【正文】 時(shí)，自然法思想、三權(quán)分立理論以及法治理論都已深入人心，加之建國前殖民地相互獨(dú)立的特定背景，這些都影響到美國建國時(shí)期對國家政體的選擇，促使美國建立起一個(gè)權(quán)力有限并受到嚴(yán)格監(jiān)督的聯(lián)邦政府。在殖民地時(shí)期，美國就已經(jīng)繼承了英國的司法審查傳統(tǒng)，對行政活動進(jìn)行控制?！　。?）政府的行為在實(shí)體上無缺陷，即不得欺詐、應(yīng)考慮相關(guān)因素、具有理性；　?。?）遵守憲法和普通法確立的權(quán)力行使原則——法律確定性原則，即政府的行為必須保持前后內(nèi)在的一致性并保護(hù)由此產(chǎn)生的合法預(yù)期；平等原則，即同樣的情形禁止不同對待、不同的情形禁止同樣對待；　　（3）政府的行為不得具有壓迫性。它們對英國行政法產(chǎn)生了重要影響，同時(shí)也是推動英國行政法國際化的重要因素。后來第53號令修正案又做了一些相應(yīng)的修改。1961年，法學(xué)家國際委員會英國分會“司法界”任命了一個(gè)非官方的委員會，該委員會對這兩個(gè)問題提出了一個(gè)稱為“公民與行政”的報(bào)告，建議：除涉及重大政策外，人民有權(quán)對行政自由裁量問題向裁判所申訴，設(shè)立一個(gè)有普遍管轄權(quán)的裁判所受理申訴；設(shè)立議會行政監(jiān)察專員，處理公民對“不良行政”的申訴。[11]這些意見后來促成1946年《法律文件法》和1947年《王權(quán)訴訟法》的頒布?！　　肮Ｊ健钡男姓?，其理論的產(chǎn)生是20世紀(jì)英國行政法發(fā)展的必然結(jié)果。戴西在其1915年發(fā)表的《行政法在英國的發(fā)展》一文中雖然仍堅(jiān)持英國法治的優(yōu)越性和他的法治理念不需要修改，但承認(rèn)了英國開始出現(xiàn)行政法現(xiàn)象?！　〈魑髦哉J(rèn)為英國不存在真正的行政法，主要是因?yàn)樗J(rèn)為法國代表的“真正的行政法”是建立在公共利益、官吏特權(quán)及分權(quán)原則的基礎(chǔ)之上的。rule　　19世紀(jì)，依法行政的發(fā)展與國家權(quán)力的擴(kuò)張并駕齊驅(qū)。治安法官同時(shí)是行政官吏和司法官吏，行政權(quán)和司法權(quán)不分，行政職務(wù)的執(zhí)行經(jīng)常采取司法形式。Council）星法院（Star　　以英美為代表的普通法系國家，承認(rèn)行政法的存在較晚，其依法行政的歷史演變軌跡形成了普通法系行政法的發(fā)展歷史和特點(diǎn)；以法德為代表的大陸法系國家，承認(rèn)行政法較早，其依法行政的歷史演變軌跡形成了大陸法系行政法的發(fā)展歷史和特點(diǎn)；日本早先深受法德行政法理論的影響，二戰(zhàn)后又接受了英美法治傳統(tǒng)和法律制度，其依法行政的歷史演變軌跡形成了既與大陸法系、英美法系有聯(lián)系，又與大陸法系、英美法系有區(qū)別的混合型特點(diǎn)。一些資產(chǎn)階級啟蒙思想家提出了“分權(quán)與制衡”、“民主與法治”等一系列政治主張，英國的憲章運(yùn)動、法國的資產(chǎn)階級革命、1787年美國憲法的頒布等，主要資本主義國家都逐漸走過了從權(quán)力支配法律到法律支配權(quán)力的轉(zhuǎn)換過程?！　、短岣邔徟腥藛T的業(yè)務(wù)素質(zhì)。通過實(shí)行審判長選任制等形式，充分發(fā)揮合議庭職能，減少案件向上級法院層層請示、減少審判委員會討論案件、減少院長直接拍板定案，提高當(dāng)庭宣判率。在立法上，應(yīng)當(dāng)修改《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，規(guī)定當(dāng)事人不服具體行政行為時(shí)，有權(quán)附帶請求對抽象行政行為進(jìn)行合法性審查。