【文章內容簡介】 ，反而削弱了人大工作；現(xiàn)縣區(qū)一級人大常委會主任多實行單設，專人專職，雖然可以集中時間和精力抓好人大工作，但由于人大常委會主任不是同級黨委常委，而政府行政長官不僅是同級黨委常委、而且主要負責人一般都擔任同級黨委副書記，無疑形成了人大常委會與政府實際排位的倒掛和監(jiān)督與被監(jiān)督關系的錯位，不便監(jiān)督、也無法監(jiān)督。 現(xiàn)實工作中，人大及其常委會要監(jiān)督“一府兩院”工作 和行政副職問題不大，但要監(jiān)督擔任同級黨委副書記和同級黨委常委的“一府兩院”特別是政府主要負責人難度較大；加之日常工作中黨政職能難以明確分開，一些地方黨委領導習慣于包攬具體事務的管理，動輒以黨委常委會議事決策，作出決議、決定，代行地方國家權力機關職權，涉及本區(qū)域經濟和社會發(fā)展重大事項，多以黨委、政府聯(lián)席會議審議決策或聯(lián)合發(fā)文決定；作為地方國家權力機關的審議決定權無形被替代，依法監(jiān)督也會陷入“兩難”境地，如果對這些方面的工作或問題進行監(jiān)督馬上就會觸及到是否堅持黨的領導這一敏感話題，弄不好再背個和地方黨委“唱對臺 戲”、和“政府過不去”的罪名實在不劃算；正因為歷史和社會原因以及受現(xiàn)行體制制約，致使一些地方人大工作常常處于被動局面，底氣不足，難有作為。 二是保障不力，不敢監(jiān)督。按理說，地方人大擁有財政預算審批權和國有資產監(jiān)督以及干部任免權，涉及人、財、物的問題解決起來相對比較容易，人員、車輛、經費、辦公設施等后勤保障應該到位。而實際上時下地方各級黨政一把手分別掌握著人事權和財政權，處于絕對的主導和支配地位；人大機關的人員調配、干部任用、經費保障仍然受制于黨委、政府的掌控之中，如人員編制、經費開支、辦公用房、車輛 配備、設施改善等都有賴于政府給予保障，就連補選代表、日常辦公和召開人代會、代表活動經費等開支的增加都要向政府“打報告”申請，不然的話人大正常工作就難以開展。 這些相互制約因素的存在，客觀上造成了地方人大在監(jiān)督工作中不敢動真碰硬，怕得罪“一府兩院”以后難辦事，更怕分寸把握不好讓對方難堪，自己最后也下不了臺。所以平常不管是工作監(jiān)督、還是法律監(jiān)督，一般只是“點到為止”，不愿觸及深處，更不敢動用強制措施查處問題，亮劍監(jiān)督；對黨委部門和上下級“雙管垂直部門”更是忌諱莫深，不敢“越雷池一步”，無形使人大監(jiān)督出現(xiàn) 盲區(qū)和“真空地帶”；執(zhí)法檢查、信訪接案、審議監(jiān)督過程中既便發(fā)現(xiàn)和暴露出涉及到具體的人與事也是避重就輕，大事化小、小事化了；對自己任命的不勝任崗位工作、甚至違法亂紀的干部和國家機關領導人員，如果沒有黨委紀檢部門的處理決定，很難依法獨立提出撤職罷免案，對“一府兩院”主要負責人更是不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督，“你好我好、大家都好”，不愿意得罪人。 三是機制不全，不好監(jiān)督。時下在一些地方，由于人大工作機構設置不全，制度不完善，從議題選擇、組織視察，到會議審議、民主決策，再到審議意見轉辦督辦、結果公開的全過程監(jiān)督，普 遍缺乏一個科學合理的績效考核評價機制，衡量工作監(jiān)督效果如何？沒有一個好的標準；加之會前視察、會中審議、會后督辦機制不完備，保障機制不健全，組織開展干部述職、個案監(jiān)督、民主評議、票決測評、追蹤督辦、二次審議等相關制度不完善，法律依據(jù)不充分。 