【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 基本保障。　　依法行政是美國(guó)憲法的要求，離開了憲法背景，很難對(duì)美國(guó)的行政法制度作出合理解釋。美國(guó)憲法對(duì)政府依法行政的要求來(lái)源于對(duì)三權(quán)分立、聯(lián)邦制、公民基本權(quán)利的規(guī)定?！　←湹线d曾說(shuō)：“立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)置于同一人手中，不論是一個(gè)人、少數(shù)人或許多人，不論是世襲的、自己任命的或選舉的，均可以公正地?cái)喽ㄊ桥罢！盵18]美國(guó)憲法根據(jù)洛克、孟德斯鳩的分權(quán)理論及英國(guó)的政治體制，將立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)分別授予國(guó)會(huì)、總統(tǒng)和法院，三權(quán)相互制衡，以確保權(quán)力的合法行使。三權(quán)分立體制在以下三個(gè)方面確保了政府依法行政：立法機(jī)關(guān)創(chuàng)建行政機(jī)構(gòu)和設(shè)定行政機(jī)構(gòu)權(quán)力的范圍；司法機(jī)關(guān)控制行政機(jī)構(gòu)權(quán)力的行使；政府間的關(guān)系由法律調(diào)整，政府公務(wù)員依法管理?！　∶绹?guó)在國(guó)家權(quán)力的縱向結(jié)構(gòu)上采用聯(lián)邦制，聯(lián)邦制決定了政府依法行政的必要：聯(lián)邦政府和州政府都只能在憲法規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)活動(dòng)，聯(lián)邦政府不能隨意將自己的意志強(qiáng)加于州，州也不得行使屬于聯(lián)邦的權(quán)力，聯(lián)邦政府和州政府的權(quán)限沖突由聯(lián)邦法院依法裁決；聯(lián)邦政府負(fù)有保障聯(lián)邦憲法被忠實(shí)執(zhí)行的義務(wù)、保障個(gè)人憲法權(quán)利的義務(wù)，當(dāng)州政府的行為侵犯公民的憲法權(quán)利時(shí)，受害人可以向法院起訴以獲得救濟(jì)?！　∶绹?guó)的《權(quán)利法案》和第14條憲法修正案規(guī)定了公民享有的基本自由和權(quán)利，公民的自由和權(quán)利為行政權(quán)的行使確立了最低標(biāo)準(zhǔn)，即聯(lián)邦政府及州政府的活動(dòng)不得侵犯公民的基本自由和權(quán)利。對(duì)公民的自由和權(quán)利的保護(hù)決定了依法行政的必要。首先，它要求政府可以為某種行為和不得為某種行為；其次，它要求政府在行使權(quán)力時(shí)必須提供某種程序上的保障；再次，政府如果侵犯公民的自由和權(quán)利，公民可以通過(guò)司法審查獲得救濟(jì)。　　如果說(shuō)聯(lián)邦憲法是通過(guò)憲政體制的建立來(lái)確保政府依法行政的話，那么，司法審查制度則是通過(guò)法院的監(jiān)督來(lái)保證政府活動(dòng)的合法。美國(guó)在建國(guó)之后的近100年間，行政法的特點(diǎn)就是：市場(chǎng)加法院，或者立法加法院，行政機(jī)關(guān)的作用不占主導(dǎo)地位。即這一時(shí)期，美國(guó)行政法的中心是由法院按照英國(guó)普通法和衡平法的原則對(duì)行政活動(dòng)進(jìn)行司法審查。[19]這一時(shí)期，行政機(jī)關(guān)在社會(huì)生活中的作用不占主要地位，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)活動(dòng)主要不是由政府干預(yù)，而是由市場(chǎng)調(diào)節(jié)。法院根據(jù)合同規(guī)則、侵權(quán)行為規(guī)則和財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)則對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督。