【文章內(nèi)容簡介】 還存在著巨大的差距。 為了配合一些重要的通用標(biāo)準(zhǔn)能夠更加具有可操作和可實(shí)施性，專用標(biāo)準(zhǔn)的范圍還可以進(jìn)一步擴(kuò)展。例如，《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》涉及人民生活的基 本安全、衛(wèi)生要求，是落實(shí)國家住宅產(chǎn)業(yè)政策，維護(hù)居民合法權(quán)益的重要工具，其中關(guān)于建筑日照計(jì)算、既有居住區(qū)改造的問題還缺乏詳細(xì)的技術(shù)規(guī)定，有待專用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步深化。 城鄉(xiāng)規(guī)劃法 《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期，適應(yīng)新形勢(shì)需要，為加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，涉及城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展全局，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展而制定的一部基本法。該法經(jīng) 2020年 10 月 28 日第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議通過并頒布，自 2020年 1月 1日起施行。 第一節(jié) 立法指導(dǎo)思想、背景和重要意義 一、立法指導(dǎo)思想 制定《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的指導(dǎo)思想是：按照貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展，確立科學(xué)的規(guī)劃體系和嚴(yán)格的規(guī)劃實(shí)施制度，正確處理近期建設(shè)與長遠(yuǎn)發(fā)展、局部利益與整體利益、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、現(xiàn)代化建設(shè)與歷史文化保護(hù)等關(guān)系，促進(jìn)合理布局，節(jié)約資源，保護(hù)環(huán)境，體現(xiàn)特色，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃在引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和綜合調(diào)控作用。 二、立法背景 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是由建設(shè)部起草的。它總結(jié)了 1990年 4月 1 日起 施行的《城市規(guī)劃法》和1993年 11 月 1日起施行的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)行以來城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中城鄉(xiāng)規(guī)劃管理遇到的一些新問題和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的客觀需要，形成《城鄉(xiāng)規(guī)劃法 (修訂送審稿 )》，提請(qǐng)國務(wù)院審議。 國務(wù)院法制辦收到《城市規(guī)劃法 (修訂送審稿 )》后，反復(fù)征求發(fā)展改革委、國土資源部等部門和北京、上海等地方人民政府以及清華大學(xué)、同濟(jì)大學(xué)、中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院等科研機(jī)構(gòu)的意見，到陜西、江蘇、北京、上海、廣東等地進(jìn)行調(diào)研，并專門召開了專家論證會(huì)和有關(guān)部門的協(xié)調(diào)會(huì) 。國務(wù)院法制辦會(huì)同建設(shè)部和有關(guān)部門多次進(jìn)行研究、論證、協(xié)調(diào)、修改，并按照黨的十六屆三中全會(huì)、五中全會(huì)提出的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的要求，進(jìn)一步對(duì)有關(guān)內(nèi)容作了補(bǔ)充、完善，形成了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法 (草案 )》，經(jīng)過國務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過，報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議。 2020年 4月 24日，第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十七次會(huì)議對(duì)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法 (草案 )》進(jìn)行了初次審議。會(huì)后，法制工作委員會(huì)將草案印發(fā)各省 (區(qū)、市 )和中央有關(guān)部門等單位征求意見，法律、財(cái)經(jīng)和法制工作委員會(huì)聯(lián)合召開座談會(huì)，聽取意見， 還到一些地方調(diào)研，并就有關(guān)問題同有關(guān)部門交換意見，反復(fù)研究。 2020年 8月 10日法律委員會(huì)召開會(huì)議，根據(jù)常委會(huì)組成人員的審議意見和各方面的意見，對(duì)草案進(jìn)行了逐條審議。 8 月 21 日再次審議后， 8 月 24 日將修改情況提交常委會(huì)第二十九次會(huì)議進(jìn)行第二次審議。之后，法制、法制工作委員會(huì)就進(jìn)一步修改草案，同有關(guān)部門交換意見， 9 月 27 日和 10 月 22 日法律委員會(huì)召開會(huì)議再次審議。