【文章內(nèi)容簡介】 山東省十大高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)之一，設(shè)有高新技術(shù)企業(yè)服務(wù)中心，以孵化高新技術(shù)成果為主的大學(xué)園區(qū)、留學(xué)生創(chuàng)業(yè)園區(qū)。 臨沂經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)規(guī)劃控制面積 150平方公里，內(nèi)設(shè)綜合公建中心區(qū)、日韓工業(yè)園區(qū)、出口貿(mào)易加工區(qū)、浙江工業(yè)園區(qū)、歐美?？苿?chuàng)業(yè)園區(qū)和高新技術(shù)、生物、電子等十多個專門園區(qū)。 臨沂市 河?xùn)|區(qū)為全面打造招商引資平臺，綜合河?xùn)|發(fā)展的各種優(yōu)勢，以園區(qū)建設(shè)促進(jìn)河?xùn)|經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，于去年五月份籌建河?xùn)|工業(yè)園。目前為止，入園項(xiàng)目已達(dá)三十多個，水電路網(wǎng)建設(shè)、園區(qū)區(qū)域規(guī)劃已相繼完成，工業(yè)園區(qū)的 建設(shè)有力推進(jìn)了全區(qū)招商引資和園區(qū)項(xiàng)目建設(shè)工作，促進(jìn)了工業(yè)園區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。在具體工作中，進(jìn)一步突出 工業(yè)經(jīng)濟(jì) 的主導(dǎo)地位，堅(jiān)定不移地走新型工業(yè)化道路。不斷加快工業(yè)化進(jìn)程，以項(xiàng)目推進(jìn)為重點(diǎn)，迅速壯大工業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)模。 2021年臨沂市經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)協(xié)調(diào)健康發(fā)展，人民生活水平繼續(xù)提高。全市實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值 ，增長 %。其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值 億元，增長 3%；第二產(chǎn)業(yè)增加值 億元，增長 %；第三產(chǎn)業(yè)增加胡莊 居委舊村改造住宅小區(qū) (還建 )工程建設(shè) 項(xiàng)目 申請報(bào)告 19 值 億元，增長 %。國稅、地稅收入占生產(chǎn)總值的比重為 %，同比提高 。 2021年，全市規(guī)模以上民營工業(yè)企業(yè)完成產(chǎn)值 億元，增長%，實(shí)現(xiàn)增加值占生產(chǎn)總值的比重為 %，提高 個百分點(diǎn)；全年規(guī)模以上工業(yè)完成總產(chǎn)值 億元，增加值 億元，分別增長 %和 %；紅色風(fēng)情、綠色沂蒙、文韜武略、地質(zhì)奇觀四大旅游主體日益突出；全市實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收入 億元，增長 %；我市成為革命老區(qū)第一個國家環(huán)保模范城市，臨沂城區(qū)空氣優(yōu)良天數(shù)占總天數(shù)的 %，比上年提高 。 2021 年，全市 城鎮(zhèn)居民人均可支配收入 萬元，增長 18%；城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)性支出 6877元，增長 %。城市居民人均可支配收入 萬元，增長 %。城市居民人均消費(fèi)性支出 8795 元，增長 %。農(nóng)民人均純收入 4083元，增長 %；農(nóng)民人均生活消費(fèi)性支出 2456元，增長%。