【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 及與資源利用有關(guān)的決策權(quán)方面，草海地方政府處于強(qiáng)勢(shì)地位。作為民族自治地方，當(dāng)?shù)卣畵碛幸欢ǖ牧⒎?quán)，在地方治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面享有民族自治地區(qū)的各項(xiàng)權(quán)利和優(yōu)惠措施。由于多種原因，威寧縣至今經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展仍較落后，是貴州省貧困縣之一。因此，當(dāng)?shù)馗刹咳罕妼?duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求非常強(qiáng)烈。但我們也知道，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程，或者說(shuō)是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的某些層面上會(huì)出現(xiàn)“政府失靈”?；仡櫜莺５臍v史變遷，地方政府在其中起了主導(dǎo)的作用。1958年的大躍進(jìn)以及文革期間的以糧為綱，儲(chǔ)糧備戰(zhàn)思想，使資源環(huán)境遭到極大的浪費(fèi)和破壞，草海歷史變遷中兩次大的排水工程，都是在特定的政治背景下發(fā)生的，也都造成了巨大的損失。1980年在各界的呼吁之下，政府決定恢復(fù)草海水域，1982年恢復(fù)草海水面的工作，也是以政府為主導(dǎo)所完成的。從現(xiàn)在來(lái)看，當(dāng)時(shí)的決定是具有歷史意義的，但并未對(duì)失地（耕地被水淹沒(méi)）農(nóng)民進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼，還一度對(duì)被水淹沒(méi)的耕地征收稅費(fèi)?！　∧壳?，當(dāng)?shù)卣诹⒎ê唾Y源開(kāi)發(fā)利用等方面廣泛介入草海的各項(xiàng)事務(wù)。2000年4月和2001年3月，威寧彝族回族苗族自治縣先后制訂了《草海保護(hù)條例》、《草海保護(hù)管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》，按條例要求，自治縣人民政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)草海保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)助草海自然保護(hù)區(qū)行政主管部門(mén)依法做好管理、保護(hù)工作；其中關(guān)于漁業(yè)捕撈的規(guī)定有：“在草海實(shí)行休漁期制，在休漁期內(nèi)，任何單位和個(gè)人不得進(jìn)入草海捕撈。具體的休漁期限由自治縣人民政府公布”?！霸诓莺氖聺O業(yè)生產(chǎn)的，必須申請(qǐng)辦理捕撈許可證。捕撈許可證不得進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)或轉(zhuǎn)讓”。關(guān)于草海旅游資源的開(kāi)發(fā)與利用，《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，“自治縣旅游行政主管部門(mén)要積極與保護(hù)區(qū)管理處密切合作，制定草海旅游發(fā)展規(guī)劃，按程序報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后施行”?！秾?shí)施細(xì)則》還授權(quán)自治縣港監(jiān)管理部門(mén)對(duì)草海農(nóng)用船只和游船實(shí)施管理，并負(fù)責(zé)辦理有關(guān)登記、執(zhí)照核發(fā)和安全管理工作，嚴(yán)禁無(wú)證無(wú)照船只從事?tīng)I(yíng)運(yùn)、捕撈和運(yùn)輸活動(dòng)。同時(shí)，授權(quán)漁政部門(mén)配合保護(hù)區(qū)管理處，加強(qiáng)草海水域漁業(yè)生產(chǎn)管理工作。從《條例》以及《實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定來(lái)看，自治縣政府已授權(quán)有關(guān)職能部門(mén)全面介入草海保護(hù)區(qū)的資源管理，尤其是對(duì)旅游和漁政部門(mén)的職能權(quán)限有明確的說(shuō)明。目前，有關(guān)部門(mén)例如縣旅游局以及保護(hù)區(qū)派出所直接從事草海湖的旅游資源開(kāi)發(fā)（縣旅游局在草海邊修建觀鳥(niǎo)臺(tái)，直接與當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶集資興建的觀鳥(niǎo)臺(tái)形成競(jìng)爭(zhēng)，而保護(hù)區(qū)派出所則全權(quán)承包保護(hù)區(qū)的旅游經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目）。