【文章內(nèi)容簡介】 己的地。代相關部門履職，一方面是由于環(huán)保部門未能將環(huán)保工作任務落實到相關部門頭上，被迫、無奈履職；另一方面是由于自身對環(huán)保工作認識存在問題，將包攬相關部門工作作為自身職責、權利，而實際上，這些職責環(huán)保系統(tǒng)難以承擔。其次，履職不到位、難到位。 履職不到位。由于職責不清晰，環(huán)保部門應該履行的職責遠未履行好，參與綜合決策 、實施統(tǒng)一監(jiān)督管理難以到位。例如，產(chǎn)業(yè)布局和設置不符合環(huán)境功能區(qū)定位、超環(huán)境容量排污等問題長期難以解決。環(huán)保部門在政府決策中發(fā)言權不夠，否決權難以運用。在一些地方，“一票否決”形同虛設。鋼鐵、火電、表面處理、油氣回收治理等行業(yè)迄今不能有效執(zhí)行國家污染物排放標準，企業(yè)提標改造嚴重滯后，超標排放問題突出。 履職難到位。由于環(huán)保工作良性機制未能建立，隊伍能力建設普遍滯后，環(huán)保部門代相關部門履行職責普遍存在。例如，代建設、農(nóng)業(yè)、公安、經(jīng)信等部門履行揚塵控制、秸稈禁燒、黃標車淘汰、落后產(chǎn)能淘汰等任務。 環(huán)保部門有限權利、無限責任，勞心勞體，仍難以完成所有領域的環(huán)保任務。與之相對，相關部門環(huán)保工作任務卻常常難協(xié)調(diào)、不明確、無壓力，不少地方公安交管部門在機動車污染減排中甚至出現(xiàn)不配合環(huán)保部門工作的情況。第三，頻繁被問責、亂問責。 頻繁被問責。環(huán)保部門部門頻繁被問責的原因主要有：一是環(huán)保部門確因違法違紀履行職責被問責。例如，對建設項目違法許可、疏于監(jiān)管、權錢交易等。二是環(huán)保部門因監(jiān)管能力嚴重不足，難以履職被問責。例如，許多基層環(huán)保部門監(jiān)管能力嚴重不足，加之很多違法排污行為本身帶有隱藏性，難以監(jiān)管轄區(qū)諸 多企業(yè)違法排污。一旦發(fā)生問題，環(huán)保部門由于沒有按國家規(guī)定頻次、時間、內(nèi)容開展監(jiān)測、監(jiān)察，或沒能及時發(fā)現(xiàn)，因失職瀆職被問責也就在所難免。 三是代其他部門問責。一些環(huán)境事件是其他部門監(jiān)管不到位引發(fā)（例如，由于規(guī)劃先天不足、安全生產(chǎn)措施不力、土地管理不到位等），但環(huán)保部門經(jīng)常成為問責對象。四是依法履職被問責，環(huán)保部門監(jiān)管干擾了地方招商引資環(huán)境，被當?shù)攸h委政府問責。 頻繁亂問責。環(huán)保部門因監(jiān)管能力不足難以履職被問責、代其他監(jiān)管部門被問責、依法履職被問責等均屬亂問責。 由于基層環(huán)保部門環(huán)境監(jiān)測 、監(jiān)察等能力建設嚴重不足，不少地方有限的監(jiān)管力量不可能實現(xiàn)對轄區(qū)所有污染源進行有效監(jiān)管。廢氣靠聞、廢水靠看、噪聲靠聽、廢渣靠摸、執(zhí)法靠說是許多基層環(huán)保部門監(jiān)管能力的真實寫照。多數(shù)基層環(huán)保部門工作人員都想做好工作，許多違法問題未能及時發(fā)現(xiàn)與監(jiān)管能力現(xiàn)狀有直接關系。 環(huán)保部門代其他部門問責近年更頻有發(fā)生。企業(yè)發(fā)生安全生產(chǎn)事故，環(huán)保部門被問責；發(fā)生秸稈焚燒事件，環(huán)保部門被問責；污水處理廠未建成影響減排任務完成，環(huán)保部門被問責等。在問責過程中，未能正確分析主客觀原因，急于歸咎于環(huán)保部門主觀原因失責，有失公允 。 此外，還存在環(huán)保部門依法履職被問責的現(xiàn)象。例如， 2021 年安徽省固鎮(zhèn)縣以干擾發(fā)展環(huán)境為由將縣環(huán)保局 6 名同志停職。一些地方要求環(huán)保局長為盲目招商引資讓路，“不換腦筋就換人”。針對這些問題，筆者建議：一是明確部門職責。 明確環(huán)保部門職責。部門職責應當有邊界。對政府部門來說，法無授權不可為，不能將尚不明確的兜底條款作為環(huán)保部門的監(jiān)管職責。 筆者認為，環(huán)保部門職責應明確定位為政府的重要決策部門，其主要職責包括 3 項，分別為參與綜合決策、實施統(tǒng)一監(jiān)督管理、對工業(yè)企業(yè)環(huán)境行為進行監(jiān)管。參與綜合決策，即參與政府經(jīng)濟社會發(fā)展的綜合決策。核心是守住環(huán)境質(zhì)量達標或不突破設定的環(huán)境質(zhì)量目標的底線。