【文章內(nèi)容簡介】 己的地。代相關(guān)部門履職，一方面是由于環(huán)保部門未能將環(huán)保工作任務(wù)落實(shí)到相關(guān)部門頭上，被迫、無奈履職；另一方面是由于自身對環(huán)保工作認(rèn)識存在問題，將包攬相關(guān)部門工作作為自身職責(zé)、權(quán)利，而實(shí)際上，這些職責(zé)環(huán)保系統(tǒng)難以承擔(dān)。其次，履職不到位、難到位。 履職不到位。由于職責(zé)不清晰，環(huán)保部門應(yīng)該履行的職責(zé)遠(yuǎn)未履行好，參與綜合決策 、實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理難以到位。例如，產(chǎn)業(yè)布局和設(shè)置不符合環(huán)境功能區(qū)定位、超環(huán)境容量排污等問題長期難以解決。環(huán)保部門在政府決策中發(fā)言權(quán)不夠，否決權(quán)難以運(yùn)用。在一些地方，“一票否決”形同虛設(shè)。鋼鐵、火電、表面處理、油氣回收治理等行業(yè)迄今不能有效執(zhí)行國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)提標(biāo)改造嚴(yán)重滯后，超標(biāo)排放問題突出。 履職難到位。由于環(huán)保工作良性機(jī)制未能建立，隊(duì)伍能力建設(shè)普遍滯后，環(huán)保部門代相關(guān)部門履行職責(zé)普遍存在。例如，代建設(shè)、農(nóng)業(yè)、公安、經(jīng)信等部門履行揚(yáng)塵控制、秸稈禁燒、黃標(biāo)車淘汰、落后產(chǎn)能淘汰等任務(wù)。 環(huán)保部門有限權(quán)利、無限責(zé)任，勞心勞體，仍難以完成所有領(lǐng)域的環(huán)保任務(wù)。與之相對，相關(guān)部門環(huán)保工作任務(wù)卻常常難協(xié)調(diào)、不明確、無壓力，不少地方公安交管部門在機(jī)動(dòng)車污染減排中甚至出現(xiàn)不配合環(huán)保部門工作的情況。第三，頻繁被問責(zé)、亂問責(zé)。 頻繁被問責(zé)。環(huán)保部門部門頻繁被問責(zé)的原因主要有：一是環(huán)保部門確因違法違紀(jì)履行職責(zé)被問責(zé)。例如，對建設(shè)項(xiàng)目違法許可、疏于監(jiān)管、權(quán)錢交易等。二是環(huán)保部門因監(jiān)管能力嚴(yán)重不足，難以履職被問責(zé)。例如，許多基層環(huán)保部門監(jiān)管能力嚴(yán)重不足，加之很多違法排污行為本身帶有隱藏性，難以監(jiān)管轄區(qū)諸 多企業(yè)違法排污。一旦發(fā)生問題，環(huán)保部門由于沒有按國家規(guī)定頻次、時(shí)間、內(nèi)容開展監(jiān)測、監(jiān)察，或沒能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，因失職瀆職被問責(zé)也就在所難免。 三是代其他部門問責(zé)。一些環(huán)境事件是其他部門監(jiān)管不到位引發(fā)（例如，由于規(guī)劃先天不足、安全生產(chǎn)措施不力、土地管理不到位等），但環(huán)保部門經(jīng)常成為問責(zé)對象。四是依法履職被問責(zé)，環(huán)保部門監(jiān)管干擾了地方招商引資環(huán)境，被當(dāng)?shù)攸h委政府問責(zé)。 頻繁亂問責(zé)。環(huán)保部門因監(jiān)管能力不足難以履職被問責(zé)、代其他監(jiān)管部門被問責(zé)、依法履職被問責(zé)等均屬亂問責(zé)。 由于基層環(huán)保部門環(huán)境監(jiān)測 、監(jiān)察等能力建設(shè)嚴(yán)重不足，不少地方有限的監(jiān)管力量不可能實(shí)現(xiàn)對轄區(qū)所有污染源進(jìn)行有效監(jiān)管。廢氣靠聞、廢水靠看、噪聲靠聽、廢渣靠摸、執(zhí)法靠說是許多基層環(huán)保部門監(jiān)管能力的真實(shí)寫照。多數(shù)基層環(huán)保部門工作人員都想做好工作，許多違法問題未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)與監(jiān)管能力現(xiàn)狀有直接關(guān)系。 環(huán)保部門代其他部門問責(zé)近年更頻有發(fā)生。企業(yè)發(fā)生安全生產(chǎn)事故，環(huán)保部門被問責(zé)；發(fā)生秸稈焚燒事件，環(huán)保部門被問責(zé)；污水處理廠未建成影響減排任務(wù)完成，環(huán)保部門被問責(zé)等。在問責(zé)過程中，未能正確分析主客觀原因，急于歸咎于環(huán)保部門主觀原因失責(zé)，有失公允 。 此外，還存在環(huán)保部門依法履職被問責(zé)的現(xiàn)象。例如， 2021 年安徽省固鎮(zhèn)縣以干擾發(fā)展環(huán)境為由將縣環(huán)保局 6 名同志停職。一些地方要求環(huán)保局長為盲目招商引資讓路，“不換腦筋就換人”。針對這些問題，筆者建議：一是明確部門職責(zé)。 明確環(huán)保部門職責(zé)。部門職責(zé)應(yīng)當(dāng)有邊界。對政府部門來說，法無授權(quán)不可為，不能將尚不明確的兜底條款作為環(huán)保部門的監(jiān)管職責(zé)。 筆者認(rèn)為，環(huán)保部門職責(zé)應(yīng)明確定位為政府的重要決策部門，其主要職責(zé)包括 3 項(xiàng)，分別為參與綜合決策、實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理、對工業(yè)企業(yè)環(huán)境行為進(jìn)行監(jiān)管。參與綜合決策，即參與政府經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的綜合決策。核心是守住環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)或不突破設(shè)定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的底線。統(tǒng)一監(jiān)督管理，即對政府環(huán)保工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。