年末城鄉(xiāng)居民住房使用面積分別為 平方米和 平方米。 全年城鎮(zhèn)新增就業(yè) ，其中下崗職工再就業(yè) 。新增城鎮(zhèn)養(yǎng)老、失業(yè)、工傷保險(xiǎn)參保人員 、 ，分別達(dá) 萬 人、 萬人和 萬人。全市享受城鎮(zhèn)低保人員 萬人，農(nóng)村低保人員 ，共支付保障資金 5780萬元。 167。 臨沂市舊村改造的現(xiàn)狀分析 舊村改造是當(dāng)前全國上下各級黨委和政府比較關(guān)注的一個問題，但至今從上到下都還沒有形成一個具體的可操作辦法。其實(shí)，舊村改造政策的關(guān)鍵就是解決好土地問題，核心就是有關(guān)的土地政策。 河?xùn)|區(qū) 舊村改造的現(xiàn)狀及存在問題 胡莊 居委舊村改造住宅小區(qū) (還建 )工程建設(shè) 項(xiàng)目 申請報(bào)告 20 河?xùn)|區(qū) 市區(qū) 散落著不少的舊村，有些舊村已經(jīng)成為城市（鎮(zhèn)）的一部分，但在戶籍、土地權(quán)屬、經(jīng)濟(jì)組織和行政管理體制方面仍然保留著農(nóng)村的模式。這些舊村，房屋 大多單間獨(dú)戶，土地利用率低，違法用地、違章建筑棚屋比較普遍；樓房設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)低，建筑密度大，村內(nèi)道路狹窄彎曲，存在消防等諸多安全隱患；外來人口集聚，出租房缺乏管理，存在社會治安問題；環(huán)境衛(wèi)生、生活服務(wù)、綠化等各類配套設(shè)施不完善，居住條件較差；管理體制與城市社區(qū)管理體制不適應(yīng)，許多管理關(guān)系不清，責(zé)任不明；村民的群體意識還較強(qiáng)，生活方式接近農(nóng)村，同城市居民的觀念與行為方式存在差異，與城市發(fā)展對人的要求還有一定差距。這些散落在城市（鎮(zhèn)）中的舊村莊已經(jīng)成為困擾現(xiàn)代城市發(fā)展的一個難題。通過舊村改造，對加快城市化進(jìn)程、發(fā)展 小城鎮(zhèn)有積極推動作用，主要是提高土地利用率，解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張的矛盾，改善城市環(huán)境，提高城市品位，符合我國的發(fā)展戰(zhàn)略。中共中央、國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》（中發(fā) [2021]11 號），中共山東 省委下發(fā) 的《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收的若干政策意見》 中都指出了舊村改造的意義，提出要各地開展這項(xiàng)工作。舊村特別是城市（鎮(zhèn)）中的舊村已亟待改造。 據(jù)調(diào)查，我市的一些地方已開展舊村改造并已基本完成，另外一些地方也正準(zhǔn)備啟動舊村改造工程，但由于目前全市尚沒有一個統(tǒng)一的舊村改造政策，大家只能是 “ 八仙 過海，各顯神通 ” ，有的 村已進(jìn)行的舊村改造，由村委會作為實(shí)施主體，自行組織拆遷、開發(fā)建設(shè)、安置和房屋對外銷售，未向政府有關(guān)部門辦理任何手續(xù)， 有的 以 “ 村民集資聯(lián)建 ” 的名義對外銷售多余的商品房，土地權(quán)屬仍保持農(nóng)民集體所有不變 ，有的 村正準(zhǔn)備實(shí)施的舊村改造，該村村委會自行找好了房開公司，雙方協(xié)議確定了開發(fā)條件胡莊 居委舊村改造住宅小區(qū) (還建 )工程建設(shè) 項(xiàng)目 申請報(bào)告 21 和利益分配方案，并著手進(jìn)行了一些前期調(diào)查工作。從調(diào)查情況看，這些做法都不很規(guī)范，普遍存在很大的問題，歸納如下： 一、舊村改造未辦理土地、規(guī)劃、拆遷等有關(guān)手續(xù)，從法律的角度講，屬于非法改造。由此會引發(fā)兩個主要 問題。