【文章內(nèi)容簡介】 后的新形勢，出臺了一些政策。1984年國務院第54次常務會國務院對加快公路建設(shè)作出三項重大決策：一是提高養(yǎng)路費征收標準；二是開征車輛購置附加費；三是允許貸款或集資修建的高等級公路和大型公路橋梁、隧道收取車輛通行費，并首次提出公路交通運輸管理“轉(zhuǎn)（轉(zhuǎn)變職能）、分（政企分開）、放（權(quán)利下放）”的改革思路。（四）1988年至今：公路進入快速發(fā)展階段，體制改革醞釀與探索。1988年12月我國第一條高速公路——滬嘉高速公路建成通車，標志著我國高等級公路建設(shè)進入了快車道，公路建設(shè)項目設(shè)計、重點工程建設(shè)、運營管理等職能也從專業(yè)公路管理機構(gòu)分出，各地也開始了高等級公路管理模式的探索。為了適應公路建設(shè)籌資和投資管理的需要，不少省區(qū)設(shè)置了負責高等級公路籌資、建設(shè)、管理和經(jīng)營的管理機構(gòu)，如高等級公路管理局、集團公司或發(fā)展公司?！豆饭芾項l例》頒布11年后，公路的發(fā)展要求出臺一部法律，對公路的養(yǎng)護、建設(shè)、市場管理進行全方位的規(guī)范。1998年1月1日，《公路法》正式施行，進一步明確了交通主管部門和公路管理機構(gòu)建設(shè)、養(yǎng)護、管理公路的職責，完善了公路建設(shè)和養(yǎng)護制度。從此，公路管理有了自己的龍頭法。1998年開始國家實施積極的財政政策，加大了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度，各省、直轄市、自治區(qū)都在根據(jù)自身的實際情況調(diào)整公路管理體制。為了趕上公路建設(shè)不斷加快的步伐，很多省把公路管理體制下放到地方，這樣有利于調(diào)動地方政府建設(shè)公路的積極性，促進加快公路建設(shè)目標的實現(xiàn)。由此逐漸形成了以條塊結(jié)合為主，有的側(cè)重于條條管理、有的側(cè)重于塊塊管理的多種形式、多種體制并存的局面。三、我國公路管理體制的現(xiàn)狀（一）總體情況?，F(xiàn)行的公路管理體制按照“統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理”的原則建立起來。公路建設(shè)、養(yǎng)護和管理的事權(quán)均以地方為主。總體看，已經(jīng)形成中央、省、地、縣四級較為健全的公路管理體系，基本模式是：交通運輸部主管全國公路工作，主要從事法律法規(guī)、宏觀政策、國道規(guī)劃、技術(shù)標準和業(yè)務上指導各地的公路工作。省、自治區(qū)、直轄市人民政府設(shè)立交通運輸廳（局、委），負責轄區(qū)內(nèi)公路的建設(shè)、養(yǎng)護和管理，具體管理工作由交通運輸廳（局、委）下設(shè)的公路局（處）、高速公路管理局等機構(gòu)負責。各地市以下機構(gòu)基本與省級機構(gòu)對應設(shè)置，地市級、縣級政府設(shè)交通運輸局，在地市級交通運輸局下設(shè)公路總段（局、分局、處）?？h級設(shè)公路段（局、分局、站）。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還設(shè)有交通運輸管理站（所），業(yè)務上接受縣交通運輸局領(lǐng)導。（二）國省干線公路的管理體制。國道和省道（不包括高速公路）的建設(shè)、養(yǎng)護和管理的事權(quán)均以地方為主，但是各省的管理體制差別較大。按照省、地市與縣公路管理機構(gòu)之間的關(guān)系，全國有三種形式：一是條條模式。省級公路管理機構(gòu)直接負責國道、省道及部分重要縣道的建設(shè)、養(yǎng)護和其他管理。地市公路總段（局、分局、處）、縣公路段（局、分局、站）的人、財、物由省公路局實行垂直管理?？