經(jīng)常務(wù)會(huì)兩次審議修改，認(rèn)為比較成熟，于 2020年 10 月 24 日將草案第三次審議稿提交第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議分組審議，會(huì)議建議進(jìn)一 步修改后提交本次會(huì)議表決通過。法制委員會(huì) 10月 25日召開會(huì)議，再次逐條審議和進(jìn)行修改， 10月 27日會(huì)議對(duì)建議表決稿進(jìn)行審議，于 10月 28日通過并公布。 三、制定《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的重要意義 制定《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的根本目的，在于依靠法律的權(quán)威，運(yùn)用法律的手段，保證科學(xué)、合理地制定和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展，實(shí)現(xiàn)我國城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，建設(shè)具有中國特色的社會(huì)主義現(xiàn)代化城市和社會(huì)主義新農(nóng)村，從而推動(dòng)我國整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。 城鄉(xiāng)的建設(shè)和協(xié)調(diào)發(fā)展是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，城鄉(xiāng)規(guī)劃涉及很多領(lǐng) 域，而且隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的大發(fā)展，出現(xiàn)了許多新情況、新問題、新經(jīng)驗(yàn)，在新的形勢(shì)下，以城市論城市、以鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村的規(guī)劃制定與實(shí)施管理模式，已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要和時(shí)代的要求，必須充分考慮統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展，加強(qiáng)統(tǒng)一的城市與鄉(xiāng)村的規(guī)劃，建設(shè)與管理，強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃的有效調(diào)控、引導(dǎo)、綜合、協(xié)調(diào)職能，才能保證城市與鄉(xiāng)村的發(fā)展建設(shè)遵循科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求進(jìn)行科學(xué)合理的發(fā)展和協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。制定《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的重要意義，就在于與時(shí)俱進(jìn)，通過新立法來提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的權(quán)威性和約束力，進(jìn)一步確立城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律地位與法律效力， 以適應(yīng)我國社會(huì)主義現(xiàn)代化城市建設(shè)與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展的需要，使各級(jí)政府能夠?qū)Τ青l(xiāng)發(fā)展建設(shè)更加有效地依法行使規(guī)劃、建設(shè)、管理的職能，從而進(jìn)一步促進(jìn)我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)地健康發(fā)展。 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》基本框架 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》共七章、七十條，對(duì)制定和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要原則和全過程的主要環(huán)節(jié)作出了基本的法律規(guī)定，成為我國各級(jí)政府和城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門工作的法律依據(jù)，也是人們?cè)诔青l(xiāng)發(fā)展建設(shè)活動(dòng)中必須遵守的行為準(zhǔn)則。 第一章 總則。共十一條，主要對(duì)本法的立法目的和宗旨，適用范圍、調(diào)整對(duì)象、城鄉(xiāng)規(guī)劃制定和 實(shí)施的原則、城鄉(xiāng)規(guī)劃與其他規(guī)劃的關(guān)系、城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和管理的經(jīng)完來源保障，以及城鄉(xiāng)規(guī)劃組織編制和管理與監(jiān)督管理體制等作出了明確的規(guī)定。 第二章 城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定。共十六條，主要對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的組織編制和審批機(jī)構(gòu)、權(quán)限、審批程序，省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市和鎮(zhèn)總體規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃等應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容，以及對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制單位應(yīng)當(dāng)具備的資格條件和基礎(chǔ)資料，城鄉(xiāng)規(guī)劃草案的么告和公眾、專家和有關(guān)部門參與等作了明確的規(guī)定。 