【文章內(nèi)容簡介】 設(shè)工作面臨許多全新挑戰(zhàn)。紀檢監(jiān)察機關(guān)必須要正確研判、明辨是非，以改革的辦法推動紀檢監(jiān)察工作形成新常態(tài)，全面提升執(zhí)紀監(jiān)督工作水平，確保反腐敗斗爭和黨風(fēng)廉政建設(shè)的順利推進?！　?一)正確研判反腐斗爭形勢　　一是“嚴峻”.從腐敗程度和規(guī)模而言，腐敗呈現(xiàn)系統(tǒng)性、塌方式、家族化、集團化等特點，特別是在高壓反腐強力糾錯的嚴峻態(tài)勢下，一些頑固不化者還在頂風(fēng)違紀作案，依然我行我素，不見棺材不掉淚。二是“復(fù)雜”.從腐敗特點而言，當前的很多腐敗問題都是經(jīng)過精心偽裝的，大都披著隱形外衣，打著經(jīng)濟政治需要的幌子，復(fù)雜且難于發(fā)現(xiàn)，多種腐敗形式交錯纏繞，人事腐敗和經(jīng)濟腐敗成為腐敗高發(fā)區(qū)，黨政內(nèi)外相互勾結(jié)，進行利益輸送、權(quán)錢交易、權(quán)色交易、權(quán)權(quán)交易、權(quán)力尋租，權(quán)力互換等，腐敗利益鏈條盤根錯節(jié)、紛繁復(fù)雜，一些腐敗分子為使腐敗利益最大化甚至結(jié)成“腐敗聯(lián)盟”.三是“多變”.　　從腐敗形式而言，當前的腐敗呈現(xiàn)出高科技化、反偵察化，取證困難化、偵破費時化，反腐整體難度提升。四是“依然”,從腐敗時間維度而言，反腐敗斗爭具有長期性反復(fù)性，距離達到“不敢腐、不能腐、不想腐”的政治生態(tài)尚需時日，反腐敗斗爭任重而道遠?！　?二)堅決抵制不良反腐言論　　近兩年來，在正風(fēng)反腐步入新常態(tài)的同時，處于結(jié)構(gòu)調(diào)整期的我國經(jīng)濟增速從高速轉(zhuǎn)向中高速甚至中低速，一些人別有用心地將反腐敗與經(jīng)濟發(fā)展對立，把當前經(jīng)濟下行與反腐敗力度加大聯(lián)系在一起，有人稱繼續(xù)強力反腐必會影響經(jīng)濟效益和發(fā)展速度，最終影響國家的經(jīng)濟基礎(chǔ)。有人稱反腐敗會使干部縮手縮腳、怕這怕那、為官不為，不愿干事創(chuàng)業(yè)。有人稱當前反腐只是一時的政治運動，過后就會自然降溫消退，并認為目前的反腐敗隱藏著“大老虎聯(lián)手反撲”的巨大風(fēng)險。以上觀點，是不懂經(jīng)濟的表現(xiàn)，更是誤判反腐敗新形勢，對我們黨的制度、理論、道路缺乏自信的表現(xiàn)。筆者認為，從國際國內(nèi)的實踐經(jīng)驗來看，堅決懲治腐敗不但不會影響經(jīng)濟發(fā)展，還會通過清除腐敗積習(xí)，破除潛規(guī)則，打破固化利益，通過營造法治公平正義的良好政治生態(tài)，進一步激發(fā)全社會的活力和創(chuàng)造力，為追求又好又快、和諧、可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)注入強大動力。因此，必須要走出認識誤區(qū)，堅決抵制不良言論，強化政治定力，明辨是非，堅定反腐的信念和決心不動搖，確保反腐敗斗爭和黨風(fēng)廉政建設(shè)工作的順利推進?！　?三)堅決理順反腐工作體制機制　　十八大以來，紀檢監(jiān)察機關(guān)在查辦案件時的相對獨立性得到較大提高，但阻礙紀檢工作、延緩紀檢事業(yè)科學(xué)發(fā)展的體制機制性問題并未得到根本解決?！　↑h和政府的反腐機構(gòu)沒有獨立性，在一定程度上制約了反腐機構(gòu)功能的有效發(fā)揮，甚至?xí)址锤瘮」ぷ鳟a(chǎn)生負面效應(yīng)。在實際操作層面無法實現(xiàn)對黨政領(lǐng)導(dǎo)特別是“一把手”和同級黨委的有效監(jiān)督。盡管在新反腐背景下，中央越來越傾向從外地和中直機關(guān)調(diào)任省一級紀委書記，地市級紀委書記也經(jīng)常性地異地調(diào)任和輪換，但這只是在人事選拔任命上的權(quán)宜之策，并未從根本改變現(xiàn)有管理體制和監(jiān)督機制。要破解當前紀檢監(jiān)察工作面臨的體制機制和制度困境，需要采取針對性措施，以化解體制缺陷和制度缺失帶來的系統(tǒng)性、全局性問題，進而全面提升紀檢監(jiān)察工作水平。