面對龐大的政府各部門、法院和檢察院等監(jiān)督對象，顯得機構不夠，人員缺乏，機制不活，辦法不多，力不從心；特別是對人大決議、決定和審議意見的跟蹤監(jiān)督缺少手段，“議而不決、決而不行、行而無果”的現(xiàn)象屢見不鮮。法律規(guī)定的質詢詢問、特定問題調查、罷免和撤職等剛性、強制性、制約 性監(jiān)督手段在一些地方長期擱置不用，成了“聾子的耳朵 —— 樣子貨”。這樣的監(jiān)督太“虛”，沒有威懾力，效果不理想，影響了人大作用的發(fā)揮。 四是角色錯位，難以監(jiān)督。當前，在一些地方，黨委、人大、政府和法檢兩院職責不清，角色混淆，順序排列錯誤，作為監(jiān)督主體的權力機關 —— 本級人大及其常委會是監(jiān)督主體，本應排在黨委之后、政府之前，履行對由其產生并對其負責的“一府兩院”依法監(jiān)督職能，但有的卻排在政府之后，甚至把人大常委會的領導當作政府班子成員來對待，直接分配到項目指揮部去工作、或者被指派包抓案件督辦、參與各項創(chuàng)建、 長期從事與人大工作不相關的工作，同時還要向政府匯報接受有關方面的管理； 本是監(jiān)督者的角色一下子變成了被監(jiān)督者，既當“裁判員”，又當“運動員”，還談何監(jiān)督、怎樣去監(jiān)督政府和法檢兩院的工作？說穿了只能是“自己監(jiān)督自己”，對“一府兩院”根本無法監(jiān)督。加之政府部分組成人員和法檢兩院負責人既是被監(jiān)督對象，同時又是本級人大代表，身兼“公仆”和“主人”雙重身份，使得其在思想意識和行動上有有意或無意、自然不自然地規(guī)避和抵觸人大監(jiān)督的現(xiàn)象，也影響到地方人大依法對其實施監(jiān)督。 五是自身不硬，不會監(jiān)督。多年以來， 在地方人大換屆選舉中，一些地方往往只考慮政治因素和代表類別，而忽視代表文化程度、法律素質和履職能力，尤其在人事安排中，多把黨委、政府組成人員里因年齡而不能升遷的領導安排到人大任職，純粹把人大當作“退水渠”和領導干部最后停歇的“碼頭”，這些人普遍年齡偏大、知識老化，對人大業(yè)務和法律法規(guī)不熟悉，有“人到碼頭車到站”和“多一事不如少一事”的思想，工作放不開手腳，開展監(jiān)督心目無數(shù)，畏難情緒較重；加之人大代表和常委會組成人員的構成不盡合理，綜合議事能力和自身素質不高，特別是缺少懂法律政策、熟悉地方政治經濟社會和文化事 業(yè)的專業(yè)人士，客觀上造成“不會監(jiān)督”、“不善監(jiān)督”和“不愿監(jiān)督”、“不敢監(jiān)督”； 監(jiān)督工作也只能停留在聽審報告和審批財政經濟計劃報告這些程序性、常規(guī)性、低層次的水平上，對下級監(jiān)督的多，對本級監(jiān)督的少，對事監(jiān)督的多，對人監(jiān)督的少，事后監(jiān)督的多、事前事中監(jiān)督的少，程序性監(jiān)督的多，實質性監(jiān)督的少，被動應付監(jiān)督的多，主動開展監(jiān)督的少，一般監(jiān)督多、剛性監(jiān)督少，評功擺好的多，揭擺問題、提出意見的少，往往是“監(jiān)督已經監(jiān)督了，而問題還是問題”；有的則一味強調對“一府兩院”的理解支持和配合，弱化人大監(jiān)督和制約職能，甚 至認為政府需要什么人大就配合政府什么，政府啥工作搞的好就監(jiān)督什么，只有這樣才能“錦上添花”，“里不傷、外不損”，實現(xiàn)雙贏。