【文章內容簡介】 集體行使。二、非營利組織（一）非營利組織的概念 與非營利性組織的有關定義很多，如“非政府組織”、“第三部門”、“獨立部門”、“慈善組織”、“志愿者組織”、“公民社會組織”、“民間組織 ”、“免稅組織”等等。 我們認為，非營利組織是指不以營利為目的，而是服務社會公眾的非官方性公共組織。二）非營利組織的主要類型 根據中國的具體國情，參照國際慣例，可以從管理體制和功能兩個角度對我國的非營利組織進行具體分析。 一方面，按照管理體制，可劃分為公辦的非營利組織與民辦的非營利組織。公辦的非營利組織是指由政府主辦的、不以營利為目的、而是以推進社會公益事業(yè)為宗旨的社會組織。從層次角度而言，還可分為中央、地方以及基層政府主辦的非營利組織。在某種意義上，政府也屬于廣義的非營利組織。民辦的非營利組織是指由民間主辦的、不以營利為目的、旨在推進社會公益事業(yè)的組織機構。民辦的非營利組織主要可分為以下類型： 三、公共組織的作用（一）公共組織是公共管理的主體（二）公共組織是公共管理活動的基本支點（三）公共組織匯集和放大了管理人員的力量第三節(jié) 公共管理的主體（2）：個人一、組織中的領導者（一）領導與領導者 “領導”一詞有兩種含義：一是指領導活動，即指揮、帶領、引導、鼓勵和影響下屬為現組織目標而努力的過程；二是指領導者，即擔任某項領導職責、扮演某種領導角色并實施領導過程的個人或集團。理解領導的含義必須把握三點： （1）領導必須有領導者與被領導者，否則就不成其為領導。 （2）領導者擁有影響被領導者的能力或力量。 （3）領導的目的是通過被領導者達到組織的目標。 領導者的影響力可以分為兩種： 。這是由社會賦予個人的職務、地位、權力與資歷等所構成的，其特點是對部屬的影響帶有強迫性與不可抗拒性，以外推力的形式發(fā)揮作用，被影響者的心理和行為表現為被動、服從。權力性影響力對人的作用是有限的。它與法定權力無關，是由領導者自身的因素所產生的，并非外界所賦予的。其特點是自然形成，比權力影響力具有更大的影響，起著權力影響力所起不到的作用。 公共管理學還從另外的角度研究領導者的行為，這就是權力基礎或者說基礎性權力問題。一般來說，領導者的權力基礎或基礎性權力有5種，即合法權，懲罰權，獎勵權，模范權，專長權。（二）領導者的素質 優(yōu)秀的公共組織領導者必須具備高尚的思想品德、淵博的文化知識、杰出的領導能力、良好的心理品質和健康的身體素質。 1. 思想品德素質 2. 文化知識素質 3. 領導能力素質 4. 心理素質 5. 身體素質（三）領導方式領導方式大體上有4種類型： 1. 集權型領導方式， 2. 民主型領導方式， 3. 放任型領導方式，指領導者撒手不管，下屬享有完全自由，領導者完全放棄領導職責。這是一種不負責任的領導方式。 4. “無為而治”型領導方式，對于上述領導方式的運用，不存在一種絕對的標準。美國管理學家菲德勒（F. E. Fiedler）在大量研究的基礎上提出了有效領導的權變理論。權變理論關注的是領導者與被領導者及環(huán)境之間的相互影響。該理論認為，一種具體的領導方式不可能到處都適用，有效的領導行為應隨著被領導者的特點和環(huán)境的變化而變化。二、公共組織中的一般管理者 （一）明茨伯格的管理者的十大角色。一個管理者同時起著不同的作用。這些工作和作用可歸納為三個方面： 是人際關系方面的工作，包括三種角色：掛名首腦、領導者和聯(lián)絡者 信息情報方面的工作，包括下列三項：監(jiān)聽者、傳播者和發(fā)言人。 決策方面的工作。