【文章內容簡介】 這樣有利于調動地方政府建設公路的積極性，促進加快公路建設目標的實現。由此逐漸形成了以條塊結合為主，有的側重于條條管理、有的側重于塊塊管理的多種形式、多種體制并存的局面。三、我國公路管理體制的現狀（一）總體情況?，F行的公路管理體制按照“統(tǒng)一領導、分級管理”的原則建立起來。公路建設、養(yǎng)護和管理的事權均以地方為主?？傮w看，已經形成中央、省、地、縣四級較為健全的公路管理體系，基本模式是：交通運輸部主管全國公路工作，主要從事法律法規(guī)、宏觀政策、國道規(guī)劃、技術標準和業(yè)務上指導各地的公路工作。省、自治區(qū)、直轄市人民政府設立交通運輸廳（局、委），負責轄區(qū)內公路的建設、養(yǎng)護和管理，具體管理工作由交通運輸廳（局、委）下設的公路局（處）、高速公路管理局等機構負責。各地市以下機構基本與省級機構對應設置，地市級、縣級政府設交通運輸局，在地市級交通運輸局下設公路總段（局、分局、處）?？h級設公路段（局、分局、站）。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還設有交通運輸管理站（所），業(yè)務上接受縣交通運輸局領導。（二）國省干線公路的管理體制。國道和省道（不包括高速公路）的建設、養(yǎng)護和管理的事權均以地方為主，但是各省的管理體制差別較大。按照省、地市與縣公路管理機構之間的關系，全國有三種形式：一是條條模式。省級公路管理機構直接負責國道、省道及部分重要縣道的建設、養(yǎng)護和其他管理。地市公路總段（局、分局、處）、縣公路段（局、分局、站）的人、財、物由省公路局實行垂直管理?？h鄉(xiāng)道路以地（市）交通運輸局為主實施規(guī)劃、設計、建設和養(yǎng)護管理，省公路局給予技術指導和一定的資金補助。 注：圖中實線表示直屬管理，虛線表示行業(yè)指導，無行政隸屬關系。圖1 普通國省干線公路的條條管理模式二是塊塊模式。省交通運輸廳公路局只是在業(yè)務上對各地市公路管理機構實施歸口管理和指導。地市公路管理機構的人、財、物均在地方政府，受各地市交通運輸局管理。地市以下的公路管理體制由各地市人民政府確定，一般來說包括兩種，即地市以下垂直管理和條塊結合管理。 注：圖中實線表示直屬管理，虛線表示行業(yè)指導，無行政隸屬關系。圖2 普通國省干線公路的塊塊管理模式三是條塊結合模式。一般是省公路管理部門將國省干線公路的管理下放到地市，但計劃、財權在省公路管理機構。地市公路管理部門的包括人事權在內的行政領導歸屬當地政府。縣鄉(xiāng)公路仍由地市、縣交通運輸主管部門負責。根據地市公路管理機構與縣公路管理機構的關系，又可分為兩種管理模式：其一，地市公路管理機構對縣公路管理機構實施計劃、財權的管理，人事權則歸屬當地政府主管部門管理。其二，地市公路管理機構對縣公路管理機構的人、財、物實行垂直管理。 注：圖中虛實線表示條塊結合管理，實線表示直屬管理，虛線表示行業(yè)指導。圖3 普通國省干線公路條塊結合管理的兩種模式（三）高速公路的管理體制。我國高速公路的管理是伴隨著1988年我國第一條高速公路[5]的竣工通車相應產生的。在由計劃經濟向社會主義市場經濟過渡時期，我國高速公路管理體制的形成與國家的政策、法規(guī)、措施密切相關。在國家投融資體制改革政策的指導下，高速公路建設籌資方式由單純依靠政府投資，逐步發(fā)展到政策籌資和社會融資，從單一的公路規(guī)費、專項基金發(fā)展到利用銀行貸款、向社會發(fā)行債券、股票和有償轉讓公路收費權以及利用外資等多元化、多樣化的格局，建立并堅持了“國家投資、地方籌資、社會融資、利用外資”和“貸款修路、收費還貸、滾動發(fā)展”的投融資機制，有效地緩解了高速公路建設資金不足的狀況，推動了全國高速公路建設的快速發(fā)展。國務院辦公廳于1992年3月印發(fā)了《關于交通部門在道路上設置檢查站及高速公路管理問題的通知》（國辦發(fā)〔1992〕16號），通知指出：“目前我國高速公路正在起步階段，如何管好高速公路，需要有一個積累經驗的過程。