提高紀檢部門在查辦案件過程中的獨立性，排除地方和其他系統(tǒng)的干擾，強化對辦案人員的監(jiān)督管理，實現(xiàn)監(jiān)督者亦受監(jiān)督，防止燈下黑，將是紀檢監(jiān)察體制改革的重要目標?！　〉诙庐斍拔覈o檢監(jiān)察管理體制現(xiàn)狀　　第一節(jié)紀檢監(jiān)察管理體制存在的局限性　　在我國，從1993年開始實行至今的黨的紀律檢查委員會和行政監(jiān)察機關(guān)合署辦公的特殊反腐體制，地方各級紀檢監(jiān)察機關(guān)在同級黨委政府和上一級紀檢監(jiān)察機關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)下開展紀檢工作，地方各級監(jiān)察機關(guān)同時還需對本級人民政府負責(zé)并報告工作，這種世界獨特的管理體制取得了黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的顯著成效。但該管理體制存在的問題與不足在新的時代背景下日益凸顯，工作面鋪得過寬帶來職能泛化、工作方式固化、工作作風(fēng)異化、功能弱化和人事待遇化等問題，給黨的紀律檢查工作有效開展帶來諸多障礙，嚴重影響反腐敗工作成效和紀檢監(jiān)察隊伍形象?！　∫?、職能泛化影響專業(yè)性　　近年來，紀檢監(jiān)察機關(guān)承擔(dān)的工作任務(wù)越來越多，工作范圍越來越寬，甚至有“事事牽頭，樣樣主抓”的發(fā)展勢頭，一些本不屬于紀檢監(jiān)察機關(guān)法定職責(zé)范圍的工作不斷擴張，牽扯耗費了紀檢監(jiān)察機關(guān)大量人力物力，嚴重泛化的職能導(dǎo)致紀檢監(jiān)察機關(guān)超負荷超節(jié)奏超常態(tài)運轉(zhuǎn)，最終造成黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作主業(yè)被削弱，本部門業(yè)務(wù)專業(yè)性遭受重大挑戰(zhàn)。　　(一)職能泛化的表現(xiàn)及原因　　以中紀委為例，其牽頭或參與的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)多達125個，各級地方紀委參與的更多，如湖南就有225個。這一現(xiàn)象在地市級表現(xiàn)更為明顯，地方政府的任何一項工作都希望紀委參與推動，紀檢監(jiān)察機關(guān)“應(yīng)邀”參與文明創(chuàng)建、城管革命、豬肉市場檢查、計劃生育工作檢查、環(huán)境衛(wèi)生政治、公路超載治理、社會治安綜合整治等與紀檢監(jiān)察本職無關(guān)的工作的現(xiàn)象比比皆是。地方黨委政府習(xí)慣性地將紀委視為其下屬工作機構(gòu)，習(xí)慣于借用紀委的權(quán)威，習(xí)慣于給紀委分配工作任務(wù)，習(xí)慣通過壓擔(dān)子的方式表示對紀委工作的重視，作為下屬的紀委對黨政領(lǐng)導(dǎo)的“重視”只能服從，把大量精力消耗于本職工作外的復(fù)雜事宜，逐漸偏離其執(zhí)紀監(jiān)督問責(zé)的主職能。有很多領(lǐng)導(dǎo)坦言，紀檢監(jiān)察機關(guān)權(quán)力大、威信大、影響大、能耐大，只有紀檢監(jiān)察機關(guān)出面，工作才更有“力度”,經(jīng)濟社會發(fā)展中的諸多問題只要紀檢監(jiān)察機關(guān)到位了就肯定能解決，紀委猶如神醫(yī)“包治百病”.遇難事找紀委的頑癥，讓紀檢監(jiān)察部門逐步淪為“保鏢”、“槍手”.　　(二)職能泛化的危害　　地方黨委政府的做法將紀檢監(jiān)察機關(guān)置于既當裁判員又當運動員的境地，紀檢監(jiān)察機關(guān)在監(jiān)督相關(guān)單位主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任是否落實到位，是否存在違紀違法違規(guī)行為的同時，更要與被監(jiān)督單位一道解決具體問題，完成黨和政府交辦的具體工作。這種領(lǐng)導(dǎo)模式和工作推動方式將紀檢監(jiān)察部門立于失職瀆職的復(fù)雜境地，讓其履行不該履行的職責(zé)，應(yīng)該履職督辦的工作卻疲于應(yīng)付，導(dǎo)致紀檢監(jiān)察機關(guān)“種別人的田，荒自己的地”,嚴重損耗該機關(guān)的專業(yè)性、權(quán)威性。