包括以下四個角色：企業(yè)家、故障排除者、資源分配者和談判者。 （二）作為公共管理者的特殊角色管理都會涉及到一對組織所擁有的資源進行規(guī)劃、組織和協(xié)調，以實現組織目標的過程，所以公共管理和一般管理的角色和責任肯定有許多相吻合之處。但公共管理的多元性、政治性以及公共性這些特質，也決定了公共管理者承擔與一般管理著不同的角色。根據在公共管理活動中地位與作用的差異，可以將公共組織中的管理者劃分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督與參謀人員等不同角色。但他們都必須共同扮演一些角色：執(zhí)行與捍衛(wèi)憲法的角色。公共管理者在任職時就已宣誓要護憲和行憲，這是公共管理者的天職。 人民受托者的角色。 公共管理者受人民的委托，在治理過程中扮演政黨與重要的角色，不能屈服于強烈短視的壓力，應考慮長遠的全民利益。賢明少數的角色。公共管理者要扮演賢明的少數，而不是隨波逐流追求時尚的多數或有權的少數。 平衡論的角色。 公共管理者必須對外在環(huán)境有回應或反應，也就是要以維護公共利益及憲政運作為職業(yè)。扮演分析者和教育者的角色。三、公共管理者的技能 技術性技能。技術性技能主要指從事自己管理范圍內所需的技術與方法。這是現代公共管理日益專業(yè)化的趨勢所要求的。 人際關系能力。協(xié)作活動的核心在于人際的互動。一個管理者只有擁有人際關系能力才能將人員整合到各種協(xié)作型的活動之中。 概念化技能。所謂概念化技能，是指公共管理者所具有的宏觀視野、整體考慮、系統(tǒng)思考和大局把握的能力，亦即抽象思維的能力。 四、診斷技能。所謂診斷技能，是指針對特定的情景尋求最佳反應的能力，也就是分析問題、探究原因、因應對策的能力。 溝通技能可以這樣講，沒有溝通就沒有組織和管理。所謂溝通能力，是指管理者具有收集和發(fā)送信息的能力，能通過書寫、口頭語肢體語言的媒介，有效與明確地向他人表達自己的想法、感受與態(tài)度。 第四節(jié) 有效的公共管理者 一、概述。 對于一個公共管理者而言，成為一個有效的公共管理者是重要的。有效性是一個相當模糊的概念，它是我們經常談論但又很難得到界定和滿意答復的概念。在我們看來，有效性是一個充滿價值判斷的詞匯，在某種程度上，它是經濟、效率、效能、公平等的綜合體現。 二、有效的公共管理者必須是一個良好的自我評估者。自我評我甚為重要，因為，公共管理者借此可以認識自己，了解自己的優(yōu)缺點，以便在策略的執(zhí)行時能優(yōu)勝劣汰。 三、有效的公共管理者必須是不令人討厭的。為此，公共管理者就必須具有創(chuàng)造力。四、有效的公共管理者必須追求美好的意志與周全的政治感覺。公共管理者不應是唐斯所謂的“狂熱家型的官僚”，因為這種人在積極推動某項運動時，只支持他們自己的狹隘政策而阻止其它任何的發(fā)展，常常會引起沖突和仇恨。公共管理者應成為“政治家型官僚”，使其擁有遠大的目光和開闊的胸懷。 五、 有效的公共管理者必須具有耐心六、有效的公共管理者必須具有多樣化的工作經驗。七、有效的公共管理者必須以民眾為導向。要與民眾和睦相處，還要能了解民眾。 八、有效的公共管理者必須善于分析與思考?，F代公共管理強調分析，尤其是價值、判斷、直覺、經驗間的分析思考與分析工具的整合。 