【文章內(nèi)容簡介】 經(jīng)濟時代，?單位 ?在整合城市社會，行使城市管理職能上發(fā)揮著主體作用，街居組織只是必要的輔助和補充。同時，?單位 ?承擔了過多 的社會和服務職能，起到了?把市民組織起來 ?的作用，?單位 ?就是一個小社會，為居民及其家屬提供?從搖籃到墳墓 ?的各種生活服務，即我們通常所說的繁重的?企業(yè)辦社會 ?、?單位辦社會 ?負擔，各級政府也直接管理或包 第 20 頁共 64 頁辦著許多應由社會去辦或應推向市場的事務。改革開放以后，個私經(jīng)濟快速發(fā)展，國有、集體企業(yè)實施?兩個臵換 ?，社會結(jié)構(gòu)不斷分化，城市社會發(fā)生了根本性變革。近二十年來大批國有、集體企業(yè)推行?兩個臵換 ?， **市有 5 萬多?單位人 ?喪失了單位依托，完全轉(zhuǎn)化為?社會人 ?。城區(qū)先后出現(xiàn)了 2 萬多家行政 事業(yè)單位之外的不具備?單位 ?體制特征的三資企業(yè)、個私企業(yè)、民辦非企業(yè)組織和非營利性社會組織等。據(jù)調(diào)查，我區(qū)僅民營企業(yè)就吸納了 4863 人就業(yè)。與此同時，?單位 ?的職能開始向社會轉(zhuǎn)移，其服務功能、福利功能、保障功能以及政治宣傳功能不斷弱化，居民與?單位 ?之間的關系正在向純粹的雇傭關系發(fā)展。隨著城市化進程加快和改革的深化，單位承擔的社會事務向社會?釋放 ?、轉(zhuǎn)移的速度將進一步加快，引發(fā)的矛盾將進一步顯露。如各類單位過去對職工所承擔的種種生活福利性服務不斷弱化或取消，而城市家庭的各種生活需求卻與日俱增；房產(chǎn)開發(fā)的發(fā)展 ，單位包下來的宿舍區(qū)服務必然要退出，而相應的社會化、市場化的物業(yè)管理尚未完全建立等等。由于社區(qū)居委會仍處于無職、無權、無錢的境地，單位外移、釋放的社會職能，社區(qū)還沒有準備好承接的?口袋 ?和相應的機制，導致了城市社會中大批人員游離于管理之外，居民需求的各類生活服務得不到實現(xiàn)。 對象的擴展，使人口管理和維護穩(wěn)定的難以到位。城市居委會以前的對象僅僅是少數(shù)的沒有單位的家庭婦女和社會閑散人員。 90 年代以來，我市城市人口發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化，人口中的復雜因素逐漸增多，對社會秩序形成了巨大壓力。一是下崗、失業(yè)人員 增多。全區(qū)現(xiàn)有下崗失業(yè)人員 41700 人，其中 **區(qū) 9000 人，鼎城區(qū)移交 6700 人， 第 21 頁共 64 頁省、市屬企業(yè)移交 26000 人。此外，城區(qū)每年還將新增勞動力 5000 多人。二是?無歸宿人員 ?和流動人口不斷增多。據(jù)統(tǒng)計，城區(qū)個體工商戶、私營企業(yè)主、進城農(nóng)民、外地流動人口等不在原來那種單位體制之內(nèi)的?無歸屬 ?人員達 萬人，占城區(qū)總?cè)丝诘?1 以上。三是城市貧困人群增多。目前全區(qū)居民在最低生活保障線以下的人口達 萬人，占城區(qū)居民總數(shù)的 ，相當一部分居民生活十分貧困。而且隨著今后幾年的經(jīng)濟體制改 革和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，這類人群仍處于增長的趨勢。在過去的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和計劃經(jīng)濟體制下，依靠人員的單位所有制和嚴密的戶籍管理制度，就可以把成份比較單純的城鎮(zhèn)人口的社會秩序管理好，現(xiàn)在則面臨著力不從心的局面，城區(qū)不穩(wěn)定因素呈現(xiàn)日益增多的趨勢。 城市基層管理任務日益繁重，行政化的社區(qū)運行模式難以落實。由于近些年來城區(qū)的規(guī)模、功能和各種新問題都大大增加，城市管理的量、任務量在成倍增長，而原來的層層負責的行政性、直接性管理方式尚未改變，街道、社區(qū)基層組織承擔的上級安排的任務高達 130多項，實際上已經(jīng)無法承擔和 落實。據(jù)城南街道統(tǒng)計，直接由社區(qū)擔負的涉及黨建、社會、經(jīng)濟三個方面、八大類、 54 項、 130 多個。面對繁重的任務，社區(qū)居委會一是無職權，?小廟 ?難以管?大神 ?。社區(qū)內(nèi)的行政單位、企事業(yè)單位、個體工商戶、私營企業(yè)等，?