第三章 城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施。共十八條，主要對(duì)地方各級(jí)人民政府實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)應(yīng)遵守的基本原則，城市、鎮(zhèn)、 鄉(xiāng)和村莊各項(xiàng)規(guī)劃、建設(shè)和發(fā)展實(shí)施規(guī)劃時(shí)應(yīng)遵守的原則近期建設(shè)規(guī)劃，建設(shè)項(xiàng)目選址規(guī)劃管理、建設(shè)用地規(guī)劃管理、建設(shè)工程規(guī)劃管理、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃管理、臨時(shí)建設(shè)和臨時(shí)用地規(guī)劃管理等及其建設(shè)項(xiàng)目選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的核發(fā)，以及規(guī)劃條件的變更，建設(shè)工程竣工驗(yàn)收和有關(guān)竣工驗(yàn)收資料的報(bào)送等作了明確的規(guī)定。 第四章 城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改。共五條，主要對(duì)省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的修改組織編制與審批機(jī)關(guān)、權(quán)限、條件、程序、要求，近期建 設(shè)規(guī)劃的修改，建設(shè)項(xiàng)目選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證建設(shè)工程規(guī)劃許可證或鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證發(fā)放后城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改，修建性詳細(xì)規(guī)劃、建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案總平面的修改要求等作了明確的規(guī)定。 第五章 監(jiān)督檢查。共七條，主要對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、審批、實(shí)施、修改的監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)、權(quán)限、措施、程序、處理結(jié)果以及行政處分、行政處罰等作出了明確的規(guī)定。 第六章 法律責(zé)任。共十二條，主要對(duì)有關(guān)人民政府及其負(fù)責(zé)人和其他直接責(zé)任人，在城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、審批、實(shí)施、修改中所發(fā)生的違法行為，城鄉(xiāng)規(guī)劃編制單位所出現(xiàn)的違法行為，建設(shè)單位或者個(gè)人 所產(chǎn)生的違法建設(shè)行為的具體行政處分、行政處罰等作出了明確的規(guī)定。 第七章 附則。共一條，規(guī)定了本法自 2020年 1月 1日起施行，《中華人民共和國城市規(guī)劃法》同時(shí)廢止。 行政行為的成立與合法要件 行政行為生效的前提條件是行政行為的成立。一個(gè)行政行為只有具備法定要件，才能有效成立，才是合法的。一般行政行為的生效規(guī)則是： （ 1）即時(shí)生效，行政行為一經(jīng)作出即具有效力，對(duì)相對(duì)方立即生效； （ 2）受領(lǐng)生效，行政行為須為被相對(duì)方受領(lǐng)才開始生效。受領(lǐng)，即接受、領(lǐng)會(huì)，是指行政機(jī)關(guān)須將行政行為告知相對(duì)方，為相對(duì)方所接受，一般 采用送達(dá)的方式； （ 3）告知生效，行政機(jī)關(guān)將行政行為的內(nèi)容采取公告或宣告等有效形式，使對(duì)方知悉； （ 4）附條件生效，行政行為的生效附有一定的期限或一定的條件，在所附期限到來或條件消除時(shí)，行政行為才開始生效。如：行政法規(guī)、規(guī)章的生效，往往附有一定的期限。 行政行為合法的要件是： （ 1）主體合法。行政行為的主體必須有行政主體資格，能以自己的名義獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，否則行政行為無效。行政主體合法包括行政機(jī)關(guān)合法、人員合法、委托合法三方面的內(nèi)容。 （ 2）權(quán)限合法。行政主體必須在法定的職權(quán)范圍內(nèi)，以一定的權(quán)限 規(guī)則實(shí)施行政行為。包括：行政事項(xiàng)管轄權(quán)的限制；行政地域管轄權(quán)的限制；時(shí)間管轄權(quán)的限制；法定手段的限制；法定程度的限制；法律、法規(guī)設(shè)定條件的限制；委托授權(quán)的限制。行政主體只有在上述法定職權(quán)限度內(nèi)實(shí)施行政行為，否則無效。 （ 3）內(nèi)容合法。是指行政行為中體現(xiàn)的權(quán)利和義務(wù)，以及對(duì)權(quán)利、義務(wù)的影響與處理都應(yīng)符合法律、法規(guī)的規(guī)定和社會(huì)公共利益。對(duì)于受法律羈束的行政行為，必須符合法律法規(guī)的規(guī)定；對(duì)于自由裁量行為，必須符合法定幅度與范圍。行政行為的內(nèi)容應(yīng)明確、適當(dāng)，體現(xiàn)公正合理；必須符合實(shí)際，切實(shí)可行。 （ 4） 程序合法。