雖然在特定情況下，舉證責(zé)任會轉(zhuǎn)化到原告方面?！　、赐彿绞礁母锵鄬栴}滯后。在此情況下，只能動員原告撤訴，使行政審判撤訴率居高不下成為普遍性問題，行政案件適用調(diào)解成了公開的秘密。但司法審查權(quán)有限原則在實(shí)踐中也出現(xiàn)了明顯的不足。當(dāng)事人對此意見紛紛，起訴卻又沒有法律依據(jù)。對一些當(dāng)?shù)攸h委政府關(guān)心的熱點(diǎn)、敏感案件，尤其是計(jì)劃生育、城鎮(zhèn)建設(shè)等案件，當(dāng)事人行使訴權(quán)更是困難重重。然而近年來，整個(gè)社會對行政訴訟的熱情下降，收案增長速度緩慢。但與其他訴訟相比，行政審判的進(jìn)展仍然是緩慢的。一方面表現(xiàn)在案件數(shù)量上增長緩慢，與社會高速發(fā)展、法律調(diào)整關(guān)系日益廣泛的現(xiàn)實(shí)相脫節(jié)，1998年上升為11萬件，1999年為12萬件。而值得注意的是倒是行政機(jī)關(guān)提起的行政執(zhí)行案件迅速增加，在某些法院，非訴行政執(zhí)行案件和行政訴訟案件的比例甚至達(dá)到10：，原因當(dāng)然是多方面的。有的法院對此類案件基本上不受理，即使受理也需要層層請示。1999年制定的《行政復(fù)議法》第7條規(guī)定，公民、法人認(rèn)為具體行政行為所依據(jù)的縣級以上人民政府及國務(wù)院部門的規(guī)定不合法，對具體行政行為申請行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請。就是對行政行為明顯不合理的，法院無法予以糾正?！　、乒_審判的程度不高?！　、排c控辯式庭審的要求距離較大?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》對原告舉證情形作了明確的規(guī)定，除此以外，不得要求原告舉證。對不服鑒定結(jié)論的訴訟、部分雖非行政機(jī)關(guān)但具有行政管理職能的行為（如學(xué)校拒發(fā)畢業(yè)證書）納入行政訴訟范圍。同時(shí)，要提高行政裁判文書的寫作質(zhì)量，體現(xiàn)行政審判水平。努力建設(shè)一支高素質(zhì)、適應(yīng)時(shí)代要求、符合審判方式改革方向的行政審判隊(duì)伍，從經(jīng)驗(yàn)型向?qū)＜倚头ü龠^度，不斷提高行政案件的審判質(zhì)量。新的法律支配權(quán)力的格局是以資產(chǎn)階級啟蒙思想家的政治主張為基礎(chǔ)，通過資產(chǎn)階級革命實(shí)現(xiàn)的，其核心就是人民主權(quán)，以代表民意的法律形式賦予權(quán)力并監(jiān)督權(quán)力的行使，依法行政的觀念由此產(chǎn)生并發(fā)展起來。上述各國依法行政的具體制度既有鮮明的個(gè)性特色，又有深層次的共性特征。Chamber）就類似于后來的法國國家參事院和行政法院。由于治安法官同時(shí)是行政官吏和司法官吏，所以中央對地方的監(jiān)督主要通過法院來實(shí)施。行政機(jī)構(gòu)迅猛發(fā)展，繼1832年的《濟(jì)貧法》和濟(jì)貧專員的出現(xiàn)，諸如公共衛(wèi)生委員會和學(xué)校委員會等行使交叉權(quán)力的特別機(jī)構(gòu)大量出現(xiàn)，70年代以后，建立了現(xiàn)代的地方行政當(dāng)局、新式的中央行政部門和現(xiàn)代文官制度。of具體為：行政法屬于公法范疇，是調(diào)整政府與公民關(guān)系的特殊法律，這種法律有別于調(diào)整公民相互之間關(guān)系的一般法律；涉及政府或公共行政的一切行政案件由行政法院管轄并獨(dú)立作出裁決，普通法院無權(quán)管轄；行政法和行政法院主要用于保護(hù)行政官員的特權(quán)和利益，普通法院無權(quán)對行政官員的違法行為進(jìn)行監(jiān)督和控制。