因此，各地對高速公路管理的組織機構形式，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據當地實際情況確定，暫不作全國統(tǒng)一規(guī)定。”根據通知要求，部分省（區(qū)、市）在高速公路管理方面進行了改革試驗，從最初的路段建設指揮部，到高速公路管理局，到高速公路路段公司，再到今天比較普遍的高速公路集團公司，高速公路管理體制呈現多種模式并存的局面。我國高速公路管理的模式呈現多樣化，各省之間不完全相同，同一省份也存在多種形式。目前主要呈現以國有公路集團公司和高速公路管理局為主體，以非國有公司和上市公司為補充，多種模式并存的發(fā)展態(tài)勢。主要有三種模式：一是組建省政府授權并直接領導的國有獨資或控股性質的高速公路總公司。這種模式下的高速公路總公司一般歸省國有資產管理機構統(tǒng)一管理，直屬省政府領導，省交通運輸廳及其下屬的行政管理機構依法負責高速公路的行業(yè)管理。二是組建由省交通運輸廳領導的高速公路融資實體。省交通運輸廳從融資角度將轄區(qū)內高速公路予以整合，成立獨資或控股的高速公路總公司。三是組建事業(yè)性質的高速公路管理局或者其它類似實體的事業(yè)機構。這種管理模式下，省交通運輸廳下設省高速公路管理局對高速公路進行管理，高管局根據路段下設高速公路管理處，全面負責收費、經營、養(yǎng)護、路政和其它管理工作；其余路段由企業(yè)負責經營，高管局負責行業(yè)管理。目前多數省份實行“一廳兩局”形式，即單獨成立與現有普通公路管理局并列的省高速公路管理局。此外，以轉讓經營權、BOT、TOT為代表的特許經營模式，例如某些高速公路路段由非國有獨資或控股的民營、外資股份公司管理，另一些由經股份制改造并在資本市場上市的公眾公司管理等，也成為以上三種模式的有益補充。目前我國高速公路的管理模式如圖4所示。 圖4 我國現行高速公路管理體制的組成結構（四）農村公路的管理體制（縣道、鄉(xiāng)道、村道的管理體制）。依據《公路法》，公路依據行政等級劃分包括國道、省道、縣道和鄉(xiāng)道。《公路法》第八條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負責本行政區(qū)域內的鄉(xiāng)道的建設和養(yǎng)護工作。長期以來，農村公路中的部分縣、鄉(xiāng)道公路（原來省管）和普通國省干線公路一起由地市、縣公路管理部門代管，其余縣道建設、養(yǎng)護和管理工作由市、縣政府負責，鄉(xiāng)道的建設、養(yǎng)護和管理由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責。有些省份為了加強對農村公路的行業(yè)管理，在省公路機構專門設立農村公路管理處（科）或稱地方道路管理處（科）。盡管我國村道總里程在公路網中占了很大比重，但是由于《公路法》頒發(fā)時沒有明確其身份，村道主要還是由村委會負責建設，養(yǎng)護工作局限于群眾突擊和季節(jié)性養(yǎng)護，路政管理也基本未開展。2005年9月，國務院辦公廳下發(fā)《農村公路管理養(yǎng)護體制改革方案》（國辦發(fā)〔2005〕49號），明確指出，縣級人民政府是本地區(qū)農村公路管理養(yǎng)護的責任主體，其交通運輸主管部門具體負責管理養(yǎng)護工作；縣級人民政府交通運輸主管部門所屬的公路管理機構具體承擔農村公路的日常管理和養(yǎng)護工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府有關農村公路管理、養(yǎng)護、保護以及養(yǎng)護資金籌措等方面的具體職責，由縣級人民政府結合當地實際確定。這一文件是對《公路法》補充解釋，也是體現了“統(tǒng)一領導、分級負責”的公路管理原則。目前，依據農村公路管理的職責劃分和相應機構的設置情況，全國縣、鄉(xiāng)、村公路管理的模式可以從兩個角度進行劃分：一方面，按照縣道是否部分上收管理分為兩大類，一些省份將縣道中的一些重要線路與干線公路一起公路管理機構養(yǎng)護、管理，例如遼寧、江蘇、浙江、安徽、江西等。