這種無休止的損耗和職能上的越位、缺位、錯位、失位問題，使紀檢監(jiān)察機關(guān)職能日益泛化，難以準確把握和定位自身工作，導(dǎo)致在復(fù)雜多樣的被動工作中迷失方向，難以分清主體責(zé)任與監(jiān)督責(zé)任，最終既沒有調(diào)動和發(fā)揮牽頭部門的主體責(zé)任，導(dǎo)致其主體責(zé)任落實不力，又導(dǎo)致紀委自身的執(zhí)紀監(jiān)督問責(zé)職能流于形式，自身的監(jiān)督責(zé)任亦難以落實，形成一種難以擺脫的惡性循環(huán)?！　《⒐δ苋趸绊憴?quán)威性　　(一)功能弱化的表現(xiàn)及原因　　在現(xiàn)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，各級紀檢監(jiān)察機關(guān)必須要落實當?shù)攸h委政府對紀檢監(jiān)察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)意圖，在具體案件查辦和監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)等職能執(zhí)行過程中，都要講政治顧大局，將同級黨和政府特別是黨政一把手的意見，作為紀檢監(jiān)察機關(guān)決策的主要參考?！　?二)功能弱化的危害　　雖然十八屆三中全會明確“查辦腐敗案件以上級紀委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告”11,但因為體制機制的雙重領(lǐng)導(dǎo)沒有得到根本性轉(zhuǎn)變，規(guī)定很大程度停留在書面狀態(tài)，具體操作執(zhí)行起來效果不明顯。在查辦一些重要案件時，同級黨委領(lǐng)導(dǎo)的意見仍然起主導(dǎo)作用，具體在要不要查、調(diào)查范圍、移不移送司法追究等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，辦案部門和相關(guān)紀檢領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常性受到同級黨委政府官員的多種干擾，壓力巨大，對直接涉及到同級黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)和重要部門領(lǐng)導(dǎo)的問題線索，比如財政、組織人事和政法強勢部門的重要官員，同級紀委的調(diào)查工作要么很難開啟，在初查初核階段就被動終止，要么即使排除干擾啟動調(diào)查，但受制于利益牽絆，對存在的問題大多也只能蜻蜓點水式，即使最后追責(zé)處理也多是輕描淡寫，大事化小，更有甚者會出現(xiàn)大案輕查或者有案不查的情況。這就造成如果沒有上級紀委或當?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)的支持，同級紀委很難在當?shù)剞k出有影響力的大案要案。此種案件檢查和監(jiān)督問責(zé)模式，嚴重削弱紀檢監(jiān)察工作的功能，損害紀檢監(jiān)察工作權(quán)威?！　∪?、方式固化影響效率性　　(一)方式固化的表現(xiàn)及原因　　一直以來，各級紀委開展紀律審查和執(zhí)紀監(jiān)督問責(zé)的基本方式就是應(yīng)群眾舉報或信訪舉報的要求，抑或是應(yīng)上級的批轉(zhuǎn)辦理，對被核查對象及單位開展聯(lián)合檢查或成立聯(lián)合調(diào)查組，進行檢查和初查初核。固定的工作套路雖然程序簡單，但方法手段較為單一，因?qū)Ρ徽{(diào)查單位具體業(yè)務(wù)工作的不了解，信息不對稱，不知道對方權(quán)力行使的范圍邊界，以及對行政自由裁量權(quán)的把握不合理，缺乏專業(yè)會計和法律人才導(dǎo)致無法弄懂被查對象權(quán)力行使的核心環(huán)節(jié)，有時雖然耗費大量人力物力，但核查效果有限，達不到應(yīng)有的執(zhí)紀效果?！　?二)方式固化的危害　　十八大以來紀檢監(jiān)察機關(guān)將紀律審查和糾正四風(fēng)問題作為主要工作任務(wù)，經(jīng)常性地對被巡查單位開展各類明查暗訪活動。