在需要制定法律進(jìn)行干預(yù)的時(shí)候，立法機(jī)關(guān)往往會(huì)制定詳細(xì)的法律，直接規(guī)定公民的權(quán)利和義務(wù)。在法律遭到破壞時(shí)，由法院進(jìn)行制裁以保障法律的執(zhí)行。在官員違法侵害公民普通法上的權(quán)利時(shí)，法院根據(jù)普通法上的特權(quán)令和衡平法上的制止令、確認(rèn)判決來(lái)約束官員的違法行為，同時(shí)也根據(jù)普通法的規(guī)則科處官員個(gè)人的賠償責(zé)任?！　∫话阏J(rèn)為，美國(guó)法院的司法審查權(quán)是由1803年馬伯里訴麥迪遜一案確立的，馬歇爾大法官在該案的判決中表明：“任何一種法律如果與憲法相抵觸，最高法院都有權(quán)把它宣告為無(wú)效，從而使聯(lián)邦法院成為聯(lián)邦憲法保護(hù)者?！盵20]也正是這一案件使得聯(lián)邦最高法院成為聯(lián)邦憲法的最終解釋者。該案除了其憲法意義之外，還具有重要的行政法意義。該案實(shí)際上是一個(gè)復(fù)審行政機(jī)關(guān)行為的案件，即要求行政機(jī)構(gòu)發(fā)給原告委任狀，履行一定的義務(wù)。馬歇爾大法官在判決中也充分肯定了對(duì)行政行為司法審查的必要：“每個(gè)人受到侵害時(shí)，都有權(quán)爭(zhēng)取法律的保護(hù)，政府的職責(zé)之一就是提供此項(xiàng)保護(hù)。……國(guó)務(wù)卿不得剝奪他人既得的權(quán)利，如企圖剝奪他人的既得權(quán)利，則他應(yīng)向法院陳述理由。”[21]　　司法審查包括違憲審查和違法審查兩部分。違憲審查根據(jù)憲法及其修正案，違法審查根據(jù)制定法、普通法及衡平法原則。行政機(jī)關(guān)的行為要符合制定法的規(guī)定，制定法沒(méi)有規(guī)定的，要符合普通法和衡平法原則。行政機(jī)關(guān)必須在法律授權(quán)的范圍內(nèi)依法定程序行為，這是法院對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查的基礎(chǔ)性原則。通過(guò)司法審查，可以糾正違憲行為，同時(shí)保障聯(lián)邦政府和州政府各自在憲法規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)活動(dòng)；可以糾正違法行為，保障相對(duì)人的權(quán)益。司法審查是確保依法行政的最終屏障。　　美國(guó)行政法制度是隨著行政權(quán)的擴(kuò)張而逐步發(fā)展的。美國(guó)許多學(xué)者認(rèn)為，1887年州際商業(yè)委員會(huì)的建立標(biāo)志著美國(guó)行政法的開端。[22]19世紀(jì)60年代南北戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，美國(guó)的工業(yè)開始迅速發(fā)展，工業(yè)化導(dǎo)致城市化以及社會(huì)各階層的沖突等一系列的社會(huì)問(wèn)題，對(duì)此，立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)無(wú)力應(yīng)付。對(duì)于日益復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，立法機(jī)關(guān)也無(wú)力制定詳細(xì)的法律進(jìn)行控制。因而只有試圖利用行政力量來(lái)解決這些問(wèn)題?！　‘?dāng)時(shí)，首先需要解決的是鐵路運(yùn)輸問(wèn)題。美國(guó)從19世紀(jì)30年代開始興建鐵路，政府對(duì)私人修筑鐵路采取支持和鼓勵(lì)的政策。后來(lái)，鐵路運(yùn)輸成為壟斷性行業(yè)，采取壟斷價(jià)格和歧視性的區(qū)別價(jià)格，這引起了農(nóng)民和中小企業(yè)的不滿，他們要求政府對(duì)鐵路運(yùn)輸進(jìn)行控制。最初是由州政府對(duì)鐵路公司進(jìn)行控制，但是鐵路運(yùn)輸超過(guò)一個(gè)州的范圍，州政府對(duì)此不能進(jìn)行有效控制，只有聯(lián)邦政府才能解決這個(gè)問(wèn)題。