由誰管 ?、?怎么管 ?、?哪些問題歸口管 ?，政府沒有規(guī)范性文件，社區(qū)居委會想管也管不好、管不了。二是無地位，什么單位什么都可往社區(qū)?裝 ?。職能部門布臵帶有很大的隨意性，往往一個文件、一個會議或是領導的一個口頭指示，其任務就 第 22 頁共 64 頁交給社區(qū)了。僅今年來，社區(qū)居委會承擔的各種調(diào)查摸底任 務就有 5 次。三是無資金，有些管理無法開展。如離退休人員、企業(yè)臵換身份的黨員現(xiàn)交由社區(qū)管理，但社區(qū)既沒有活動場地，又沒有活動經(jīng)費，對其管理只能是空中樓閣，更談不上信息化、網(wǎng)絡化、規(guī)范化、現(xiàn)代化的管理。據(jù)調(diào)查，我區(qū) 50 個城區(qū)居委會，有 30多個每年經(jīng)費?入不敷出 ?，全區(qū)社區(qū)每年共計資金缺口達 23 萬元。四是無精力，社區(qū)干部整天疲于應付。城南方家巷社區(qū)居委會主任李立波共包保? flg?修煉人員、戰(zhàn)退軍人、吸毒人員及其它重口對象等 10人，均要求?一日三訪、盯死看牢 ?，僅這項就可以耗去其全部精力。對此，紅衛(wèi)社區(qū)居委會主任張 鳳梅深有感觸地說：?我們抓經(jīng)濟都是‘偷偷摸摸’，主要原因是沒有時間和精力去抓。 ?居民生活需求的多樣化，現(xiàn)在的社區(qū)服務水平難以滿足。進入小康生活的居民不再滿足于吃飽、穿暖，而要追求豐富多彩的生活和多方面的價值實現(xiàn)。據(jù)調(diào)查，城區(qū)居民對本社區(qū)的希望、需求是多方面的，除迫切希望社區(qū)提供就業(yè)機會外，還涉及到從居住環(huán)境到基本設施，從社區(qū)經(jīng)濟到精神文明，從社會秩序到人際關系等等。要滿足居民日益增長和變化的物質(zhì)和文化需求，社區(qū)服務業(yè)必須有一個突破性的大發(fā)展。而我區(qū)當前社區(qū)服務總體水平還較為低下，社區(qū)服務業(yè)投入單一，作為 產(chǎn)業(yè)發(fā)展的運作機制尚未形成。雖然近幾年來，區(qū)委、區(qū)政府及各有關部門對社區(qū)服務業(yè)的發(fā)展非常重視，把它作為社區(qū)建設的重點，但由于有關社區(qū)服務的優(yōu)惠政策相對較少，已出臺的有關規(guī)定又不能得到很好地落實，限制了社會各方面對社區(qū)服務業(yè)的投入，使城區(qū)目前的社區(qū)服務業(yè)多依靠政府、集體投入，服務項目多 第 23 頁共 64 頁而雜，沒有形成品牌和規(guī)模，向社會化、產(chǎn)業(yè)化、實體化轉(zhuǎn)變的步伐緩慢。此外，社區(qū)服務在社區(qū)就業(yè)安臵、城市生活環(huán)境、生活秩序，社區(qū)居民公共利益的實現(xiàn)和維護等方面都還沒有尋求到有效的解決途徑。 上述這些 問題，集中反映出這樣一個事實：隨著我市城市的發(fā)展變化，城市中有關的人和事，已經(jīng)?溢出 ?了固有的城市社會的基本結(jié)構(gòu)框架。管理和服務環(huán)節(jié)上的?真空地帶 ?和?灰色地帶 ?越來越多，原來設臵的城市基層體制、功能和運行機制，已經(jīng)嚴重不適應發(fā)展變化了的新情況、新問題；政府的負擔日益加重，各種日常性問題已經(jīng)不能自行有效化解。因此，市委、市政府及區(qū)委、區(qū)政府應該把系統(tǒng)化的社區(qū)建設作為城市的一個事關全局、事關長遠的關鍵和十分緊迫的任務，擺上突出的領導決策位臵。 二、日益加快的城市化進程呼喚社區(qū)建設的突破和飛躍根據(jù) **市城市發(fā)展規(guī)劃，近 20 年內(nèi)，城區(qū)人口要達到 100 萬，城市的規(guī)模將不斷擴大，同時，城市改革將不斷深入，這都將給社區(qū)建設帶來巨大壓力，它強烈呼喚著社區(qū)建設的加強，強烈呼喚著城市向社區(qū)化轉(zhuǎn)軌。新形勢下的社區(qū)建設，要在政府的指導和幫助下，依靠社區(qū)的力量，利用社區(qū)的資源，強化社區(qū)的功能，加強社區(qū)管理，發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟，開展社區(qū)服務，優(yōu)化社區(qū)環(huán)境，發(fā)展社區(qū)事業(yè)。當前，我區(qū)的社區(qū)建設經(jīng)過這幾年的成功積累，實質(zhì)上已經(jīng)到了新的突破階段，也是一個質(zhì)的飛躍階段。