這種自身不硬以及思想認識上的偏差和行動上不作為，必然導致人大工作無所作為，權力機關沒有地位。 針對上述問題，建議應采取以下對策：一要完善機制，善于監(jiān)督?，F(xiàn)階段，圍繞增強人大監(jiān)督職能，一方面要進一步健全人大工作機構，增加機構設置，充實工作力量，完善監(jiān)督體系。市縣區(qū)人大常委會除了設立法制或內務司法、財政經濟預算、教育科技文化衛(wèi)生、城鄉(xiāng)建設與環(huán)境資源保護、人事代表工作委員會等機構外，有 條件的還可增設人大研究室、信訪室、監(jiān)辦室、規(guī)范性文件審查室和代表資格審查委員會、預算和審計審查委員會，選強配齊有關組成人員和工作人員，應盡可能多的從社會上選聘一些專家、學者及專門研究人員，以加強人大監(jiān)督力量； 另一方面要完善人大制度機制，盡快建立和完善履行監(jiān)督職能的視察調查、聽審報告、工作評議、干部履職、司法監(jiān)督、議事決策、票決測評、追蹤督辦、二次審議等制度體系，完善會前視察、會中審議、會后督辦機制，促進人大監(jiān)督的規(guī)范化、科學化；同時針對人大監(jiān)督存在的薄弱環(huán)節(jié)，應建立程序嚴密、內容充實、考核科學、制約有效的監(jiān)督工作責任落實機制，逐步推行績效考核評價機制，對計劃中安排的初次監(jiān)督議題，從議題選擇、目標制定、決策出臺，到工作實施、組織視察，會議審議、民主決策，再到審議意見轉辦督辦、督促檢查、整改落實、情況反饋、 結果公開等環(huán)節(jié)的全過程進行量化分解、考核測評工作效果，加強對監(jiān)督對象動態(tài)監(jiān)督和對人大監(jiān)督效果進行績效評價，對外公開結果，不斷增強監(jiān)督效能，提升工作水平。 二要理順體制，便于監(jiān)督。首先要改進和完善現(xiàn)行的領導體制，建議在地市級以下實行人大常委會主任專職單設，逐步取消黨委書記兼任同級人大常委會主任的做法，爭取人大常委會主任或主持工作的副主任兼任同級黨委副書記，列為同級黨委常委會班子成員，進一步明確黨委、人大、政府、法、檢兩院的各自職責范圍及排位順序，避免因為定位不準、職位交叉導致角色錯位、工作越位、關系 倒位、監(jiān)督缺位，確保地方人大常委會的政治權力地位與法律賦予的社會地位相一致。 其次要理順黨委與人大、黨委與政府，人大與政府、人大與法檢兩院的關系。著力加強和改進黨委決策、人大監(jiān)督、政府執(zhí)行的運行機制，切實發(fā)揮好黨委總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用，積極支持人大依法開展監(jiān)督、行使好各項職權；要善于把黨的正確主張和重大決策部署以及政府的重要工作通過人大法定程序上升為地方國家權力機關與全體人民的共同意志。各級黨委關于地方事務的決策和主張，需要由人大及其常委會作出決議、決定的，可作為建議向同級人大及其常委會 提出；各級政府在區(qū)域規(guī)劃變更、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃調整、大額財政資金使用和政府舉債融資、重點項目計劃、大宗土地拍賣和礦產資源配置、重大公共設施建設、重大民生工程實施等重大決策出臺前，要依法向本級人大及其常委會報告，爭取人大依法審查審批?？傊?，凡屬于人大及其常委會法定職權范圍內的重大事項，都交由人大審議作出決議、決定，通過法定程序轉變?yōu)閲乙庵?