h鄉(xiāng)道路以地（市）交通運輸局為主實施規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)和養(yǎng)護管理，省公路局給予技術(shù)指導和一定的資金補助。二是塊塊模式。省交通運輸廳公路局只是在業(yè)務上對各地市公路管理機構(gòu)實施歸口管理和指導。地市公路管理機構(gòu)的人、財、物均在地方政府，受各地市交通運輸局管理。地市以下的公路管理體制由各地市人民政府確定，一般來說包括兩種，即地市以下垂直管理和條塊結(jié)合管理。三是條塊結(jié)合模式。一般是省公路管理部門將國省干線公路的管理下放到地市，但計劃、財權(quán)在省公路管理機構(gòu)。地市公路管理部門的包括人事權(quán)在內(nèi)的行政領(lǐng)導歸屬當?shù)卣？h鄉(xiāng)公路仍由地市、縣交通運輸主管部門負責。根據(jù)地市公路管理機構(gòu)與縣公路管理機構(gòu)的關(guān)系，又可分為兩種管理模式：其一，地市公路管理機構(gòu)對縣公路管理機構(gòu)實施計劃、財權(quán)的管理，人事權(quán)則歸屬當?shù)卣鞴懿块T管理。其二，地市公路管理機構(gòu)對縣公路管理機構(gòu)的人、財、物實行垂直管理。（三）高速公路的管理體制。我國高速公路的管理是伴隨著1988年我國第一條高速公路 1988年10月31日，（）的滬嘉高速公路一期工程通車，標志著大陸地區(qū)高速公路實現(xiàn)了零的突破。的竣工通車相應產(chǎn)生的。在由計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟過渡時期，我國高速公路管理體制的形成與國家的政策、法規(guī)、措施密切相關(guān)。在國家投融資體制改革政策的指導下，高速公路建設(shè)籌資方式由單純依靠政府投資，逐步發(fā)展到政策籌資和社會融資，從單一的公路規(guī)費、專項基金發(fā)展到利用銀行貸款、向社會發(fā)行債券、股票和有償轉(zhuǎn)讓公路收費權(quán)以及利用外資等多元化、多樣化的格局，建立并堅持了“國家投資、地方籌資、社會融資、利用外資”和“貸款修路、收費還貸、滾動發(fā)展”的投融資機制，有效地緩解了高速公路建設(shè)資金不足的狀況，推動了全國高速公路建設(shè)的快速發(fā)展。國務院辦公廳于1992年3月印發(fā)了《關(guān)于交通部門在道路上設(shè)置檢查站及高速公路管理問題的通知》（國辦發(fā)〔1992〕16號），通知指出：“目前我國高速公路正在起步階段，如何管好高速公路，需要有一個積累經(jīng)驗的過程。因此，各地對高速公路管理的組織機構(gòu)形式，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當?shù)貙嶋H情況確定，暫不作全國統(tǒng)一規(guī)定?！备鶕?jù)通知要求，部分省（區(qū)、市）在高速公路管理方面進行了改革試驗，從最初的路段建設(shè)指揮部，到高速公路管理局，到高速公路路段公司，再到今天比較普遍的高速公路集團公司，高速公路管理體制呈現(xiàn)多種模式并存的局面。我國高速公路管理的模式呈現(xiàn)多樣化，各省之間不完全相同，同一省份也存在多種形式。目前主要呈現(xiàn)以國有公路集團公司和高速公路管理局為主體，以非國有公司和上市公司為補充，多種模式并存的發(fā)展態(tài)勢。主要有三種模式：一是組建省政府授權(quán)并直接領(lǐng)導的國有獨資或控股性質(zhì)的高速公路總公司。這種模式下的高速公路總公司一般歸省國有資產(chǎn)管理機構(gòu)統(tǒng)一管理，直屬省政府領(lǐng)導，省交通運輸廳及其下屬的行政管理機構(gòu)依法負責高速公路的行業(yè)管理。二是組建由省交通運輸廳領(lǐng)導的高速公路融資實體。省交通運輸廳從融資角度將轄區(qū)內(nèi)高速公路予以整合，成立獨資或控股的高速公路總公司。