這種突破和飛躍主要表現(xiàn)為?四個轉(zhuǎn)向 ?： 社區(qū)建設的內(nèi)容轉(zhuǎn)向系統(tǒng) 化。我區(qū)過去居委會，內(nèi)容主要限 第 24 頁共 64 頁于政府所部署的社會行政管理和范圍還很狹窄的居民自治性事務，近些年社區(qū)服務范疇不斷拓寬，已經(jīng)從一些社會成員的特殊援助服務逐步擴展到相對廣泛的便民利民服務，初步拓展了社區(qū)的內(nèi)容。要適應城市化進程，社區(qū)建設的內(nèi)容還要轉(zhuǎn)向為更廣泛的系統(tǒng)工程。它應該包括社區(qū)經(jīng)濟建設、社區(qū)環(huán)境建設、社區(qū)文化建設、社區(qū)教育建設、社區(qū)服務建設和社區(qū)安全建設等等。它既包括了傳統(tǒng)的社區(qū)行政性、社會性，也包括了體制變化和社會發(fā)展帶來的許多新的內(nèi)容；既包括了由街居組織直接抓的事情，還包括社區(qū) 中應由社會組織、中介組織、市場主體和居民自己去干的大量事情。還可以說是現(xiàn)代城市綜合性的?社會生志 ?在社區(qū)這個局部上的集中表現(xiàn)。 社區(qū)管理與服務對象轉(zhuǎn)向?qū)俚鼗ｋS著城市化進程的加快和改革的深入，?條塊分割 ?的管理體制所表現(xiàn)出現(xiàn)的弊端將更為明顯，社區(qū)面臨的矛盾和問題將進一步增加。單位職工更加弱化對單位的依賴，由?單位人 ?向?社會人 ?轉(zhuǎn)變；新興的多種所有制成份的?無主管 ?企業(yè)增多；外來人員、流動人員的比例增加；下崗、失業(yè)人員增多；老齡人口增多；貧困人群等問題增多。這些問題和矛盾的增加，迫切要求徹底打破 ?條塊分割 ?的管理狀態(tài)，要求社區(qū)管理和服務突破原來較為狹窄的范疇，在對象上，不僅面向少數(shù)家庭婦女和社會閑散人員，而是面向和生活在城市社區(qū)的所有單位和人員，也要求所有居住于社區(qū)的單位和個人必須強化屬地化與社區(qū)制意識，自覺地把自己生活的社區(qū)作為參與社區(qū)活動，實現(xiàn)自身權益、形成社會整合的重要基地。 社區(qū)管理行為轉(zhuǎn)向民主化、互動化。長期以來，我們的街居 第 25 頁共 64 頁組織主要是執(zhí)行上級交辦的行政任務。?上面千條線，下面一針穿 ?，正所謂?上到國務院、下到社區(qū)辦、政府樣樣干 ?。在這種格局下，居民成 了社區(qū)組織完成行政任務的簡單對象，社區(qū)組織與居民的社會生活并沒有形成一體，法律上所設定的?自治 ?實際上難以實現(xiàn)，大多停留在紙上，表現(xiàn)在幾個組織機構(gòu)的建立上，居民對社區(qū)建設的參與多為動員式執(zhí)行式參與，內(nèi)容上主要為打掃衛(wèi)生、為民服務、義務巡邏聯(lián)防、捐衣捐被等，因而居民參與激情不高，參與效果也不好。而另一方面社區(qū)的各種任務日益繁重和細化，社區(qū)組織力量有限，相當多的社會管理是部署多、落實少。如果機制不變，要改變這種狀就要大規(guī)模地擴大政府的基層力量和職能，給政府造成新的沉重的負擔，這不符合?小政府、大社會 ?的發(fā)展規(guī)律 和趨勢，也是超過了政府承受能力的。那么，唯一的辦法就是將當前行政化的社區(qū)體制轉(zhuǎn)向社區(qū)制，把社區(qū)組織由現(xiàn)在的政府的?腿 ?變成社區(qū)居民的?頭 ?，把作為簡單的行政區(qū)劃和行政性設臵的社區(qū)，轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂凶晕医M織性和能動性的?地方性社會 ?，從而徹底變革其管理和活動的行為方式。 社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展運作轉(zhuǎn)向市場化。受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的影響和彌補社區(qū)經(jīng)費不足的原因，我區(qū)部分社區(qū)居委會特別是?村改居 ?社區(qū)居委會，仍存在?自辦經(jīng)濟 ?的現(xiàn)象。隨著市場競爭的日益激烈，社區(qū)居委會要堅決消除?自辦經(jīng)濟 ?的狀況，對所有的集體性質(zhì)的企業(yè) 推行?兩個臵換 ?，社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展完全按市場化運作的原則去整體指導，讓社區(qū)各類企業(yè)都成為獨立經(jīng)營的法人實體和市場主體。