檢查包括上班紀律，三公經(jīng)費使用及公車私用等相關(guān)內(nèi)容，但在工作開展過程中都存在明顯的不足，即監(jiān)督檢查的方式方法有限，沒有根據(jù)被監(jiān)督對象和被核查事宜創(chuàng)新工作方法，難免浮于表面蜻蜓點水，淺嘗輒止，降低監(jiān)督權(quán)威。此外，“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨政齊抓共管，紀委組織協(xié)調(diào)，部門各負其責(zé)，依靠人民群眾支持和參與”12的反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，雖然在宏觀政策上賦予各級紀檢機關(guān)在反腐倡廉工作中應(yīng)承擔(dān)的組織協(xié)調(diào)作用，但怎樣組織協(xié)調(diào)、協(xié)調(diào)程序和機制、方式方法、后續(xù)跟蹤反饋是什么等問題并沒有具體的規(guī)章制度，紀委的協(xié)調(diào)職能僅停留于原則要求上而缺乏統(tǒng)一的操作規(guī)范，導(dǎo)致各種監(jiān)督力量分散，各自為戰(zhàn)，且具體監(jiān)督部門之間缺少溝通協(xié)調(diào)，紀檢機關(guān)整體協(xié)調(diào)權(quán)力較弱，不時出現(xiàn)某些腐敗分子一邊腐敗一邊大談黨風(fēng)廉政建設(shè)升官發(fā)財，一邊服刑一邊享受工資待遇的怪象，執(zhí)紀監(jiān)督效果大打折扣。　　四、作風(fēng)異化影響廉潔性　　(一)作風(fēng)異化的表現(xiàn)及原因　　任何權(quán)力都容易被濫用并產(chǎn)生腐敗。具有極高含金量的紀檢監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)、執(zhí)紀權(quán)、問責(zé)權(quán)也同樣有滋生腐敗的風(fēng)險，特別是上述權(quán)力運用的法定程序不像司法權(quán)、行政權(quán)那樣公開透明，其救濟途徑和監(jiān)督程序也往往停留在組織內(nèi)部構(gòu)架，并不完善。譬如案件查辦與否、查到什么程度、給予什么樣的處分、移不移送司法等，都直接影響相對人的政治前途、經(jīng)濟利益甚至人身自由，如此大的權(quán)力背后必然潛在巨大風(fēng)險。權(quán)力的履行主體紀檢監(jiān)察干部時刻處在腐蝕與反腐蝕的漩渦中，時刻直面各種誘惑，稍有不慎就會犯錯誤。在紀委的干部誰來監(jiān)督這個問題上，我們的制度設(shè)計還有很大欠缺。首先，系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)督不嚴。雖然有一些內(nèi)部監(jiān)督管理文件和規(guī)定，或失之于籠統(tǒng)，或只停留在“掛在墻上”,未得到執(zhí)行落實，績效考核、述職述廉等監(jiān)督方式也不夠直接有力，特別是對紀檢領(lǐng)導(dǎo)班子成員及一把手的強大決策權(quán)，干部在執(zhí)紀監(jiān)督問責(zé)中的裁量自由權(quán)力還缺乏行之有效的監(jiān)督手段和方法。雖然紀檢系統(tǒng)成立了自己的干部監(jiān)督室，但這種同體監(jiān)督的效果相當有限。出于是系統(tǒng)內(nèi)或同一單位的同事，抬頭不見低頭見，怕得罪人，怕丟選票，怕影響個人利益等導(dǎo)致在監(jiān)督問責(zé)上失之于軟，監(jiān)督效果大打折扣。上下級紀委之間幾無工作交集，信息不對稱，實際上也難以有效監(jiān)督。其次，體制內(nèi)監(jiān)督缺乏?，F(xiàn)行黨政反腐體制機制中，紀委處于領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和相對核心地位，其他機關(guān)不太可能也不敢對紀委書記和紀檢干部進行監(jiān)督。同級黨委作為領(lǐng)導(dǎo)層可以監(jiān)督，但更多的只是分配任務(wù)，也缺乏比較有效的手段，畢竟紀委書記就是同級黨委中的重要領(lǐng)導(dǎo)?！　〉胤饺舜蟮谋O(jiān)督也僅限于職責(zé)范圍內(nèi)的“一府兩院”,對紀委監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督并未涉及，沒有監(jiān)督基礎(chǔ)。