[7]同時(shí)，一批年輕的學(xué)者也逐漸擺脫戴西學(xué)術(shù)觀點(diǎn)的影響，認(rèn)為英國存在行政法，并樹立起了自己的行政法概念?！　≡?0世紀(jì)初，為了緩和階級矛盾，英國開始實(shí)行社會立法?！　《?zhàn)后，由于政府對社會生活和經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)更加積極，實(shí)施社會安全立法。1967年，通過《議會行政監(jiān)察專員法》，設(shè)立了議會行政監(jiān)察專員?！　?973年英國正式成為歐共體成員國，這標(biāo)志著英國行政法由本土化向世界化邁進(jìn)。拓展了基本人權(quán)和對基本人權(quán)的保障；英國的議會立法受制于歐洲人權(quán)公約和歐洲人權(quán)法院的司法審查，議會主權(quán)原則發(fā)生變化，行政法的憲政基礎(chǔ)動搖；基本人權(quán)原則、非歧視原則和比例原則等引入到合法性審查中，深化了司法審查的基礎(chǔ)；如果《歐洲人權(quán)公約》所確認(rèn)的基本權(quán)利受到侵害，依法在國內(nèi)窮盡了救濟(jì)程序后，可訴諸于歐洲委員會和歐洲人權(quán)法院。例如：地方政府要求房地產(chǎn)發(fā)展商無償“捐出”部分土地以作“公用”，或要求發(fā)展商將房屋按政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和租金（通常比市場價(jià)格低）租給指定的人。1789年第一屆國會成立時(shí)，通過法律設(shè)定行政機(jī)關(guān)，授予其立法權(quán)和裁決權(quán)?！　÷?lián)邦憲法和司法審查制度構(gòu)成美國建國初期依法行政的基石，為美國的依法行政提供了基本保障。對公民的自由和權(quán)利的保護(hù)決定了依法行政的必要。在法律遭到破壞時(shí)，由法院進(jìn)行制裁以保障法律的執(zhí)行?！盵21]　　司法審查包括違憲審查和違法審查兩部分。[22]結(jié)果，聯(lián)邦國會于1887年制定《州際商業(yè)法》，建立了州際商業(yè)委員會控制鐵路運(yùn)輸。這一時(shí)期，由于傳統(tǒng)的司法審查在適用時(shí)程序上受到很大的限制，不能適應(yīng)行政機(jī)關(guān)權(quán)力擴(kuò)張以后對權(quán)利救濟(jì)的需求，普通法上的司法審查逐漸為法定的司法審查所代替，并且，法院在司法審查中采取嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)，要求獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)行使權(quán)力必須符合下列條件：對私人科處制裁必須法律的授權(quán)；行政機(jī)關(guān)作出決定的程序，必須能夠保證其決定符合授權(quán)法的規(guī)定；行政決定必須接受司法審查；行政決定的程序必須方便司法審查。在這一壓力下，羅斯?？偨y(tǒng)于1939年命令司法部長任命一個(gè)委員會研究行政程序問題。法院還在司法審查中要求行政機(jī)關(guān)在非正式程序的裁決中必須說明理由并制作必要的行政記錄以供法院審查，也加強(qiáng)了行政人員對侵權(quán)行為的賠償責(zé)任?，F(xiàn)階段，四個(gè)范圍的管制革新標(biāo)志著行政法新變革的開始：將公共職能委托給私人部門；以市場約束方式代替命令—控制方式；應(yīng)用市場結(jié)構(gòu)模式——政府公司化；應(yīng)用協(xié)商立法、行政爭議的非正式裁決程序等程序規(guī)則?！　》▏?7世紀(jì)時(shí)處于王政集權(quán)統(tǒng)治時(shí)期，但國王除了能掌握其私人顧問會議和專家顧問會議等的裁判權(quán)外，司法裁判權(quán)幾乎完全淪落到代表地方貴族利益的高等法院，尤其是巴黎高等法院?！