是指兩個以上的行政機(jī)關(guān)在實施某一處罰上，發(fā)生互相推諉或者互相爭奪管轄權(quán)，經(jīng)各方協(xié)商達(dá)不成協(xié)議等現(xiàn)象。凡是通過雙方努力能夠解決的爭議，爭議各方就應(yīng)該積極努力加以解決。如果因某些原因解決不了的，就應(yīng)當(dāng)報請共同的上一級行政機(jī)關(guān)，由上一級行政機(jī)關(guān)指定一個行政機(jī)關(guān)管轄。共同上一級行政機(jī)關(guān)，因發(fā)生爭議各方的關(guān)系不同而不同。第一，如果爭議各方是同一政府所屬的兩個以上行政機(jī)關(guān)，那么，行使指定管轄權(quán)的機(jī)關(guān)就是本級人民政府。第二，如果爭議各方是不同級政府所屬的兩個以上行政機(jī)關(guān)，那么行使指定管轄權(quán)的機(jī)關(guān)就是爭議各方中級別最高的行政機(jī)關(guān)所屬的人民政府。第三，如果爭議各方是兩個以上人民政府，那么行使指定管轄權(quán)的機(jī)關(guān)就是這些政府的共同上一級人民政府。另外，需要作一下說明的是，上級行政機(jī)關(guān)指定下一級行政機(jī)關(guān)對某一處罰行使管轄權(quán)，是一種具有法律效力的行政行為。因此，上級機(jī)關(guān)行使指定權(quán)時，要依法作出指定決定，制作指定決定書。否則，難以分清指定者與被指定者的責(zé)任，也使被指定者行使管轄權(quán)時，失去法定依據(jù)。 第二十二條 違法行為構(gòu)成犯罪的，行政機(jī)關(guān)必須將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任。 【釋義】 本條是對移送管轄的規(guī)定。 本條規(guī)定的移送管轄是指無管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)將案件移送到有管轄權(quán)的司法機(jī)關(guān)處理。違法行為如果構(gòu)成犯罪，根據(jù)刑事優(yōu)先原則，應(yīng)首先追究行為人的刑事責(zé)任，行政機(jī)關(guān)必須將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任，不能以罰代刑。這樣，有利于實現(xiàn)刑罰的功能，有效地打擊犯罪。 從概念上來講，行政違法行為是行政管理相對人所實施的違反行政法律規(guī)范而依法應(yīng)當(dāng)追究行政法律責(zé)任的行為。刑事違法行為是行為人實施的違反刑事法律規(guī)定而依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的行為。根據(jù)《中華人民共和國刑法》第十條的規(guī)定，“一切危害國家主權(quán)和領(lǐng)土完整，危害無產(chǎn)階級專政制度，破壞社會主義革命和社會主義建設(shè)，破壞社會秩序，侵犯全民所有的財產(chǎn)或者勞動群眾集體所有的財產(chǎn)，侵犯公民私人所有的合法財產(chǎn)，侵犯公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利，以及其他危害社會的行為，依照法律應(yīng)當(dāng)受刑罰處罰的，都是犯罪”。在具體的執(zhí)法實踐過程中，界定行政違法與犯罪主要看該行為是觸犯了刑事法律的規(guī)定，還是違反了行政法律法規(guī)。 第二十三條 行政機(jī)關(guān)實施行政處罰時，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。 【釋義】 本條是對行政處罰補(bǔ)救功能的規(guī)定。 行政處罰的補(bǔ)救性功能，主要是通過阻止、矯正行政違法行為，責(zé)令違法當(dāng)事人改正違法行為，恢復(fù)被侵害的管理秩序而體現(xiàn)的。責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為，是指行政機(jī)關(guān)要求違法當(dāng)事人作為或不作為，使其中止違法行為，令違法當(dāng)事人履行其應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，或者以其他方式達(dá)到與履行義務(wù)相當(dāng)?shù)臓顟B(tài)。行政處罰的目的之一是著眼于行為人的未來行為，并不只是已存在的違法行為。行政違法行為侵犯了國家管理秩序，損害了公民、法人和其他組織的權(quán)利，行政機(jī)關(guān)以國家強(qiáng)制力為手段，對違法行為當(dāng)事人處以行政處罰。因此，行政處罰是一種手段，是為了預(yù)防破壞社會秩序和公共利益行為的再次發(fā)生。 第二十四條 對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。 【釋義】 本條是對行政處罰的一事不再罰原則的規(guī)定。一事不再罰是行政處罰的重要原則之—。一事不再罰原則是指對違法當(dāng)事人的同一個違法行為，不得以同一事實和同一理由給予兩次以上的行政處罰。同一事實和同一理由是一事不再罰原則的共同要件，二者缺一不可。同一事實是指同一個違法行為，即從其構(gòu)成要件上，只符合一個違法行為的特征。同一理由是指同一法律依據(jù)。 堅持一事不再罰原則，應(yīng)當(dāng)把握兩個要點：第一是，同一違法行為已經(jīng)受到行政處罰，不應(yīng)根據(jù)同一法律依據(jù)再受處罰；第二是，不同的行政機(jī)關(guān)不得以同一事實和同一理由，再給予同一違法行為行政處罰。 為此，要明確一個問題，一事不再罰與并處和不同機(jī)關(guān)對同一違法行為進(jìn)行不同的處罰是幾個不同的概念。并處是同一機(jī)關(guān)對同一違法行為給予不同形式的處罰，這是法律、法規(guī)和規(guī)章所允許的。同一法律規(guī)范規(guī)定不同行政機(jī)關(guān)對同一違法行為有處罰權(quán)，亦是合法的。堅持一事不再罰原則，既要防止重復(fù)處罰、多頭處罰，又要防止對這一原則作擴(kuò)大解釋，使違法者逃脫應(yīng)受的處罰。 罰款是行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制違法當(dāng)事人承擔(dān)金錢給付義務(wù)，在一定期限內(nèi)交納一定數(shù)額錢款的處罰形式。本條規(guī)定的對違法當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次以上的罰款的行政處罰，對限制行政機(jī)關(guān)的隨意性，限制和杜絕亂罰款、濫罰款現(xiàn)象，做到公正處罰，使違法行為與行政處罰相適應(yīng)，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，都具有很大作用。 不同法律規(guī)范對同一領(lǐng)域的社會關(guān)系進(jìn)行交叉調(diào)整，造成同一行為違反不同法律規(guī)范的情形。這種現(xiàn)象在理論上稱為規(guī)范競合。對于規(guī)范競合，刑法中適用特別法優(yōu)于普通法的原則。從規(guī)范競合這一法律現(xiàn)象出現(xiàn)的原因看，刑法和行政處罰法領(lǐng)域的規(guī)范競合具有共同性，在處罰的適用上，也應(yīng)該具有相通之處。但是，與刑法不同的是，行政處罰法所設(shè)定的罰種之間不像刑法罰種那樣具有明顯輕重不同的等級順序。本條的具體規(guī)定，采取了對違法當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰，將罰款這一處罰形式確立在一事不再罰的“罰”范圍內(nèi)。而如果其他