一是改造后新建的房屋除部分用于農(nóng)民拆遷安置外，其他部分作為商品房出售用于平衡改造資金。這些新建房屋從法律上講都屬于違法建筑，不能辦理土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的權(quán)屬登記手續(xù)。特別是這些出售的商品房權(quán)屬如果無法登記的話，將會引起購房戶的不滿，帶來新的社會問題；二是對舊村改造建設(shè)的建筑質(zhì)量監(jiān)督缺位，技術(shù)上沒有把關(guān)，改造后新建房屋的建筑難免存在質(zhì)量問題，留下安全隱患。 二、拆遷政策不一致，容易造成混亂。舊村改造沒有一個統(tǒng)一的拆遷政策，存在 “ 一村一策 ” ，改造各村的拆遷補(bǔ)償安置政策寬嚴(yán)度各異，后改造的村為了順利 實(shí)施改造工程，可能會將拆遷補(bǔ)償安置政策越放越寬，甚至對違法建筑視同合法建筑予以補(bǔ)償安置，造成政策彈性一發(fā)不可收拾。這不僅會對舊城（鎮(zhèn)）改造政策帶來沖擊，影響舊城（鎮(zhèn)）改造進(jìn)程，而且會間接的刺激違法用地的大量發(fā)生，給土地和規(guī)劃管理工作增加壓力。 三、舊村改造范圍內(nèi)的土地未辦理征用手續(xù)會帶來兩個問題。 (一 )是拆遷工作難以進(jìn)行。目前國家只對城市國有土地上的房屋拆遷有政策規(guī)定，而對農(nóng)民集體所有土地上的房屋拆遷沒有具體的政策規(guī)定。如果土地保持集體所有性質(zhì)不變，舊村改造的整個拆遷工作缺乏法律保障。再則，如果在拆遷 過程中遇到個別 “ 釘子戶 ” ，強(qiáng)制拆除缺乏法律依據(jù)。村干部為了使改造工程得以順利實(shí)施，就會對 “ 釘子戶 ” 提出的過分要求予以妥協(xié)，這又會引起先行拆除戶的不滿，造成政策不公正； 胡莊 居委舊村改造住宅小區(qū) (還建 )工程建設(shè) 項(xiàng)目 申請報(bào)告 22 (二 )是舊村改造中多余出售的商品房使用集體土地，違反土地管理法等法律的規(guī)定。 四、舊村改造品位不高。一些在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的舊村，其改造方案事先未經(jīng)規(guī)劃部門審定，改造后仍保持單間獨(dú)戶式的 “ 通天屋 ” 而不是建公寓式的住宅，建筑密度高，綠化面積少，配套設(shè)施不齊全，改造層次和品位低，與城市建設(shè)的要求不相符。下一輪城市建設(shè)時又要拆遷重建，造成重大 浪費(fèi)。 五、實(shí)施主體不合適。舊村改造是一項(xiàng)涉及面廣、政策性強(qiáng)的重要工作，既不能單獨(dú)由村集體負(fù)責(zé)組織實(shí)施，也不宜由政府包辦。從村集體本身的職責(zé)、人員素質(zhì)、技術(shù)力量及其本位利益等各個角度看，由村集體承擔(dān)這一任務(wù)顯然不合適。從政府的職能和角色看，也不宜由政府包辦拆遷、開發(fā)建設(shè)、安置和房屋出售等一切事務(wù)。 六、選擇開發(fā)單位不公開、不透明，缺乏監(jiān)督。村委會以 “ 一對一 ”的方式選擇舊村改造的開發(fā)單位或自行組織實(shí)施，既不符合國家政策法規(guī)的規(guī)定，又極易導(dǎo)致土地資產(chǎn)流失，使舊村改造所產(chǎn)生的本應(yīng)歸政府所有的增值收益卻悄悄 地流入村集體或開發(fā)商手中，還可能造成村干部腐敗，容易引發(fā)村民上訪，增加社會不穩(wěn)定因素。 綜上所述，及時制定一個統(tǒng)一規(guī)范的舊村改造政策以指導(dǎo)規(guī)范全市舊村改造工作，使之健康、有序推進(jìn)，已是我市加快城市化進(jìn)程的迫切要求。 制定舊村改造政策需要研究的幾個問題 制定舊村改造政策要注意處理市、區(qū)政府、村集體和村民、的關(guān)系，使之依法規(guī)范，促進(jìn)舊村改造的健康發(fā)展，關(guān)鍵是需要研究解決以下五個問題。 （一）區(qū)分層面 對于舊村改造，目前尚無一個明確界定的概念。