因此，地方政府部門(mén)實(shí)際上已成為草海資源的占用者之一，有權(quán)對(duì)資源的利用進(jìn)行決策，而且作為利益相關(guān)者，其在與其他決策主體博弈的過(guò)程中，處于強(qiáng)勢(shì)地位，他們獲取了部分剩余，使社區(qū)資源租金外移。以及保護(hù)區(qū)派出所直接從事草海湖的旅游資源開(kāi)發(fā)（縣旅游局在草海邊修建觀鳥(niǎo)臺(tái)，直接與當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶集資興建的觀鳥(niǎo)臺(tái)形成競(jìng)爭(zhēng)，而保護(hù)區(qū)派出所則全權(quán)承包保護(hù)區(qū)的旅游經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目）。因此，地方政府部門(mén)實(shí)際上已成為草海資源的占用者之一，有權(quán)對(duì)資源的利用進(jìn)行決策，而且作為利益相關(guān)者，其在與其他決策主體博弈的過(guò)程中，處于強(qiáng)勢(shì)地位，他們獲取了部分剩余，使社區(qū)資源租金外移。（三）草海國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理處草海自然保護(hù)區(qū)管理處成立于1985年，由省環(huán)境保護(hù)局為主，并與威寧縣政府共同領(lǐng)導(dǎo)，現(xiàn)設(shè)有辦公室、業(yè)務(wù)科、公安派出所等職能部門(mén)，共有工作人員20人，經(jīng)費(fèi)由省級(jí)財(cái)政撥付。草海國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的建立旨在使草海生態(tài)環(huán)境得到保護(hù)，確保草海濕地生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)功能平衡穩(wěn)定，以充分發(fā)揮其在氣候調(diào)節(jié)、涵養(yǎng)水源、保持水土，維持生態(tài)平衡等方面的作用；可以使以黑頸鶴為代表的珍稀物種得到保護(hù)；同時(shí)還可以合理利用多種生物資源和生態(tài)旅游資源，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快當(dāng)?shù)孛撠毑椒?，以?shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的雙贏格局?！　〔莺Ｊ亲钕仁褂棉r(nóng)民環(huán)保員的自然保護(hù)區(qū)，1986年建立了農(nóng)民環(huán)保員隊(duì)伍。保護(hù)區(qū)劃分為若干片區(qū)，在每個(gè)片區(qū)內(nèi)選擇一位有一定威望、具有一定文化素質(zhì)、工作認(rèn)真負(fù)責(zé)的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民為環(huán)保員。環(huán)保員在接受草海保護(hù)區(qū)管理處的培訓(xùn)后，負(fù)責(zé)在片區(qū)內(nèi)宣傳國(guó)家有關(guān)自然保護(hù)的法律、法規(guī)和科普知識(shí)，開(kāi)展公眾環(huán)境教育，保護(hù)濕地及候鳥(niǎo)的安全，對(duì)主要鳥(niǎo)類的計(jì)數(shù)及遷飛規(guī)律進(jìn)行記錄調(diào)查等，并定期到管理處匯報(bào)工作。從1993年開(kāi)始實(shí)施的草海合作項(xiàng)目，在很大程度上改善了保護(hù)區(qū)管理處與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的關(guān)系。　　應(yīng)該說(shuō)，保護(hù)區(qū)管理處與地方政府有著較為密切的聯(lián)系，目前保護(hù)區(qū)管理處的人員大多數(shù)亦來(lái)自當(dāng)?shù)亍４送?，在資源管理職能方面，保護(hù)區(qū)管理處的權(quán)限與自治縣有關(guān)職能部門(mén)重疊，在資源利用與管理的決策權(quán)方面，保護(hù)區(qū)管理處在很大程度上受制于地方政府。但從決策的科學(xué)性以及與社區(qū)農(nóng)戶關(guān)系的密切性層面來(lái)說(shuō)，保護(hù)區(qū)管理處要優(yōu)于當(dāng)?shù)卣ｋm然保護(hù)區(qū)管理處亦是在本土誕生和發(fā)展起來(lái)的，但目前的地位和作用使其在利益取向上仍會(huì)有別于當(dāng)?shù)卣涓锌赡軓沫h(huán)境和經(jīng)濟(jì)雙贏的格局來(lái)考慮對(duì)資源利用和管理，而地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中采取竭澤而漁的可能性很大?！　