第三講 公共管理職能學習要點： 公共管理職能的基本內涵； 公共管理職能的程序性構成與任務性構成；公共管理職能的歷史演變背景及特點；第一節(jié) 公共管理職能概述一、公共管理職能的內涵及其形成原因（一）公共管理職能的一般內涵 所謂職能，指特定組織基于某種規(guī)定所承擔的基本職責和基于自身特定結構形式所能發(fā)揮的功能作用的統(tǒng)稱，它是職責與功能的統(tǒng)一。 公共管理職能則是指特定環(huán)境下，公共管理部門在社會公共產品與服務的管理過程中所承擔的基本職責與所具有的功能作用的統(tǒng)一體。具體理解： 1. 公共管理職能的實施者是整個公共管理系統(tǒng)，包括以政府行政機構為核心的各類公共管理組織。 2. 公共管理職能得以實施的依據，是國家或社會通過某種途徑賦予給公共管理組織以某種特定權力或者權威。其中，對于各種類型的政府機構而言，國家往往要通過憲法和法律的形式賦予它們一定的公共管理權力，就當代政府而言主要是行政權力。一些社會性公共管理組織往往并不具有實施公共管理的正式權力，而是依賴由于某種特定因素而自發(fā)地形成的權威來運行的。例如，各種社會慈善機構與志愿者組織，它們行動的權威恰恰來自于它們自身扶貧助弱的種種慈善行為自身及社會對它們的認同與信任。3. 公共管理職能的內容涉及公共管理系統(tǒng)對一國公共產品與公共服務進行管理的全部事務，諸如國防、公安與內政、環(huán)境保護、文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和福利保障等。 4. 公共管理職能也是公共管理組織特定功能作用的一種反映。 公共管理職能是一個獨立、完整的體系。（二）公共管理部門及其職能的存在原因 首先，公共管理部門及其職能體系的存在是社會分工發(fā)展到一定程度的必然要求。 其次，公共管理部門及其職能體系的存在也是當代各國社會與市場經濟發(fā)展的基本要求。 第三，公共管理部門及其職能體系的存在，尤其是其存在狀況還與特定社會的自治能力密切相關。二 、公共管理的程序性職能 （一）決策 （二）組織 （三）領導 （四）控制三、公共部門的任務性職能（一）經濟職能 1. 宏觀調控職能。所謂宏觀調控，主要指對整個國民經濟進行的總量管理，包括制定國民經濟計劃和各種重大的國民經濟政策、保持社會總需求和總供給的平衡、適當調整社會產業(yè)與區(qū)域結構、保持國民經濟的適度增長和良好的經濟投資環(huán)境，加強水利、電力交通、郵電等對國民經濟發(fā)展有重要影響的公用事業(yè)和基礎設施的建設，促進國內外市場體系的形成和發(fā)展，等等。2. 微觀管理職能。在這里，公共組織微觀經濟管理主要指作為市場主體存在的各類公共組織，如公共企業(yè)、公司等單個經濟主體所從事的與公共產品與服務的生產和經營有關的管理活動。（二）政治職能 1. 民主建設。 2. 社會治安。 3. 國家安全。（三）社會職能 1. 提供社會保障。 2. 促進公正的收入分配。3. 環(huán)境保護。（四）文化職能第二節(jié) 公共管理職能的歷史演變一、傳統(tǒng)社會的公共管理職能 所謂傳統(tǒng)社會，有時也稱為前資本主義時期，一般包括原始社會、奴隸社會與封建社會三個發(fā)展階段。原始社會的公共管理職能極其簡單：首先，其公共管理職能大多數都是與謀取生活資料的生產勞動直接相關，主要是進行勞動分工。其次，不存在專門的公共管理組織或職能。最后，其職能的運行方式是習慣化、非強制性的。前資本主義國家時期的公共職能體系存在3個基本特征： （1）公共管理職能體系的重心相當清晰，即是以政治統(tǒng)治職能為中心。