三是組建事業(yè)性質(zhì)的高速公路管理局或者其它類似實體的事業(yè)機構(gòu)。這種管理模式下，省交通運輸廳下設(shè)省高速公路管理局對高速公路進行管理，高管局根據(jù)路段下設(shè)高速公路管理處，全面負責收費、經(jīng)營、養(yǎng)護、路政和其它管理工作；其余路段由企業(yè)負責經(jīng)營，高管局負責行業(yè)管理。目前多數(shù)省份實行“一廳兩局”形式，即單獨成立與現(xiàn)有普通公路管理局并列的省高速公路管理局。此外，以轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)、BOT、TOT為代表的特許經(jīng)營模式，例如某些高速公路路段由非國有獨資或控股的民營、外資股份公司管理，另一些由經(jīng)股份制改造并在資本市場上市公眾公司管理等，也成為以上三種模式的有益補充。（四）農(nóng)村公路的管理體制（縣道、鄉(xiāng)道、村道的管理體制）。依據(jù)《公路法》，公路依據(jù)行政等級劃分包括國道、省道、縣道和鄉(xiāng)道?！豆贩ā返诎藯l規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)道的建設(shè)和養(yǎng)護工作。長期以來，農(nóng)村公路中的部分縣、鄉(xiāng)道公路（原來省管）和普通國省干線公路一起由地市、縣公路管理部門代管，其余縣道建設(shè)、養(yǎng)護和管理工作由市、縣政府負責，鄉(xiāng)道的建設(shè)、養(yǎng)護和管理由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責。有些省份為了加強對農(nóng)村公路的行業(yè)管理，在省公路機構(gòu)專門設(shè)立農(nóng)村公路管理處（科）或稱地方道路管理處（科）。盡管我國村道總里程在公路網(wǎng)中占了很大比重，但是由于《公路法》頒發(fā)時沒有明確其身份，村道主要還是由村委會負責建設(shè)，養(yǎng)護工作局限于群眾突擊和季節(jié)性養(yǎng)護，路政管理也基本未開展。2005年9月，國務院辦公廳下發(fā)《農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制改革方案》（國辦發(fā)〔2005〕49號），明確指出，縣級人民政府是本地區(qū)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護的責任主體，其交通運輸主管部門具體負責管理養(yǎng)護工作；縣級人民政府交通運輸主管部門所屬的公路管理機構(gòu)具體承擔農(nóng)村公路的日常管理和養(yǎng)護工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府有關(guān)農(nóng)村公路管理、養(yǎng)護、保護以及養(yǎng)護資金籌措等方面的具體職責，由縣級人民政府結(jié)合當?shù)貙嶋H確定。這一文件是對《公路法》補充解釋，也是體現(xiàn)了“統(tǒng)一領(lǐng)導、分級負責”的公路管理原則。目前，依據(jù)農(nóng)村公路管理的職責劃分和相應機構(gòu)的設(shè)置情況，全國縣、鄉(xiāng)、村公路管理的模式可以從兩個角度進行劃分：一方面，按照縣道是否部分上收管理分為兩大類，一些省份將縣道中的一些重要線路與干線公路一起公路管理機構(gòu)養(yǎng)護、管理，例如遼寧、江蘇、浙江、安徽、江西等。另一方面，按照農(nóng)村公路是否單獨設(shè)立管理機構(gòu)分為兩大類，一些省份市、縣兩級的公路管理機構(gòu)有兩套，分別負責干線公路和農(nóng)村公路的養(yǎng)護管理，這種兩套機構(gòu)并行設(shè)置的省份包括安徽、江西、陜西、新疆、內(nèi)蒙等。