×?、草海環(huán)境保護(hù)與社區(qū)發(fā)展的決策權(quán)配置　　在許多社區(qū)面臨的環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾沖突中，其根本原因不是在社區(qū)內(nèi)部形成的，而是外部因素引起或加劇了兩者的沖突?；仡櫜莺５臍v史變遷，大規(guī)模的人為活動(dòng)和環(huán)境生態(tài)退化，無(wú)一不與來(lái)自外部的決策因素有關(guān)。我們今天無(wú)法準(zhǔn)確地說(shuō)出在幾次對(duì)草海湖的大規(guī)模人工改造工程（尤其是1972年的排水造田和1982年的恢復(fù)水面工程）中的具體決策方是誰(shuí)，但這些決策肯定不會(huì)來(lái)自當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)農(nóng)戶，因?yàn)檫@些成本巨大，潛在的預(yù)期收益無(wú)法準(zhǔn)確衡量的大規(guī)模工程已超出當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶或社區(qū)集體的決策能力范圍，加上當(dāng)時(shí)實(shí)行的土地集體所有制本身并不具備激勵(lì)農(nóng)戶擴(kuò)大耕地的動(dòng)機(jī)，所以這樣的決策只能是來(lái)自外部。1982年蓄水恢復(fù)草海湖水面的工程，可以說(shuō)是一項(xiàng)具有歷史意義的行動(dòng)，但在很大程度上，它只是一次單方面的強(qiáng)制行為。在這次行動(dòng)中當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)或農(nóng)戶并沒(méi)有取得一個(gè)對(duì)等的談判和決策地位。也沒(méi)有形成一個(gè)對(duì)失地農(nóng)民的完整的補(bǔ)貼計(jì)劃或移民計(jì)劃。而且當(dāng)?shù)卣恢睂?duì)被水淹沒(méi)的土地征收稅費(fèi)，農(nóng)民對(duì)此極為不滿?！　〔莺Ｊ且粋€(gè)相對(duì)完整的高原濕地生態(tài)系統(tǒng)，也是一個(gè)典型的公共池塘資源（CommonPoolResource）。公共池塘資源屬于公共產(chǎn)權(quán)資源中的一種類型，它是一種人們共同使用整個(gè)資源系統(tǒng)，但分別享用資源單位的公共資源。在探討公共池塘資源的治理結(jié)構(gòu)中，很多分析人員機(jī)械地套用“囚犯困境博弈”模型，認(rèn)為自由進(jìn)入的資源占用者的自利行動(dòng)必然導(dǎo)致“公地悲劇”的發(fā)生。因而人們提出以強(qiáng)有力的中央集權(quán)或者徹底的私有化來(lái)解決公共事物的悲劇，除此之外，別無(wú)他途。然而，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中有關(guān)集體行動(dòng)和自主組織理論的發(fā)展和大量經(jīng)典案例告訴我們，在政府與市場(chǎng)之外，我們可以找到各種建立在集體行動(dòng)基礎(chǔ)上的治理結(jié)構(gòu)來(lái)對(duì)公共池塘資源進(jìn)行可持續(xù)的利用管理。制度分析家認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)中的博弈情況是十分復(fù)雜的，但只要存在談判機(jī)制，資源占用者能締結(jié)合約，并有強(qiáng)有力的合約執(zhí)行機(jī)制，那么通過(guò)內(nèi)部治理和監(jiān)督，公共池塘資源的使用完全可以避免“公地悲劇”的發(fā)生。而且，這種治理機(jī)構(gòu)是以低成本和高效率為特征的。假設(shè)使用一塊公共放牧草地的牧人為博弈方。草地最佳供養(yǎng)牲畜數(shù)量為L(zhǎng)。在一個(gè)兩人博弈中，“合作”策略可以被認(rèn)為是每個(gè)牧人放養(yǎng)L/2的牲畜?！氨撑选辈呗允悄寥朔硼B(yǎng)的牲畜量大于L/2。如果兩個(gè)牧人都把放養(yǎng)的牲畜量限定在L/2，他們將各獲得10個(gè)單位的利潤(rùn)。如果他們都選擇背叛，他們獲得的利潤(rùn)為零。如果他們兩人中的一人把他放養(yǎng)的牲畜數(shù)量限定在L/2之內(nèi)，而另一個(gè)則放養(yǎng)他想要放養(yǎng)的數(shù)量，“背叛者”將獲得11個(gè)單位的利潤(rùn)，而“受騙者”獲得的利潤(rùn)是－1。如果不能達(dá)成有約束力的合約，每一方獨(dú)立選擇，那么他們的支配策略都會(huì)是背叛。這顯然是囚犯困境的博弈結(jié)構(gòu)。在上述博弈中，如果牧人自己能達(dá)成一個(gè)有約束力的合約，并承諾實(shí)施合作策略，且執(zhí)行協(xié)定的費(fèi)用為e，牧人事先就放養(yǎng)多少牲