統(tǒng)一監(jiān)督管理，即對政府環(huán)保工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。核心是明確相關部門在其職責領域環(huán)保工作的主體責任，將責任分解到位；監(jiān)督相關部門履行職責，將壓力傳遞到位。 監(jiān)管工業(yè)企業(yè)，即對工業(yè)企業(yè)執(zhí)行國家和地方環(huán)保法律法規(guī)及標準情況進行監(jiān)管。核心是依法對工業(yè)企業(yè)環(huán)保許 可、監(jiān)管污染治理設施運行、規(guī)范環(huán)境風險源企業(yè)的風險防范。 明確相關部門職責。相關部門在各自領域承擔環(huán)保工作主體責任。 建設部門在推進城市化過程中，承擔著實現(xiàn)城市污水處理、垃圾處理、揚塵控制等目標的主體責任；規(guī)劃部門承擔城鄉(xiāng)規(guī)劃總規(guī)和詳規(guī)中環(huán)境基礎設施和配套服務設施規(guī)劃等主體責任；發(fā)改部門承擔著主體功能區(qū)劃定，促進產(chǎn)業(yè)設置、布局滿足功能區(qū)定位要求等主體責任；工信部門承擔著產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、淘汰落后產(chǎn)能主體責任；農(nóng)業(yè)部門承擔著秸稈禁燒、化肥農(nóng)藥使用控制、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治監(jiān)管主體責任；農(nóng)辦承擔農(nóng)村生活 污染治理、農(nóng)村垃圾無害化處理等主體責任；水利部門承擔江河排水口設置管理、水資源管理等主體責任；公安部門承擔著機動車和老舊車淘汰污染控制任務主體責任等。 對職能存在交叉的環(huán)保專項工作，要依據(jù)相關部門工作職責及特點，本著有利于工作推進合理劃分，原則是履職邊界清楚，減免扯皮。國家層面要通過文件、政策，尤其是通過立法等形式將各部門環(huán)保工作主體責任予以明確，在各部門三定方案中予以體現(xiàn)。明確的主體責任應是具體的、量化的、約束性的。相關部門職責的明確決非自發(fā)的、自愿的，它需要環(huán)保部門具備與相關部門的溝通能力，更需 要環(huán)保部門將部門職責的明確上升為政府意志的協(xié)調(diào)能力。 二是明確履職要求。 環(huán)保部門履職要求。一要參與綜合決策。環(huán)保部門應承擔醫(yī)生開藥方的角色。要根據(jù)行政單元經(jīng)濟社會發(fā)展和環(huán)境保護工作實際，科學確定轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量達標或不突破設定環(huán)境質(zhì)量目標的底線。在政府環(huán)境保護規(guī)劃以及政府經(jīng)濟社會發(fā)展各類規(guī)劃編制和實施中，依據(jù)明確的環(huán)境質(zhì)量底線，設計并實施好滿足底線的償還舊賬、不欠新賬的規(guī)劃工程，保障規(guī)劃期間政府經(jīng)濟社會發(fā)展行為不突破行政單元環(huán)境質(zhì)量底線要求。在政府招商引資、城市化推進等經(jīng)濟社會活動中，環(huán)保部門 要以環(huán)境影響評價許可等為手段守住行政單元相應區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的底線。環(huán)保部門要服務政府，在守住環(huán)保底線基礎上，推動經(jīng)濟的較快增長，促進又好又快發(fā)展目標實現(xiàn)。 二要統(tǒng)一監(jiān)督管理。環(huán)境保護是國家基本國策，環(huán)保部門作為實施基本國策、依法履行統(tǒng)一監(jiān)督管理的部門，應在政府部門序列中發(fā)揮好樂隊指揮大合唱的角色。 統(tǒng)一監(jiān)督管理的任務在于設計并運行好政府環(huán)境保護的工作機制，即新修訂的《環(huán)境保護法》所明確的政府對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責，環(huán)保部門對環(huán)保工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，各相關部門分工負責。部門之間難協(xié)調(diào)、統(tǒng)一監(jiān)管難到 位是長期以來環(huán)保目標不能完成的重要因素。環(huán)保部門要認識到，統(tǒng)一監(jiān)督管理是國家法律賦予環(huán)保部門的必須履行好的職責和權力。要樹立統(tǒng)一監(jiān)管的自信，掌握統(tǒng)一監(jiān)管的方法，切實承擔起統(tǒng)一監(jiān)管的責任。當前，機制建立和運行重點在于落實政