另一方面，按照農村公路是否單獨設立管理機構分為兩大類，一些省份市、縣兩級的公路管理機構有兩套，分別負責干線公路和農村公路的養(yǎng)護管理，這種兩套機構并行設置的省份包括安徽、江西、陜西、新疆、內蒙等。隨著國辦發(fā)〔2005〕49號文件的下發(fā)，各省、自治區(qū)、直轄市紛紛出臺農村公路管理養(yǎng)護的辦法，進一步理順了農村公路管養(yǎng)職責。由于農村公路中村道的里程多，有些省份為了落實基層管理單位，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級也設立了專門的公路管理機構，例如浙江嘉興等市設立“鄉(xiāng)公路管理站”，相關人員納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制，業(yè)務上接受縣公路管理機構的指導。四、國外公路管理體制雖然國外公路管理體制由于自身的經濟發(fā)展和行政體制的不同而呈現出不同的形式，但從共性的角度來看，大多數國家在公路管理構架設計、職能劃分等方面都存在著較為相似的特點和理念，有許多值得我們的公路管理體制改革值得借鑒的地方。（一）全國統(tǒng)一的公路管理機構設置。大多數國家在全國設有統(tǒng)一的公路管理機構，并按照公路的層次劃分，對公路進行統(tǒng)一領導下的分級管理。一般為三層次模式，即中央政府管理機構、省級政府管理機構和縣級政府管理機構。英國實行交通部、公路局和地方公路管理部門三級管理體制。交通部負責全英綜合運輸網，交通大臣負責干線公路網（含高速公路和干線公路）總體政策的制定，并為公路局確定發(fā)展戰(zhàn)略框架及資金使用計劃。公路局在交通大臣的領導下，管理和養(yǎng)護英格蘭地區(qū)的干線公路網，并實施政府的干線公路網的改造計劃。英國公路局在八個城市設有分局，負責各自所在地區(qū)的事務。特別是，英國干線公路的養(yǎng)護實行三級管理體制，由交通部的公路局統(tǒng)一負責。交通部根據全國干線公路分布，將全國的干線公路網劃分為8個區(qū)，每個區(qū)設立一個直屬于交通部的區(qū)公路局，負責本區(qū)的公路養(yǎng)護管理。區(qū)公路局又通過簽訂合同協(xié)議書的形式，將干線公路分段委托給所經縣、郡、市的當地政府，由其代為養(yǎng)護，負責各轄區(qū)內干線公路的養(yǎng)護管理。美國聯(lián)邦運輸部下設聯(lián)邦公路局。聯(lián)邦公路局總部由五個核心業(yè)務部門與八個服務業(yè)務部門按照矩陣機構組成，根據聯(lián)邦有關法律管理聯(lián)邦政府公路事務，主要包括公路規(guī)劃、建設、養(yǎng)護、運營和運輸等方面事務。聯(lián)邦公路管理局的地區(qū)性辦事機構包括4個資源中心、52個聯(lián)邦資助公路辦事處和3個聯(lián)邦屬地公路辦事處。這些辦事機構實際上是聯(lián)邦公路管理局的派出機構，主要是支持聯(lián)邦公路管理局處理地區(qū)性事務。美國各州一般設有運輸廳，負責本州公路的建設、運營、養(yǎng)護和管理。州以下的地方政府（如縣政府）公路管理部門主要負責管理一些交通量小、等級較低的地方公路。日本在中央一級設國土交通省公路局（另外城市與地方建設局參與公路的建設和管理），地方政府管理機構主要指都道府縣一級的管理機構，一般為這一級政府中的公共工程局、國土開發(fā)局或基礎設施局。（二）按公路功能分類對管理職能進行劃分。公路功能分類，是指以公路的本質屬性或其他顯著屬性特征作為根據，把各種等級層次或類別的公路集合成類的過程。發(fā)達國家十分重視按照公路功能分類對公路管理權限進行劃分，從而最大限度地發(fā)揮不同層次路網的效率。英國根據公路等級和功能的不同，公路的規(guī)劃、建設、養(yǎng)護、管理分別由國家交通部和地方政府分別負責。交通部主要負責高速公路、干線公路和主要公路的規(guī)劃、投資建設、養(yǎng)護，具體工作通過合同委派給公路所在地的地方政府公路管理機構，資金來源于國家財政部撥款；而地方公路則由地方政府負責規(guī)劃、投資建設、養(yǎng)護管理，資金主要來自于地方財政收入，一部分來源于國家財政補助資金。