盵25]第13條規(guī)定：“司法職能有別于、并始終獨(dú)立于行政職能。國王參事院本身沒有獨(dú)立的權(quán)力是王室的顧問機(jī)構(gòu)，輔助國王行使立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。1806年，國家參事院增設(shè)了一個(gè)訴訟委員會，專門集中進(jìn)行行政爭議的裁決。自此以后，國家參事院對于行政訴訟案件取得了普遍的管轄權(quán)限。因此，國家參事院成為特定權(quán)限法院。報(bào)告和研究組負(fù)責(zé)總結(jié)國家參事院的活動并每年向總統(tǒng)提出報(bào)告，以國家參事院的名義對法律、行政條例和一般行政提出改革意見，也負(fù)責(zé)提出行政判決的執(zhí)行措施?！　⌒枰f明的是，法國行政機(jī)關(guān)的活動并不完全屬于行政法的范圍和由行政法院管轄，一部分行政活動適用私法規(guī)則和由普通法院管轄。另一種是“管理行為”，在這類行為中，行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人處于平等地位，采取合同方式行為，故受私法支配和由普通法院管轄。狄驥（Leon于是出現(xiàn)了多元標(biāo)準(zhǔn)學(xué)說，即不像過去一樣以一個(gè)基本觀念為標(biāo)準(zhǔn)，而是從不同的角度提出了數(shù)個(gè)標(biāo)準(zhǔn)?！盵33]這一原則確立了公共行政部門對公民負(fù)責(zé)的方式和途徑：嚴(yán)格依照法律所規(guī)定的程序和實(shí)質(zhì)要求履行行政行為，并且嚴(yán)格將行為限制在法定的授權(quán)范圍之內(nèi)。在諸多類型的行政與行政法之中，唯一不變的因素就是依法行政。在地方設(shè)有由地方行政當(dāng)局的行政官員組成的行政專門小組，行政專門小組被授權(quán)行使行政裁決權(quán)，其主要功能是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政，而不是為受到非法行政行為侵害的私人提供法律救濟(jì)，因此，地方上實(shí)際不存在管轄行政訴訟案件的司法機(jī)構(gòu)。經(jīng)濟(jì)和社會生活則按照自由競爭的原則，靠自發(fā)的調(diào)節(jié)機(jī)制來決定發(fā)展方向和過程，實(shí)行自由放任。初等和中等行政法院只具有行政法院的性質(zhì)，還尚未與行政機(jī)關(guān)相分離，不具有司法機(jī)關(guān)的完全獨(dú)立性；高等行政法院具有完全的獨(dú)立性，是與行政機(jī)關(guān)完全分離的獨(dú)立的司法機(jī)關(guān)。到1941年8月德國各邦已經(jīng)建立起的高等行政法院均被撤銷。最早為德國的行政法學(xué)發(fā)展成為一門獨(dú)立的學(xué)科作出貢獻(xiàn)的主要有羅。斯塔爾（）。杰。奧托。Forsthoff）做出了有代表性的貢獻(xiàn)，他在1938年發(fā)表了《作為給付主體的行政》一文，創(chuàng)造了“生存照顧”和“給付行政”理論。 　　二戰(zhàn)后，德國進(jìn)入“社會法治國行政”時(shí)期。隨著德國行政立法的發(fā)展和完善，行政訴訟制度也同步發(fā)展著?！　∩鲜龅聡姓托姓ㄅc依法行政從近代到現(xiàn)代的發(fā)展歷程表明，德國作為典型的大陸法系國家，雖然在法律體系方面與其他大陸法系國家具有共性，但是在行政法及其依法行政理論方面卻具有自己的特性?！　》蓛?yōu)先原則是指行政應(yīng)當(dāng)受現(xiàn)行法律的約束，不得采取任何違反法律的措施?！　〖此扇〉膰掖胧ㄆ毡榈幕騻€(gè)案的）適應(yīng)于它所追求的或法律所規(guī)定的目的，不得偏離。[35]　　五、日本　　1868年開始的明治維新使日本開始了近代化，但日本的近代化不是由徹底的資產(chǎn)階級革命開始的近代化，而是在封建制度逐漸解體的過程中，為確立天皇制國家結(jié)構(gòu)而進(jìn)行的自上而下的近代化，因而具有濃厚的君主專制色彩。