街道、社區(qū)抓經(jīng)濟建設的精力，應該主要用在為各類經(jīng)濟實體創(chuàng)造良好環(huán) 第 26 頁共 64 頁境、搞好社會化服務上。對于社區(qū)服務中那些屬于滿足居民消費需求的項目，也要按照第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)律，推向市場，以形成良性的發(fā)展機制活力。 三、加強社區(qū)建設要全力構(gòu)造新型城市社區(qū) 轉(zhuǎn)變觀念，樹立大社區(qū)意識。市、區(qū)黨委、政府要提高認識，把強化社區(qū)建設和管理作為城市各項基礎的總?抓手 ?，采取有效措施，把社區(qū) 建設納入城市的總體規(guī)劃和布局，從管理體制、政策導向、考核辦法等多方面，推動社區(qū)重點向社區(qū)建設轉(zhuǎn)移。駐區(qū)單位也應該打破傳統(tǒng)的條塊分割的界限，樹立?駐于社區(qū)、服務社區(qū)、同享資源、共建社區(qū) ?的意識，自覺地把本單位的發(fā)展與管理納入社區(qū)建設和管理之中，真正做到我為社區(qū)做貢獻、我與社區(qū)共發(fā)展，既成為社區(qū)建設的參與者，又成為社區(qū)建設的受益者。區(qū)、街、社區(qū)各級組織要淡化本位意識，強化大社區(qū)觀念，積極主動地密切與所有駐區(qū)單位和居民的聯(lián)系，以真誠的服務贏得各類社區(qū)成員的理解和支持，跳出過去那種主要對區(qū)屬、街屬、居屬單位負責的? 小圈子 ?，切實調(diào)動駐區(qū)單位和居民參與社區(qū)建設的積極性，培育各方面同創(chuàng)共建新型社區(qū)的意識和氛圍。 改革管理體制，構(gòu)建新的社區(qū)建設組織體系。為了適應社區(qū)建設新形勢、新任務的要求，必須分層次理順體制，強化相關組織建設。區(qū)級要建立社區(qū)建設指導協(xié)調(diào)委員會（或社區(qū)辦），各類涉及社區(qū)建設的條條部門和上級駐城區(qū)大單位負責人參加。其主要職責是規(guī)劃社區(qū)建設目標，確定社區(qū)建設重大事項，協(xié)調(diào)社區(qū)建設中的重點、難點問題，以克服條塊分離的弊端，形成社區(qū)建設的合力。街道是整 第 27 頁共 64 頁個社區(qū)建設的重點環(huán)節(jié)，也要 建立相應組織，由街道辦事處牽頭，駐街大單位負責人參加，對社區(qū)建設和管理實施全面領導，依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和市、區(qū)政府的授權，對轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)經(jīng)濟、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)服務、社區(qū)治安、社區(qū)精神文明建設，行使組織領導、綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查的行政管理職能，對地區(qū)性、社會性、群眾性、公益性負全面責任。同時，鑒于目前大量執(zhí)法行為發(fā)生在基層，而執(zhí)法權力卻在區(qū)以上部門的錯位狀況，要探索在街道一級建立綜合執(zhí)法新機制，即把市政、工商、治安等十多個方面的依法管理，分市政管理、社會發(fā)展、社會治安、社區(qū)經(jīng)濟等四、五個方面，建立其社區(qū)綜合執(zhí)法 隊伍，按受上級執(zhí)法部門的業(yè)務指導和社區(qū)管委會的組織領導，真正對社區(qū)建設和管理的各個方面實施有效的依法監(jiān)管。 強化居民自治，建立較為完善的居民參與機制。居民參與是衡量社區(qū)建設成功與否的重要標志，是社區(qū)建設健康發(fā)展的動力源泉，在資源相對匱乏的情況下，居民的廣泛參與是推動社區(qū)建設各個具體項目實施的重要保證。美國城市社區(qū)沒有政府基層組織或派出機構(gòu)，實行高度民主自治，依靠社區(qū)居民自由組合，民主選舉產(chǎn)生的社團組織如社區(qū)管理協(xié)會、社區(qū)管理委員會、社區(qū)管理服務中心等來行使社區(qū)管理職能。美國人稱社區(qū)無所不能，完全可以管理好社區(qū)。在我國體制下，通過政府幫助和指導，強化居民自治，激發(fā)居民廣泛參與，