結(jié)果，聯(lián)邦國(guó)會(huì)于1887年制定《州際商業(yè)法》，建立了州際商業(yè)委員會(huì)控制鐵路運(yùn)輸。州際商業(yè)委員會(huì)是美國(guó)的第一個(gè)獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)，獨(dú)立于總統(tǒng)，具有制定運(yùn)輸政策和決定運(yùn)輸價(jià)格的立法權(quán)，具有執(zhí)行該政策的行政權(quán)，還具有裁決由此而引起的爭(zhēng)端的司法權(quán)。在州際商業(yè)委員會(huì)建立以前，國(guó)會(huì)也曾授予行政機(jī)關(guān)委任立法權(quán)或委任司法權(quán)，但不是一個(gè)機(jī)關(guān)同時(shí)行使這三種權(quán)力。州際商業(yè)委員會(huì)是對(duì)傳統(tǒng)三權(quán)分立體制的突破，是聯(lián)邦行政組織的一個(gè)創(chuàng)新，開辟了聯(lián)邦政府由不介入私人經(jīng)營(yíng)活動(dòng)到控制經(jīng)濟(jì)的新時(shí)代，標(biāo)志著美國(guó)現(xiàn)代行政權(quán)的擴(kuò)張，在美國(guó)行政法的發(fā)展中具有劃時(shí)代的意義。以后，美國(guó)陸續(xù)建立了60多個(gè)獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)，解決了大量的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題?！　—?dú)立管制機(jī)構(gòu)自建立之是起就受到了反對(duì)，批評(píng)者認(rèn)為這些機(jī)構(gòu)違背了憲法的分權(quán)原則、限制了總統(tǒng)的權(quán)力。但是，由于獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)可以擺脫政治影響、發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢(shì)，可以迅速對(duì)管理中出現(xiàn)的問(wèn)題作出反應(yīng)，可以以合議制的組織形式公正地行使行政裁決權(quán)，美國(guó)法院對(duì)獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)采取支持態(tài)度。同時(shí)，法院也認(rèn)識(shí)到對(duì)享有巨大權(quán)力的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)進(jìn)行控制的必要性，因此采取嚴(yán)格的司法審查態(tài)度，防止其對(duì)私人權(quán)利的侵害。這一時(shí)期，由于傳統(tǒng)的司法審查在適用時(shí)程序上受到很大的限制，不能適應(yīng)行政機(jī)關(guān)權(quán)力擴(kuò)張以后對(duì)權(quán)利救濟(jì)的需求，普通法上的司法審查逐漸為法定的司法審查所代替，并且，法院在司法審查中采取嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)，要求獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)行使權(quán)力必須符合下列條件：對(duì)私人科處制裁必須法律的授權(quán)；行政機(jī)關(guān)作出決定的程序，必須能夠保證其決定符合授權(quán)法的規(guī)定；行政決定必須接受司法審查；行政決定的程序必須方便司法審查。[23]　　美國(guó)行政權(quán)力迅速擴(kuò)張是在1933年至1946年期間，這一時(shí)期也是美國(guó)行政法發(fā)展的最重要階段。1929年，美國(guó)爆發(fā)了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，直到1933年羅斯福當(dāng)選總統(tǒng)，經(jīng)濟(jì)仍處在蕭條期。為了擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)，羅斯福總統(tǒng)推行復(fù)興經(jīng)濟(jì)的新政。