核心是明確相關(guān)部門在其職責(zé)領(lǐng)域環(huán)保工作的主體責(zé)任，將責(zé)任分解到位；監(jiān)督相關(guān)部門履行職責(zé)，將壓力傳遞到位。 監(jiān)管工業(yè)企業(yè)，即對工業(yè)企業(yè)執(zhí)行國家和地方環(huán)保法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)情況進(jìn)行監(jiān)管。核心是依法對工業(yè)企業(yè)環(huán)保許 可、監(jiān)管污染治理設(shè)施運(yùn)行、規(guī)范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)防范。 明確相關(guān)部門職責(zé)。相關(guān)部門在各自領(lǐng)域承擔(dān)環(huán)保工作主體責(zé)任。 建設(shè)部門在推進(jìn)城市化過程中，承擔(dān)著實(shí)現(xiàn)城市污水處理、垃圾處理、揚(yáng)塵控制等目標(biāo)的主體責(zé)任；規(guī)劃部門承擔(dān)城鄉(xiāng)規(guī)劃總規(guī)和詳規(guī)中環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務(wù)設(shè)施規(guī)劃等主體責(zé)任；發(fā)改部門承擔(dān)著主體功能區(qū)劃定，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)設(shè)置、布局滿足功能區(qū)定位要求等主體責(zé)任；工信部門承擔(dān)著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、淘汰落后產(chǎn)能主體責(zé)任；農(nóng)業(yè)部門承擔(dān)著秸稈禁燒、化肥農(nóng)藥使用控制、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治監(jiān)管主體責(zé)任；農(nóng)辦承擔(dān)農(nóng)村生活 污染治理、農(nóng)村垃圾無害化處理等主體責(zé)任；水利部門承擔(dān)江河排水口設(shè)置管理、水資源管理等主體責(zé)任；公安部門承擔(dān)著機(jī)動(dòng)車和老舊車淘汰污染控制任務(wù)主體責(zé)任等。 對職能存在交叉的環(huán)保專項(xiàng)工作，要依據(jù)相關(guān)部門工作職責(zé)及特點(diǎn)，本著有利于工作推進(jìn)合理劃分，原則是履職邊界清楚，減免扯皮。國家層面要通過文件、政策，尤其是通過立法等形式將各部門環(huán)保工作主體責(zé)任予以明確，在各部門三定方案中予以體現(xiàn)。明確的主體責(zé)任應(yīng)是具體的、量化的、約束性的。相關(guān)部門職責(zé)的明確決非自發(fā)的、自愿的，它需要環(huán)保部門具備與相關(guān)部門的溝通能力，更需 要環(huán)保部門將部門職責(zé)的明確上升為政府意志的協(xié)調(diào)能力。 二是明確履職要求。 環(huán)保部門履職要求。一要參與綜合決策。環(huán)保部門應(yīng)承擔(dān)醫(yī)生開藥方的角色。要根據(jù)行政單元經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和環(huán)境保護(hù)工作實(shí)際，科學(xué)確定轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)或不突破設(shè)定環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的底線。在政府環(huán)境保護(hù)規(guī)劃以及政府經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各類規(guī)劃編制和實(shí)施中，依據(jù)明確的環(huán)境質(zhì)量底線，設(shè)計(jì)并實(shí)施好滿足底線的償還舊賬、不欠新賬的規(guī)劃工程，保障規(guī)劃期間政府經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展行為不突破行政單元環(huán)境質(zhì)量底線要求。在政府招商引資、城市化推進(jìn)等經(jīng)濟(jì)社會活動(dòng)中，環(huán)保部門 要以環(huán)境影響評價(jià)許可等為手段守住行政單元相應(yīng)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的底線。環(huán)保部門要服務(wù)政府，在守住環(huán)保底線基礎(chǔ)上，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的較快增長，促進(jìn)又好又快發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。 二要統(tǒng)一監(jiān)督管理。環(huán)境保護(hù)是國家基本國策，環(huán)保部門作為實(shí)施基本國策、依法履行統(tǒng)一監(jiān)督管理的部門，應(yīng)在政府部門序列中發(fā)揮好樂隊(duì)指揮大合唱的角色。 統(tǒng)一監(jiān)督管理的任務(wù)在于設(shè)計(jì)并運(yùn)行好政府環(huán)境保護(hù)的工作機(jī)制，即新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》所明確的政府對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，環(huán)保部門對環(huán)保工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，各相關(guān)部門分工負(fù)責(zé)。部門之間難協(xié)調(diào)、統(tǒng)一監(jiān)管難到 位是長期以來環(huán)保目標(biāo)不能完成的重要因素。環(huán)保部門要認(rèn)識到，統(tǒng)一監(jiān)督管理是國家法律賦予環(huán)保部門的必須履行好的職責(zé)和權(quán)力。要樹立統(tǒng)一監(jiān)管的自信，掌握統(tǒng)一監(jiān)管的方法，切實(shí)承擔(dān)起統(tǒng)一監(jiān)管的責(zé)任。當(dāng)前，機(jī)制建立和運(yùn)行重點(diǎn)在于落實(shí)政