隨著國辦發(fā)〔2005〕49號文件的下發(fā)，各省、自治區(qū)、直轄市紛紛出臺農(nóng)村公路管理養(yǎng)護的辦法，進一步理順了農(nóng)村公路管養(yǎng)職責。由于農(nóng)村公路中村道的里程多，有些省份為了落實基層管理單位，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級也設(shè)立了專門的公路管理機構(gòu)，例如浙江嘉興等市設(shè)立“鄉(xiāng)公路管理站”，相關(guān)人員納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制，業(yè)務上接受縣公路管理機構(gòu)的指導。四、國外公路管理體制雖然國外公路管理體制由于自身的經(jīng)濟發(fā)展和行政體制的不同而呈現(xiàn)出不同的形式，但從共性的角度來看，大多數(shù)國家在公路管理構(gòu)架設(shè)計、職能劃分等方面都存在著較為相似的特點和理念，有許多值得我們的公路管理體制改革值得借鑒的地方。（一）全國統(tǒng)一的公路管理機構(gòu)設(shè)置。大多數(shù)國家在全國設(shè)有統(tǒng)一的公路管理機構(gòu)，并按照公路的層次劃分，對公路進行統(tǒng)一領(lǐng)導下的分級管理。一般為三層次模式，即中央政府管理機構(gòu)、省級政府管理機構(gòu)和縣級政府管理機構(gòu)。英國實行交通部、公路局和地方公路管理部門三級管理體制。交通部負責全英綜合運輸網(wǎng)，交通大臣負責干線公路網(wǎng)（含高速公路和干線公路）總體政策的制定，并為公路局確定發(fā)展戰(zhàn)略框架及資金使用計劃。公路局在交通大臣的領(lǐng)導下，管理和養(yǎng)護英格蘭地區(qū)的干線公路網(wǎng)，并實施政府的干線公路網(wǎng)的改造計劃。英國公路局在八個城市設(shè)有分局，負責各自所在地區(qū)的事務。特別是，英國干線公路的養(yǎng)護實行三級管理體制，由交通部的公路局統(tǒng)一負責。交通部根據(jù)全國干線公路分布，將全國的干線公路網(wǎng)劃分為8個區(qū)，每個區(qū)設(shè)立一個直屬于交通部的區(qū)公路局，負責本區(qū)的公路養(yǎng)護管理。區(qū)公路局又通過簽訂合同協(xié)議書的形式，將干線公路分段委托給所經(jīng)縣、郡、市的當?shù)卣?，由其代為養(yǎng)護，負責各轄區(qū)內(nèi)干線公路的養(yǎng)護管理。美國聯(lián)邦運輸部下設(shè)聯(lián)邦公路局。聯(lián)邦公路局總部由五個核心業(yè)務部門與八個服務業(yè)務部門按照矩陣機構(gòu)組成，根據(jù)聯(lián)邦有關(guān)法律管理聯(lián)邦政府公路事務，主要包括公路規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護、運營和運輸?shù)确矫媸聞?。?lián)邦公路管理局的地區(qū)性辦事機構(gòu)包括4個資源中心、52個聯(lián)邦資助公路辦事處和3個聯(lián)邦屬地公路辦事處。這些辦事機構(gòu)實際上是聯(lián)邦公路管理局的派出機構(gòu)，主要是支持聯(lián)邦公路管理局處理地區(qū)性事務。美國各州一般設(shè)有運輸廳，負責本州公路的建設(shè)、運營、養(yǎng)護和管理。州以下的地方政府（如縣政府）公路管理部門主要負責管理一些交通量小、等級較低的地方公路。日本在中央一級設(shè)國土交通省公路局（另外城市與地方建設(shè)局參與公路的建設(shè)和管理），地方政府管理機構(gòu)主要指都道府縣一級的管理機構(gòu)，一般為這一級政府中的公共工程局、國土開發(fā)局或基礎(chǔ)設(shè)施局。（二）按公路功能分類對管理職能進行劃分。公路功能分類，是指以公路的本質(zhì)屬性或其他顯著屬性特征作為根據(jù)，把各種等級層次或類別的公路集合成類的過程。