新政的主要內(nèi)容是加強(qiáng)國(guó)家對(duì)銀行、市場(chǎng)和農(nóng)業(yè)的控制，實(shí)行最低工資制、社會(huì)保障制等。為了執(zhí)行新政的各項(xiàng)措施，許多獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)得以建立、一批授權(quán)行政機(jī)關(guān)管理經(jīng)濟(jì)的法律也被制定。隨著獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)大量涌現(xiàn)，對(duì)于某些獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)權(quán)力的行使，法律沒(méi)有規(guī)定必要的程序限制；對(duì)于授權(quán)行政機(jī)關(guān)管理經(jīng)濟(jì)的部分法律，授權(quán)機(jī)關(guān)也沒(méi)有規(guī)定聽證程序，或雖規(guī)定了聽證程序但行政機(jī)關(guān)不執(zhí)行。因此，要求實(shí)現(xiàn)行政程序的標(biāo)準(zhǔn)化、法律化和加強(qiáng)司法審查的呼聲越來(lái)越高。在這一壓力下，羅斯?？偨y(tǒng)于1939年命令司法部長(zhǎng)任命一個(gè)委員會(huì)研究行政程序問(wèn)題。二戰(zhàn)后，在該委員會(huì)報(bào)告的基礎(chǔ)上，國(guó)會(huì)于1946年制定了《聯(lián)邦行政程序法》。該法規(guī)定了制定行政法規(guī)的程序、行政裁決的程序、司法審查的形式和范圍、聽證官員的地位和權(quán)力，統(tǒng)一了聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)的行政程序，為聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)規(guī)定了一個(gè)最低的程序要求，對(duì)于保障依法行政具有重要意義。這一時(shí)期，美國(guó)也放棄了主權(quán)豁免原則，承認(rèn)了國(guó)家的賠償責(zé)任，制定了《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》，推動(dòng)了美國(guó)行政法的現(xiàn)代化?！　　堵?lián)邦行政程序法》制定以后的20年內(nèi)，美國(guó)行政法沒(méi)有重大的發(fā)展。60年代以來(lái)，隨著國(guó)會(huì)立法從經(jīng)濟(jì)控制領(lǐng)域轉(zhuǎn)向社會(huì)控制領(lǐng)域、環(huán)保領(lǐng)域和消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域，福利行政、服務(wù)行政興起，行政權(quán)更為廣泛地影響到公民的生活，公民對(duì)行政權(quán)的進(jìn)一步擴(kuò)張及自由裁量權(quán)的不受規(guī)制提出批評(píng)，司法審查的目的也不再局限于防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力侵害私人權(quán)利，而趨向于擴(kuò)大公眾對(duì)行政程序的參與，以督促行政機(jī)關(guān)為公眾提供更多的福利和服務(wù)。因此，對(duì)司法審查原告資格的限制被放寬，凡是受到行政決定影響的人，無(wú)論是直接當(dāng)事人，還是競(jìng)爭(zhēng)權(quán)人、一般消費(fèi)者，都有權(quán)提起司法審查。司法審查中的主權(quán)豁免原則也被放棄，受到不利行政決定影響的人可以直接以美利堅(jiān)合眾國(guó)為被告。法院還在司法審查中要求行政機(jī)關(guān)在非正式程序的裁決中必須說(shuō)明理由并制作必要的行政記錄以供法院審查，也加強(qiáng)了行政人員對(duì)侵權(quán)行為的賠償責(zé)任?！　∮捎谶^(guò)去從程序上和司法審查上限制行政機(jī)關(guān)的權(quán)力只能保障個(gè)人的利益不受行政機(jī)關(guān)的侵犯，但不能保證行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)符合公共利益，也不能保證行政機(jī)關(guān)可以為公眾提供更多的福利和服務(wù)，因此，有必要實(shí)行行政公開，以補(bǔ)充程序限制和司法審查的不足。