結(jié)胡莊 居委舊村改造住宅小區(qū) (還建 )工程建設(shè) 項(xiàng)目 申請報(bào)告 23 合我市實(shí)際，我們認(rèn)為，根據(jù)舊村所處的區(qū)位不同，舊村改造應(yīng) 分為三個不同的層面。第一類是位于城市（鎮(zhèn)）建成區(qū)內(nèi)已被城市（鎮(zhèn)）所包圍的舊村和政府統(tǒng)一建設(shè)的新區(qū)所涉及的舊村，我們稱之為 “ 城中村 ” ；第二類是位于城市（鎮(zhèn)）規(guī)劃區(qū)內(nèi)但目前尚未完全納入城市（鎮(zhèn)）建設(shè)范疇的、其村民群體意識還比較強(qiáng)、生活方式還比較接近農(nóng)村的舊村，我們稱之為“ 城郊村 ” ；第三類是位于城市（鎮(zhèn)）規(guī)劃區(qū)外的舊村，我們稱之為 “ 郊外村 ” 。第一類即 “ 城中村 ” 的改造工作其實(shí)我們早已經(jīng)在進(jìn)行，如市區(qū)的舊城改造就常常涉及一些已被城市 “ 包圍 ” 的舊村的拆遷重建；又如市區(qū)的中心區(qū)建設(shè)，雖然是新區(qū)建設(shè)，但也包括了五個舊村的拆 遷重建工作，這其中都包含了舊村改造的內(nèi)容。這一類舊村的改造實(shí)際上已統(tǒng)一納入到城市（鎮(zhèn)）建設(shè)的范疇。第二類即 “ 城郊村 ” 雖然位于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，但由于政府目前尚無財(cái)力、人力和精力進(jìn)行建設(shè)，這些地方的建筑形式、居住環(huán)境、配套設(shè)施及人的意識觀念等相對于城市（鎮(zhèn)），還比較滯后，還更象農(nóng)村而非城市。但是，由于城市建設(shè)的輻射，土地卻已顯現(xiàn)出較大增值潛力，并且村集體積極性較高，村民改善居住條件的愿望也比較強(qiáng)烈，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府也想推動改造，加快城市化步伐。這一類村，正是當(dāng)前舊村改造的熱點(diǎn)，也應(yīng)當(dāng)是我們政策研究的重點(diǎn)。第三 類即 “ 郊外村 ” ，由于生產(chǎn)仍以農(nóng)業(yè)為主，生活方式不同于城市，再加上地價普遍較低和不在城市（鎮(zhèn)）建設(shè)范圍以內(nèi)等原因，還不具備大規(guī)模開展舊村改造的條件，對于這類舊村的改造，在目前情況下比較可行的是按照新農(nóng)村建設(shè)的要求，先做好規(guī)劃，再進(jìn)行局部的整理改造，逐步改善村容村貌。 針對這三類舊村的改造，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自特點(diǎn)，制定不同政策，分類指導(dǎo)，分層實(shí)施，才能較好地推進(jìn)我市的舊村改造工作。下面根據(jù)這三類情況，分別進(jìn)行研胡莊 居委舊村改造住宅小區(qū) (還建 )工程建設(shè) 項(xiàng)目 申請報(bào)告 24 究分析。 （二）實(shí)施主體 要搞好舊村改造，沒有一個明確的實(shí)施主體是不行的，這也是政策所要研究的一個重要問 題。 “ 城中村 ” 的改造，目前都已經(jīng)統(tǒng)一納入到舊城（鎮(zhèn)）改造和新區(qū)建設(shè)中，市區(qū)是由舊城改建指揮部 、安居工程建設(shè)指揮部兩個 個指揮部負(fù)責(zé)實(shí)施的，縣（市 、區(qū) ）政府駐地城鎮(zhèn)、各縣（市）也均有專門的機(jī)構(gòu)在負(fù)責(zé)建設(shè)。今后，這一類的舊村改造仍可由現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)繼續(xù)負(fù)責(zé)組織實(shí)施。 “ 城郊村 ” 的改造，市、縣級政府目前尚無精力、人力進(jìn)行建設(shè)，究竟由誰來組織實(shí)施值得研究。