發(fā)達國家十分重視按照公路功能分類對公路管理權(quán)限進行劃分，從而最大限度地發(fā)揮不同層次路網(wǎng)的效率。英國根據(jù)公路等級和功能的不同，公路的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護、管理分別由國家交通部和地方政府分別負責。交通部主要負責高速公路、干線公路和主要公路的規(guī)劃、投資建設(shè)、養(yǎng)護，具體工作通過合同委派給公路所在地的地方政府公路管理機構(gòu)，資金來源于國家財政部撥款；而地方公路則由地方政府負責規(guī)劃、投資建設(shè)、養(yǎng)護管理，資金主要來自于地方財政收入，一部分來源于國家財政補助資金。美國公路按功能劃分為干線公路、集散公路和地方道路，其中干線公路又包括州際公路（全部為高速公路）、其它高速公路、其它干線公路和次干線公路。聯(lián)邦政府主要是資助干線公路及其他一些技術(shù)等級較高的公路。一般地說，對于州際公路和其它高速公路，聯(lián)邦資助90%，系統(tǒng)所在州承擔10%；對于其它干線公路以及另外一些一、二級公路和城市道路，聯(lián)邦資助75%，系統(tǒng)所在州承擔25%；對各州其它一般公路，聯(lián)邦資助50%，系統(tǒng)所在州承擔50%。（三）公路管理的法制化。發(fā)達國家對公路的管理，不是簡單的用行政命令，而是側(cè)重于用法律的手段，對公路管理的眾多方面加以明確的規(guī)定。一是用法律的形式規(guī)定公路管理職責劃分。發(fā)達國家制定全面和詳細的公路相關(guān)的法律，用法律的形式對公路管理職責劃分、公路管理的權(quán)利和義務加以明確規(guī)定，公路管理部門作為政府職能部門按照法律規(guī)定的職責范圍開展工作。二是長期公路規(guī)劃的法制化。為保證中長期公路網(wǎng)規(guī)劃的嚴肅性、權(quán)威性，發(fā)達國家常用法律的形式對中長期路網(wǎng)規(guī)劃加以保障。發(fā)達國家路網(wǎng)規(guī)劃由國家交通部門或其直屬的公路局制定或?qū)彾?，并在?guī)劃實施前，對規(guī)劃的可行性和合理性進行反復論證和調(diào)整，最后報議會批準成為法律文件。在日本，公路局負責國家公路和重要公路的規(guī)劃，高速公路的規(guī)劃由道路公團負責，地方道路由地方規(guī)劃。公路規(guī)劃最終要經(jīng)過國會或地方議會的批準才能生效。三是法制化建立穩(wěn)定的公路建設(shè)資金來源和有效的政府補助機制。發(fā)達國家在公路建設(shè)的資金籌措過程中無不以明確的法律法規(guī)作為保證。美國在公路建設(shè)的資金籌措方面設(shè)有《聯(lián)邦資助公路法》、《陸路運輸資助法》和《多種陸上運輸效率法案》中明確規(guī)定公路建養(yǎng)的資金來源，并通過征收公路使用稅、財產(chǎn)稅等為公路建養(yǎng)籌集資金；聯(lián)邦政府專門設(shè)有“公路信托基金”，該基金78%來自民間汽油柴油稅，其余來自車輛購置稅、重車道路使用稅、輪胎稅和配件稅。日本在籌資方面設(shè)有《道路法》、《道路建設(shè)特別措施法》、《道路建設(shè)財源臨時措施法》和《汽油稅法》等。通過立法，使得資金籌措能夠在公平公正、合理合法的環(huán)境下進行，資金來源和資金規(guī)模都能在法律的框架得到保證。同時，各發(fā)達國家通過相關(guān)法律，建立了中央政府部門對地方公路建設(shè)的有效的政府補助機制，保證了資助資金的使用能夠在法律的監(jiān)督下規(guī)范、有序地進行，增強了資金的使用效率。各發(fā)達國家，公路建設(shè)資金使用采用預算制和基金制兩種不同的方法。美國和日本采用基金制，美國通過建立公路信托基金，對聯(lián)邦資助公路進行資助。日本通過征收汽油稅、液化石油汽稅、機動車噸位稅等建立中央“道路專項基金”，即“日本道路改善特別賬戶”?！暗胤交稹敝饕ㄟ^中央政府所征收的稅收（燃油稅、