于是國(guó)會(huì)于1966年對(duì)《聯(lián)邦行政程序法》中關(guān)于行政公開的規(guī)定予以修訂，制定了《情報(bào)自由法》，該法規(guī)定除法定的9類文件外，其它政府文件必須全部公開，任何人有權(quán)要求查閱，行政機(jī)關(guān)不得拒絕。1972年，國(guó)會(huì)制定了《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》，規(guī)定咨詢委員會(huì)會(huì)議必須公開。1974年制定《隱私權(quán)法》，以保護(hù)公民的隱私權(quán)和確保公民的自由。1976年制定《陽(yáng)光下的政府法》，規(guī)定合議機(jī)關(guān)的會(huì)議必須公開。這些法律構(gòu)成了美國(guó)行政程序法的重要組成部分，使美國(guó)行政法朝著更大的政治參與、朝著行政決策程序的最大透明度方向發(fā)展?！　∶绹?guó)行政法經(jīng)過(guò)60年代中期和70年代的改革后，直到現(xiàn)在，一直處于反思和改革狀態(tài)?，F(xiàn)階段，四個(gè)范圍的管制革新標(biāo)志著行政法新變革的開始：將公共職能委托給私人部門；以市場(chǎng)約束方式代替命令—控制方式；應(yīng)用市場(chǎng)結(jié)構(gòu)模式——政府公司化；應(yīng)用協(xié)商立法、行政爭(zhēng)議的非正式裁決程序等程序規(guī)則。這些變革的結(jié)果是將公共權(quán)力擴(kuò)展與國(guó)家干預(yù)的合法化，轉(zhuǎn)變?yōu)槭构綑?quán)力融合，以及使用私權(quán)力并通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制達(dá)到公益目的方式合法化。[24]　　綜上，筆者認(rèn)為，美國(guó)的行政組織制度、行政程序制度、司法審查制度、行政賠償制度以及國(guó)會(huì)和總統(tǒng)對(duì)行政的控制，保障了美國(guó)的依法行政。美國(guó)的依法行政原則為：　　承認(rèn)法律的最高權(quán)威，要求政府依照法律行使權(quán)力，但法律必須符合一定的標(biāo)準(zhǔn)和包含一定的內(nèi)容，否則法律也可以作為專制統(tǒng)治的工具；　　為了保護(hù)公民的利益不受政府和官員的侵犯，還必須在程序方面對(duì)政府權(quán)利的行使加以限制，政府行使權(quán)力必須遵守正當(dāng)法律程序；　　法律規(guī)定的權(quán)力和程序必須執(zhí)行，為此，必須有保障法律權(quán)威、限制政府權(quán)力、保護(hù)公民權(quán)利的機(jī)構(gòu)?！　∪?、法國(guó)　　法國(guó)是現(xiàn)代行政法的發(fā)源地，素有“行政法母國(guó)”之稱。在法國(guó)行政法的發(fā)展過(guò)程中，行政法院（尤其是國(guó)家參事院即最高行政法院）發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，甚至可以說(shuō)，行政法院造就了法國(guó)行政法，造就了法國(guó)的行政法治?！　》▏?guó)行政法院的產(chǎn)生，與其近代歷史發(fā)展有著極為密切的關(guān)系。法國(guó)的普通法院在歷史上所充當(dāng)?shù)慕巧欠▏?guó)獨(dú)立的行政法院系統(tǒng)產(chǎn)生的重要?dú)v史因素?！　》▏?guó)在17世紀(jì)時(shí)處于王政集權(quán)統(tǒng)治時(shí)期，但國(guó)王除了能掌握其私人顧問(wèn)會(huì)議和專家顧問(wèn)會(huì)議等的裁判權(quán)外，司法裁判權(quán)幾乎完全淪落到代表地方貴族利益的高等法院，尤其是巴黎高等法院。各高等法院擁有兩項(xiàng)重要的權(quán)力：法規(guī)登記備案權(quán)、具有法規(guī)效力的裁決權(quán)。