第三，外部監(jiān)督不力。由于很多行為均屬于保密限制，信息不公開，溝通機制、群眾知情機制不完善，導(dǎo)致群眾參與監(jiān)督的程度仍然有限。　　(二)作風(fēng)異化的危害　　少數(shù)紀檢干部在監(jiān)督有限的權(quán)力面前作風(fēng)發(fā)生異化，有的發(fā)表與黨的路線方針政策和決定相違背的言論，有的在案件查辦工作中壓案不辦、越權(quán)批辦、違規(guī)催辦、隱瞞不報或直接干預(yù)辦案調(diào)查單位的案件調(diào)查處理工作，甚至以案謀私、辦人情案、辦關(guān)系案，跑風(fēng)漏氣等等，嚴重影響了紀檢監(jiān)察工作的廉潔性。十八大以來，紀檢系統(tǒng)內(nèi)部查處的眾多違法亂紀的干部，嚴重影響了紀檢監(jiān)察機關(guān)在廣大人民群眾心中的廉潔性?！　∥濉⑷耸麓龌绊懶苄浴　?一)人事待遇化的表現(xiàn)及原因　　一直以來，紀委工作人員的專業(yè)化水平飽受詬病，相較于司法隊伍日益倡導(dǎo)的職業(yè)化、精英化、專業(yè)化，紀委在任命領(lǐng)導(dǎo)干部時過于強調(diào)政治素質(zhì)個人品德而忽視專業(yè)素質(zhì)，容易導(dǎo)致外行領(lǐng)路，指揮決策不專業(yè)，在新進干部時也對執(zhí)紀辦案監(jiān)督能力要求不夠，結(jié)果導(dǎo)致能獨擋一面的精兵干將少，更多干部淪為協(xié)調(diào)辦案的后勤保障角色。雖然十八屆三中全會將下一級紀委正副書記的提名權(quán)和考察權(quán)上提一級，但同級地方黨委和組織人事部門對常委以下紀檢監(jiān)察干部的進退留轉(zhuǎn)仍具有調(diào)配權(quán)，人事部門出于干部統(tǒng)一調(diào)配的原則，難免將一些非專業(yè)且沒有紀檢工作基礎(chǔ)且事實上也難以培養(yǎng)的大齡干部調(diào)配進來，一些地方把紀檢崗位當作領(lǐng)導(dǎo)干部退居二線養(yǎng)老之所，還存在因為紀檢系統(tǒng)相對領(lǐng)導(dǎo)崗位設(shè)置較多，為了提高干部待遇和級別而進行安置的情況。一些在紀檢機關(guān)工作時間長、年齡偏大的紀檢干部自嘲是萬金油，因為不具備法律、財會、計算機等新時期紀檢監(jiān)察工作必備的專業(yè)知識，無論放在哪個崗位都不能充當業(yè)務(wù)骨干發(fā)揮自身能力，又因為流動渠道不暢而不能轉(zhuǎn)崗等等?！　?二)人事待遇化的危害　　有些地方對紀檢機關(guān)人才流動更新?lián)Q代的途徑限制過多，習(xí)慣于從外單位或軍轉(zhuǎn)干部中轉(zhuǎn)任、調(diào)任或組織安排，一般不能從高校大學(xué)生或社會優(yōu)秀人才中進行公務(wù)員考試引進，導(dǎo)致紀檢機關(guān)嚴重缺乏法律、財務(wù)、審計、計算機等相關(guān)專業(yè)的急需人才。老齡化突出，人才斷層特別嚴重，有的崗位人少事多，有的崗位人多事少，有的地方領(lǐng)導(dǎo)多過干部，處于單位少數(shù)的年輕骨干工作壓力大而待遇低，進而導(dǎo)致心理失衡，影響工作積極性。專業(yè)化缺失和工作水平不高、能力不足影響執(zhí)紀監(jiān)督工作效能，最終導(dǎo)致紀檢人才不足與紀檢監(jiān)察工作日益要求的專業(yè)化、能力化的矛盾凸現(xiàn)。　　第二節(jié)原因解析管理體制改革的必要性　　上述狀況，與黨風(fēng)廉政建設(shè)與反腐敗治理體系、治理能力和治理方式現(xiàn)代化的高標準嚴要求差距不小，也造成紀檢監(jiān)察工作面臨新形勢新任務(wù)時無法有效適應(yīng)，導(dǎo)致紀檢監(jiān)察工作進入困境。筆者認為，造成困境的根本原因是紀檢監(jiān)察管理體制上的弊端所致。長期以來，紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制的產(chǎn)生和發(fā)展過程，紀委監(jiān)察機關(guān)均受同級黨委政府的實質(zhì)領(lǐng)導(dǎo)，特別在查辦大案要案上必須先與其通氣或征得其同意，在其領(lǐng)導(dǎo)和支持下開展工作，黨風(fēng)廉政建設(shè)與其他中心工作亦概莫能外，也是堅持