行政 主體在實(shí)施行政行為時(shí)必須依照法定程序進(jìn)行，不得違反法定程序，任意作出某種行為。一是要求行政行為性質(zhì)要與相適應(yīng)的法定行政程序要求相符合；如：行政許可程序是申請(qǐng)、審定、核發(fā)。二是必須符合程序的一般要求，如：說明身份規(guī)則、聽取意見規(guī)則等。 行政行為的分類 行政行為分類方法很多，不同的標(biāo)準(zhǔn)可以有不同的分類。在城市規(guī)劃管理實(shí)踐中經(jīng)常遇到的有下列幾種： （ 1）抽象行政行為與具體行政行為。按照行政行為的對(duì)象是否特定為標(biāo)準(zhǔn)劃分為抽象行政行為和具體行政行為。 抽象行政行為，是指特定的行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)的過程中，制定和 發(fā)布普遍行為準(zhǔn)則的行為；抽象行政行為是能對(duì)未來發(fā)生約束力，可以反復(fù)使用，可以起到約束具體行政行為的作用的行為。包括：制定法規(guī)、規(guī)章，發(fā)布命令、決定等。編制城市規(guī)劃也屬于抽象行政行為。 抽象行政行為的其核心特征是：行政行為的不確定性或普遍性。抽象行政行為是對(duì)某一類人或事具有約束力，且具有后及力，其不僅適用當(dāng)時(shí)的行為或事件，而且適用于以后要發(fā)生的同類行為和事件。抽象行政行為具有普遍性、規(guī)范性和強(qiáng)制性的法律特征，并經(jīng)過起草、征求意見、審議、修改、通過、簽署、發(fā)布等一系列程序。抽象行政行為包括：行政立法行為、制定 其他規(guī)范性文件的行為等。 具體行政行為，是行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)的過程中，對(duì)特定的人或事件做出影響相對(duì)方權(quán)益的具體決定與措施的行為。具體行政行為是將行政法律關(guān)系雙方的權(quán)利和義務(wù)內(nèi)容的具體化，是在現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上的一次性行為。在已有行政法律規(guī)范的情況下實(shí)施具體行政行為必須遵守法定規(guī)則。 具體行政行為的特征是行為對(duì)象的特定性與具體化。其內(nèi)容只涉及某一個(gè)人或組織的權(quán)益。 具體行政行為一般包括：行政許可與確認(rèn)行為、行政獎(jiǎng)勵(lì)與給付行為、行政征收行為、行政處罰行為、行政強(qiáng)制行為、行政監(jiān)督行為、行政裁決行為等。 （ 2）內(nèi)部 行政行為與外部行政行為。以行政行為的適用性和效力作用對(duì)象的范圍作標(biāo)準(zhǔn)，可以劃分為內(nèi)部行政行為和外部行政行為。所謂內(nèi)部行政行為，是指行政主體在內(nèi)部行政組織管理過程中所作的只對(duì)行政組織內(nèi)部產(chǎn)生的法律效力的行為，如行政處分、行政命令等。外部行政行為，是指行政主體對(duì)社會(huì)實(shí)施行政管理活動(dòng)的過程中，針對(duì)公民、法人或其他組織所作出的行政行為，如行政處罰、行政許可等。 （ 3）羈束行政行為與自由裁量行政行為。行政行為以受法律的約束程度為標(biāo)準(zhǔn)，可分為羈束行政行為和自由裁量行政行為。羈束行政行為，是指法律規(guī)范對(duì)其范圍、條件、標(biāo) 準(zhǔn)、形式、程序等作了較詳細(xì)、具體、明確規(guī)定的行政行為。行政主體必須嚴(yán)格依照法律規(guī)范的規(guī)定進(jìn)行，沒有自行選擇、斟酌、裁量的余地，如稅務(wù)機(jī)關(guān)征稅等。自由裁量行為，是指法律規(guī)范僅對(duì)行為目的、范圍等作了原則性規(guī)定，而將行為的具體條件、標(biāo)準(zhǔn)、幅度、方式等留給行政機(jī)關(guān)自行選擇、決定的行政行為。 （ 4）依職權(quán)的行政行為與依申請(qǐng)的行政行為。以行政機(jī)關(guān)可否主動(dòng)作出行政行為標(biāo)準(zhǔn)，劃分為依職權(quán)的行政行為和依申請(qǐng)的行政行為。行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律授予的職權(quán)，無須相對(duì)方的請(qǐng)求而主動(dòng)實(shí)施的行政行為，稱為依職權(quán)的行政行為；如行政處罰等。依申 請(qǐng)的行政行為，是指行政機(jī)關(guān)必須有相對(duì)方的申請(qǐng)才能實(shí)施的行政行為；如頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照、核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證等。 （ 5）單方行政行為與雙方（多方）行政行為。以決定行政行為成立時(shí)參與意思表示的當(dāng)事人的數(shù)目為標(biāo)準(zhǔn)，把行政行為劃分為單方行政行為與雙方（多方）行政行為。單方行政行為，是指行政機(jī)關(guān)單方意思的表示，無須征得相對(duì)人同意即可成立的行政行為。如行政處罰、行政監(jiān)督等。雙方行政行為，是指行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公務(wù)目的，與相對(duì)方協(xié)商達(dá)成一致而成立的行政行為；如行政合同。如果行政關(guān)系多方當(dāng)事人為了一定目的，經(jīng)協(xié)商達(dá)成一致而產(chǎn)生法律效果的行政行為稱為多方行政行為；又稱為“行政協(xié)定”或“行政協(xié)議”；如行政機(jī)關(guān)與群眾組織簽訂的各項(xiàng)協(xié)議等。雙方行政行為與多方行政行為在性質(zhì)上沒有多大區(qū)別。 （ 6）要式行政行為與非要式行政行為。以行政行為是否應(yīng)當(dāng)具備一定的法定形式為標(biāo)準(zhǔn)，劃分為要式行政行為和非要式，行政行為。要式行政行為，是指必須具備某種法定的形式，或遵守法定程序才能生效的行政行為。如行政處罰必須以書面形式加蓋公章才能生效。如果不需一定方式和程序，無論采取何種方式都可