奴隸主或封建主貴族通過強化政治鎮(zhèn)壓職能和國家安全職能，對內鎮(zhèn)壓廣大被統(tǒng)治階級的反抗，對外抵御或實施侵略，以維持本階級的政權與經濟統(tǒng)治地位。（2）包括經濟、文化職能在內的社會事務管理職能十分薄弱。這也是由其落后的社會經濟基礎，即自然經濟基礎所決定的。（3）公共管理職能體系的運行以國家暴力手段的鎮(zhèn)壓為主要特征，這是與其公共職能體系的基本結構相一致的，也是由其社會矛盾的對抗程度所決定的二、西方國家公共管理職能及其變遷 根據其內在特點，西方國家公共管理職能的發(fā)展可劃分為3個不同階段。 （一）自由放任主義 具體地，這一時期的公共管理職能體系呈現以下特點：（1）政治職能仍然占據中心地位。 （2）在經濟與社會職能方面，奉行自由放任主義政策，公共部門基本上起著維護社會與市場秩序的“守夜人”角色。（3）出于對整體利益的考慮，公共部門應該向社會提供某些類型的“公共商品”。早期資本主義公共管理職能體系中已經包含了一些積極的社會管理職能。（二）國家干預主義 從19世紀末一直到20世紀70年代末，資本主義進入壟斷主義時期。在這一歷史階段，西方各國政府對其公共部門的職能體系進行了全面的改革與調整，具有以下一般特點：（1）政府權能體系迅猛擴張，“行政國家”取代“守夜警察”成為各國政府職能體系發(fā)展的主流趨勢。（2）各國公共部門政治職能總體上進一步得到加強。（3）在經濟與社會職能方面，各國普遍采取了積極干預的職能模式。（三）新古典主義 干預主義公共管理職能模式發(fā)揮了積極的正面效用，成為促成戰(zhàn)后西方各國社會經濟持續(xù)二三十年“繁榮”的一個重要因素。然而，它也存在系列問題： 首先，它試圖將政治置于經濟之上，將國家集體置于社會個人之上，這與西方社會的個人主義價值取向是相違背的。因此，一旦條件允許就很難獲得廣泛的政治支持。其次，公共部門的干預能否持續(xù)有效一直是個有爭議的論題。事實上，自由主義公共職能模式主張一直試圖重新取代干預主義，再次取得主導地位；而自由主義既更符合西方各國文化傳統(tǒng)，也更符合市場經濟的內在發(fā)展要求。最后，或許更為重要的是，經濟與社會發(fā)展事實日益表明，市場不能解決的問題，公共部門也未必解決得好，甚至可能給社會帶來更大的損害。尤其是從20世紀70年代末開始，西方各國普遍出現了以低經濟增長、高通貨膨脹、高財政赤字與高失業(yè)率，即所謂“三高一低”為特征的社會與經濟發(fā)展“滯脹”現象。所謂新古典主義，又稱為新自由主義，其基本理論要點是在重申個人理性假設的基礎上主張在社會經濟生活中市場力量的角色最大化和政府角色的最小化。結合新古典主義理論基本主張，當今西方各國公共管理職能體系呈現出以下特點：（1）政治職能的對內的統(tǒng)治職能尤其是暴力鎮(zhèn)壓職能相對有所弱化，而民主建設職能則得到進出一步加強。（2）經濟社會管理職能在各國公共管理職能體系中所占地位越來越重要，甚至成為核心政府職能。（3）公共管理職能主體的多元化與政府相關職能的不斷強化趨勢相并存。三、建國后我國公共管理職能的嬗變 （一）傳統(tǒng)計劃經濟體制時期的公共管理職能體系 我國傳統(tǒng)的公共管理職能體系是參照前蘇聯(lián)的高度中央集權模式建立起來的，這種模式的主要特點是在政治、經濟、社會、文化各方面都實行高度集中統(tǒng)一管理。在這種職能模式下，傳統(tǒng)公共管理職能體系具有以下幾方面特征：（1）以階級斗爭作為整個公共管理部門的工作重心。相應地，政治統(tǒng)治職能