我們認(rèn)為，需要成立一個機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)舊村改造前的調(diào)查摸底、權(quán)屬核查等工作以作為政府部門地價測算的基礎(chǔ)，這一工作必須由政府承擔(dān)。但鑒于市、縣政府已承擔(dān)大量的 城市（鎮(zhèn)）建設(shè)任務(wù)，無暇分身，我們考慮 ，市區(qū)可以區(qū)為單位由區(qū)政府成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)這一工作。據(jù)調(diào)查，河?xùn)|區(qū)就已有一個城市化建設(shè)指揮部，已經(jīng)負(fù)責(zé)組織實(shí)施了九曲街道辦事處 的部分舊村改造?？h（市）管轄區(qū)域比較分散，可能以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為單位成立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)較為可行。至于具體的拆遷和建設(shè)可直接選擇開發(fā)單位負(fù)責(zé)。因?yàn)槿绻烧畽C(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，一是政府職能錯位，二會帶來機(jī)構(gòu)臃腫的問題。 “ 郊外村 ” 的改造，由于其改造是局部、零星進(jìn)行，力度和規(guī)模都比較小，且具有自發(fā)性的特點(diǎn)，政府只能起到規(guī)劃指導(dǎo)監(jiān)督的作用，而不是直接組織實(shí)施，所以這 一類舊村的改造由村委會自行組織實(shí)施比較切合實(shí)際。 （三）土地政策 舊村改造政策的核心就是土地政策。因?yàn)槟壳罢f 居委舊村改造住宅小區(qū) (還建 )工程建設(shè) 項(xiàng)目 申請報(bào)告 25 不可能對舊村改造進(jìn)行投資建設(shè)，要想進(jìn)行改造，只能通過提高土地利用率，用多余土地所顯化出的價值給舊村改造提供資金保障，所以舊村改造成敗的關(guān)鍵是用好土地政策。 “ 城中村 ” 的改造，由于各地已統(tǒng)一納入到城市（鎮(zhèn)）建設(shè)的范疇，并由專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)相關(guān)工作，土地政策已經(jīng)比較規(guī)范，也已深入人心。多年的實(shí)踐證明，是依法可行的。對于這一類的舊村改造，不必再另行制訂土地政策，可繼續(xù)沿用現(xiàn)行的政策，并對不完善的部 分逐步完善就可以了。即土地統(tǒng)一征為國有，對改造后用于商品房開發(fā)的土地公開有償出讓，對改造后用于拆遷安置的土地?zé)o償劃撥。 “ 城郊村 ” 的改造，其土地政策需要認(rèn)真研究，具體包括四個問題：一是土地所有權(quán)問題。我國的土地只有農(nóng)民集體所有和國家所有兩種 形式，改造時，其土地究竟是保持集體所有性質(zhì)不變或是先征為國有后再進(jìn)行改造。按照土地法律法規(guī)規(guī)定，只有本村村民建房或本村的企業(yè)及公益事業(yè)用地才能使用村集體所有的土地，其他建設(shè)項(xiàng)目一律要申請使用國有土地。舊村改造勢必要將多余土地進(jìn)行開發(fā)后出售，顯然不具備使用集體土地 的條件，至少是多余部分的土地要使用國有土地。如果僅是多余部分的土地使用國有土地，剩余的村民拆遷安置用地使用集體土地，又會造成用地混雜的局面。其次，從城市化的發(fā)展趨勢來看，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地今后都要征為國有進(jìn)行城市建設(shè)，村民將逐步向城市（鎮(zhèn)）居民轉(zhuǎn)變。再次，對農(nóng)民集體土地上的房屋拆遷，現(xiàn)在還沒有法規(guī)、政策的規(guī)定，拆遷工作還缺乏法律保障。所以比較合理又依法的做法就是將舊村改造范圍內(nèi)的土地統(tǒng)一征為國有后再改造。 二是土地的使用方式。國有土地使用分為有償與無償