依據(jù)第一項(xiàng)權(quán)力，一切法令在執(zhí)行前必須先在高等法院登記，如果執(zhí)行了尚未登記的法令，或該法令雖已登記但執(zhí)行結(jié)果與法院見解相異，法院可以認(rèn)為該執(zhí)行行為無(wú)效，并可以處罰該官吏。依據(jù)第二項(xiàng)權(quán)力，高等法院的判決具有拘束力，這實(shí)質(zhì)上是司法機(jī)關(guān)在立法。普通法院利用其手中的權(quán)力拒絕登記、拒絕執(zhí)行行政部門反映資產(chǎn)階級(jí)利益和要求的法令，普通法院逐漸成為行政權(quán)的羈絆，普通法院與行政部門之間的對(duì)立與沖突也日趨激烈。1641年，國(guó)王通過(guò)圣熱爾曼敕令剝奪了高等法院對(duì)涉及王室和行政部門的案件的管轄權(quán)，而將這一權(quán)力交給了王室顧問(wèn)團(tuán)?！　∨f制度下的高等法院在大革命后被廢除。立憲會(huì)議于1790年8月頒布了《司法組織法典》，其中第2章第10條規(guī)定：“法院不得直接或間接地參與立法活動(dòng)，不得阻止或延緩立法機(jī)構(gòu)所頒布法令的執(zhí)行……違反本規(guī)定的相關(guān)責(zé)任人員將受到處罰。”[25]第13條規(guī)定：“司法職能有別于、并始終獨(dú)立于行政職能。對(duì)于普通司法法院的法官而言，以任何形式干涉行政機(jī)構(gòu)的活動(dòng)都是一種罪行?！盵26]這反映了法國(guó)人對(duì)分權(quán)原則的理解：行政機(jī)關(guān)不能行使司法權(quán)，同樣，司法機(jī)關(guān)也不能行使行政權(quán)；裁決行政糾紛的活動(dòng)屬于行政權(quán)的范圍，裁決其他糾紛的活動(dòng)屬于司法權(quán)的范圍，行政糾紛應(yīng)由行政機(jī)關(guān)處理，不應(yīng)由司法機(jī)關(guān)即普通法院處理，否則便是司法權(quán)代替行政權(quán)。上述迄今為止仍然有效的兩個(gè)條款使行政機(jī)關(guān)獲得了很大的獨(dú)立性，并且導(dǎo)致了法國(guó)所特有的行政糾紛解決專門機(jī)構(gòu)——行政法院的產(chǎn)生?！　?790年至1799年，這一時(shí)期雖然禁止普通法院受理行政案件，但是對(duì)公民的申訴并沒(méi)有考慮設(shè)立獨(dú)立的行政法院來(lái)受理，行政審判的組織形式也無(wú)相關(guān)規(guī)定。公民對(duì)于行政機(jī)關(guān)違法行為的申訴，只能向上級(jí)行政機(jī)關(guān)提出，由行政人員受理，國(guó)家元首掌握最后的決定權(quán)，這種制度稱為行政法官制?！　?799年，國(guó)家參事院即最高行政法院誕生。國(guó)家參事院的前身是舊制度下的國(guó)王參事院。國(guó)王參事院本身沒(méi)有獨(dú)立的權(quán)力是王室的顧問(wèn)機(jī)構(gòu)，輔助國(guó)王行使立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。國(guó)王參事院在大革命時(shí)期被廢除，1799年重建，成為國(guó)家參事院，即最高行政法院?！　?799年，憲法第52條規(guī)定：“在執(zhí)政的領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)家參事院負(fù)責(zé)草擬法律草案和公共行政條例，解決行政上所發(fā)生的困難?！盵27]據(jù)此，拿破侖仿造舊制度下的國(guó)王參事院設(shè)立了國(guó)家參事院，作為國(guó)家元首的咨詢機(jī)關(guān)，同時(shí)受理行政案件。國(guó)家參事院便是法國(guó)最高行政法院的前身。雖然《國(guó)家參事院組織條例》規(guī)定：“國(guó)家參事院對(duì)行政機(jī)關(guān)與法院之間所發(fā)生的爭(zhēng)議和業(yè)經(jīng)部長(zhǎng)作出決定的訴訟案件進(jìn)行裁決”[28]，但是在訴訟中，國(guó)家參事院僅有“保留審判權(quán)”，即公民不服行政機(jī)關(guān)的決定或認(rèn)為某一行政行為侵犯了自己的權(quán)利，他必須先向主管的部長(zhǎng)提出申訴，只有當(dāng)其對(duì)部長(zhǎng)的決定仍不滿意時(shí)，才可以向國(guó)家參事院