美國公路按功能劃分為干線公路、集散公路和地方道路，其中干線公路又包括州際公路（全部為高速公路）、其它高速公路、其它干線公路和次干線公路。聯(lián)邦政府主要是資助干線公路及其他一些技術等級較高的公路。一般地說，對于州際公路和其它高速公路，聯(lián)邦資助90%，系統(tǒng)所在州承擔10%；對于其它干線公路以及另外一些一、二級公路和城市道路，聯(lián)邦資助75%，系統(tǒng)所在州承擔25%；對各州其它一般公路，聯(lián)邦資助50%，系統(tǒng)所在州承擔50%。（三）公路管理的法制化。發(fā)達國家對公路的管理，不是簡單的用行政命令，而是側重于用法律的手段，對公路管理的眾多方面加以明確的規(guī)定。一是用法律的形式規(guī)定公路管理職責劃分。發(fā)達國家制定全面和詳細的公路相關的法律，用法律的形式對公路管理職責劃分、公路管理的權利和義務加以明確規(guī)定，公路管理部門作為政府職能部門按照法律規(guī)定的職責范圍開展工作。二是長期公路規(guī)劃的法制化。為保證中長期公路網規(guī)劃的嚴肅性、權威性，發(fā)達國家常用法律的形式對中長期路網規(guī)劃加以保障。發(fā)達國家路網規(guī)劃由國家交通部門或其直屬的公路局制定或審定，并在規(guī)劃實施前，對規(guī)劃的可行性和合理性進行反復論證和調整，最后報議會批準成為法律文件。在日本，公路局負責國家公路和重要公路的規(guī)劃，高速公路的規(guī)劃由道路公團負責，地方道路由地方規(guī)劃。公路規(guī)劃最終要經過國會或地方議會的批準才能生效。三是法制化建立穩(wěn)定的公路建設資金來源和有效的政府補助機制。發(fā)達國家在公路建設的資金籌措過程中無不以明確的法律法規(guī)作為保證。美國在公路建設的資金籌措方面設有《聯(lián)邦資助公路法》、《陸路運輸資助法》和《多種陸上運輸效率法案》中明確規(guī)定公路建養(yǎng)的資金來源，并通過征收公路使用稅、財產稅等為公路建養(yǎng)籌集資金；聯(lián)邦政府專門設有“公路信托基金”，該基金78%來自民間汽油柴油稅，其余來自車輛購置稅、重車道路使用稅、輪胎稅和配件稅。日本在籌資方面設有《道路法》、《道路建設特別措施法》、《道路建設財源臨時措施法》和《汽油稅法》等。通過立法，使得資金籌措能夠在公平公正、合理合法的環(huán)境下進行，資金來源和資金規(guī)模都能在法律的框架得到保證。同時，各發(fā)達國家通過相關法律，建立了中央政府部門對地方公路建設的有效的政府補助機制，保證了資助資金的使用能夠在法律的監(jiān)督下規(guī)范、有序地進行，增強了資金的使用效率。各發(fā)達國家，公路建設資金使用采用預算制和基金制兩種不同的方法。美國和日本采用基金制，美國通過建立公路信托基金，對聯(lián)邦資助公路進行資助。日本通過征收汽油稅、液化石油汽稅、機動車噸位稅等建立中央“道路專項基金”，即“日本道路改善特別賬戶”?！暗胤交稹敝饕ㄟ^中央政府所征收的稅收（燃油稅、液化石油氣稅、機動車噸位稅）轉移到地方政府，以及地方政府稅收（柴油油料交易稅、機動車購置稅）籌集。英國、法國、德國則采取預算制，通過編制國家預算，由議會審議通過后，對公路建設進行資金補助。（四）高速公路單獨統(tǒng)一建設管理。高速公路作為公路網中層次和功能處于最高級別的公路系統(tǒng)，許多國家針對高速公路都在全國設立統(tǒng)一的機構進行管理，以最大限度的發(fā)揮其路網主通道的作用。最為典型的是日本，成立于1956年的日本道路公團，是一個在全日本從事高速公路建設和收費的非盈利性國家公司。依據《日本道路公團法》，日本道路公團由日本政府全資擁有，它是政府規(guī)劃決策的執(zhí)行機構。日本道路公團目前運營著6395公里國家高速公路和785公里地區(qū)高速公路。日本道路公團由《日本道路公團法》授權建設和經營下列設施：國家高速公路，地區(qū)高速公路，包括收費隧道、收費橋梁和渡口，停車處和服務區(qū)。英國中央政府在運輸部設立公路局，專門負責對全國的干線道路及所有高速公路的規(guī)劃、投