；凡涉及人大及其常委會表決通過或實施監(jiān)督的重大事項，避免黨委、政府聯(lián)合發(fā)文。 再次要健全“一府兩院”由人大產生、對人大負責、受人大監(jiān)督的體制機制，工作中重大問題需要依法 審議決定的要及時向人大作專項報告，切實改變過去那種“以黨代政、黨政不分”和“有法不依、有法不遵、以言代法、以權壓法、權大于法”的不良現(xiàn)象，堅決糾正“政策重于法律、執(zhí)行機關指揮權力機關”的錯誤行為，確保黨委、人大、政府和法檢兩院在憲法法律允許的范圍內依法獨立自主地行使各自職權，做到既不越位包辦代替，又不錯位失職。 三要改進方法，嚴于監(jiān)督?，F(xiàn)階段，地方人大及其常委會要依法行使好監(jiān)督職權，就必須創(chuàng)新思維理念，改進工作方式，把工作監(jiān)督和法律監(jiān)督有機結合起來，把監(jiān)督人與監(jiān)督事結合起來，把事后監(jiān)督與事前、事中監(jiān) 督結合起來，把監(jiān)督檢查與支持互促結合起來，把程序性審議與實質性監(jiān)督結合起來，既要在開展視察、調研、檢查、聽審報告、規(guī)范性文件審查等常規(guī)監(jiān)督形式的基礎上，積極探索崗位目標承諾、專題審議詢問、專項工作評議、集中督辦、二次審議、對外公開結果、進行滿意度票決測評等其他監(jiān)督手段，創(chuàng)新監(jiān)督方式，在深入實施法律監(jiān)督、扎實推進工作監(jiān)督、深化干部任后監(jiān)督和強化跟蹤督辦、監(jiān)督績效評價上下功夫、做文章； 同時又要不斷豐富和完善監(jiān)督的形式，深化拓展監(jiān)督內容，綜合運用《監(jiān)督法》規(guī)定的詢問、質詢、特定問題調查、審議意見回審等剛 性監(jiān)督手段，積極回應社會關切，強化跟蹤監(jiān)督。人大監(jiān)督一定要突出工作重點，堅持問題導向，以指出問題，推進工作為目的，對涉及面廣、問題多、影響大的工作，應及時與“一府兩院”及有關部門進行溝通協(xié)調，提出明確要求，督促整改落實；對視察檢查、審議監(jiān)督中暴露和發(fā)現(xiàn)的違法違紀的人和事，要動真碰硬，一追到底；對人大依法作出的決議、決定或審議意見要督促“一府兩院”認真落實，并將處理情況適時向代表通報和社會公布，努力做到監(jiān)督一件、見效一件。只有這樣才能從根本上增強監(jiān)督實效，強化監(jiān)督權威，推動人大監(jiān)督工作實現(xiàn)由程序性審議向實質性 監(jiān)督的轉變。 四要提升自我，敢于監(jiān)督。針對目前地方人大監(jiān)督自身存在的薄弱環(huán)節(jié)，建議一方面應不斷優(yōu)化和提高人大代表及常委會組成人員的構成和素質，以便利于人大監(jiān)督。尤其在屆初選配人大機關工作機構和常委會組成人員時，既要考慮政治因素和行業(yè)類別，更要注重其文化程度、法律素質和履職能力；特別是要根據(jù)工作需要和情況變化注意從社會各方面多選配一些年富力強、熟悉法律政策，通曉地方政治經濟社會和文化事業(yè)、有一定專業(yè)知識和熱心人大工作、敢于擔當?shù)娜顺鋵嵉綑嗔C關和監(jiān)督機構中來，使人大常委會組成人員的知識結構與承擔任的工 作務相適應。 另一方面要提高常委會組成人員的綜合素質和議事決策能力，敢于監(jiān)督、勇于監(jiān)督。要通過加強對各級人大代表和常委會組成人員的學習培訓，組織專題調研、開展視察調查、執(zhí)法檢查、聽審“一府兩院”工