其中，1872年司法省發(fā)布的關(guān)于民眾起訴地方官吏的通知，具體規(guī)定了民眾可以向地方法院或司法省法院起訴地方官吏的事項(xiàng)，這實(shí)質(zhì)上是日本關(guān)于行政訴訟的最初規(guī)定，但是由于此后基于這一通知民眾對地方行政官吏的訴訟驟增，為避免造成司法官牽制行政權(quán)之弊端，遂又下令逐漸對此加以限制。此外，明治政府還頒布了《府縣制》（1890年）、《文官任用令》（1893年）、《文官考試規(guī)則》（1893年）、《國稅征收法》（1897年）、《治安警察法》（1898年）、《行政執(zhí)行法》（1900年）等一系列規(guī)定，對地方制度、行政組織、財(cái)政稅收、治安、行政執(zhí)行等制度都作出了規(guī)定?！　?912年至二戰(zhàn)結(jié)束，日本的社會形勢幾經(jīng)變革，許多法律制度都隨形勢發(fā)生了變化。內(nèi)閣制度的設(shè)立既為制定憲法和開設(shè)國會準(zhǔn)備了主體條件，同時(shí)也對日本的行政立法產(chǎn)生了方向性的影響。　　為了鞏固明治維新的成果，明治維新初期，政府的當(dāng)務(wù)之急就是實(shí)現(xiàn)行政權(quán)的集中，建立中央集權(quán)國家?！　∪绻試掖胧└深A(yù)公民權(quán)利自由為實(shí)現(xiàn)公共利益所不可缺少，那么這種干預(yù)應(yīng)當(dāng)是最低限度的?！　。?）法律保留原則。德國行政法的特點(diǎn)既是德國法治行政的結(jié)果也體現(xiàn)了德國行政法的基本原則。1949年《波恩基本法》規(guī)定設(shè)立聯(lián)邦行政法院，并且規(guī)定行政法院屬于司法體系。因此，國家職能的擴(kuò)張和行使必須受制于法律，是社會法治國行政區(qū)別于自由法治國行政的特征。后來，漢斯。對于這些學(xué)說概念的精確界定以及對于“法學(xué)方法”的發(fā)展和完善，一直都被認(rèn)為是奧托。自19世紀(jì)中期起，德國法學(xué)界的一些學(xué)者都在其論著中提出實(shí)現(xiàn)法治國必須依法行政的觀點(diǎn)。馮。莫爾（因此可以看出，19世紀(jì)至20世紀(jì)初的德國，在法治國家原則的指導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)了從人治到法治的過渡和質(zhì)變，建立了并逐漸完備了行政復(fù)議和行政訴訟制度特別是行政法院體制，這就為德國依法行政提供了一個(gè)基本條件。這一時(shí)期，聯(lián)邦在設(shè)立統(tǒng)一的行政法院方面沒有取得進(jìn)展，只是設(shè)立了一些專門行政法庭。1808年，普魯士將行政專門小組的行政裁決權(quán)轉(zhuǎn)移給普通民事法院，這導(dǎo)致了行政糾紛的裁決機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)正式分離。德國經(jīng)過1848年資產(chǎn)階級革命建立了君主立憲制，以法治原則為基礎(chǔ)的憲政國產(chǎn)生?！　∽?5世紀(jì)至118世紀(jì)，諸侯國林立的德意志開始產(chǎn)生有關(guān)警察與秩序的法律，即警察法，這便是德國行政法的起源，德國也由此進(jìn)入了“警察國家行政”時(shí)期。在長期的歷史演進(jìn)中，從這一原則中逐漸衍生出許多更為具體和細(xì)致的公共行政準(zhǔn)則——行政行為的可靠性與可預(yù)見性原則、公開性與透明性原則、有效性與及時(shí)性原則、對某些行政行為主動說明理由原則等。這一系列學(xué)說雖然也都能從某一角度說明行政活動，但是也還不能說明全部行政活動。公務(wù)學(xué)派強(qiáng)調(diào)行政主體直接以滿足公共利益為目的的一切活動都是公務(wù)，例如國