【文章內(nèi)容簡介】 機(jī)構(gòu)普遍存在工作力量不足的問題，與新形勢下備案審查工作任務(wù)及備案審查能力建設(shè)的要求不相適應(yīng)。目前，全市各區(qū)縣（自治縣）政府中，僅有3個區(qū)縣政府在政府法制工作機(jī)構(gòu)中明確了專司備案審查工作職能職責(zé)的崗位人員。
（二）規(guī)范性文件質(zhì)量方面存在的問題 1. 有的規(guī)范性文件內(nèi)容與上位法規(guī)定相抵觸或不一致。這方面的問題主要表現(xiàn)為，雖然法律法規(guī)對一些行政管理事項(xiàng)已有明確規(guī)定，但是有的規(guī)范性文件細(xì)化性、落實(shí)性規(guī)定與法律法規(guī)的規(guī)定相抵觸；不同層次的規(guī)范性文件存在規(guī)定不一，甚至沖突“打架”的情況；有的規(guī)范性文件雖不違反法律法規(guī)的規(guī)定，但卻消減了法律法規(guī)的適用效果。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年至2020年間，市政府報(bào)送市人大常委會備案的202件規(guī)范性文件中，與上位法相抵觸的有6件，%。據(jù)委托市律協(xié)抽查評估的報(bào)告反映，市律協(xié)抽查評估的322件規(guī)范性文件中，與上位法相抵觸的有10件，%。如《重慶市工傷保險(xiǎn)基金結(jié)算管理辦法》規(guī)定，當(dāng)年發(fā)生的應(yīng)由工傷保險(xiǎn)基金支付的一次性工傷醫(yī)療補(bǔ)助金，由用人單位（或工傷職工）與工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)結(jié)算，結(jié)算時間最遲不超過工傷職工與用人單位解除勞動關(guān)系之日的次年2月28日，但上位法對結(jié)算時間并沒有限制性規(guī)定。此外，有的行政規(guī)范性文件與司法解釋或司法裁判的標(biāo)準(zhǔn)不一致，如《重慶市人力資源和社會保障局關(guān)于職工下班后午餐時間是否認(rèn)定為工作時間的復(fù)函》提出“職工下班后午餐時間，不屬于工作時間，發(fā)生事故傷害，不符合《工傷保險(xiǎn)條例》認(rèn)定工傷的規(guī)定”，與《最高人民法院關(guān)于審理工傷保險(xiǎn)行政案件若干問題》第四條第（四）項(xiàng)的規(guī)定不一致。這既易使行政管理相對人對法制統(tǒng)一性產(chǎn)生困惑，又易損害行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件的權(quán)威性。
2. 有的規(guī)范性文件不當(dāng)減損行政管理相對人權(quán)利或增加其義務(wù)。根據(jù)立法法的規(guī)定，設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，只能由法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)作出規(guī)定。制定規(guī)章和規(guī)范性文件，若無法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的依據(jù)，不得設(shè)定減損行政管理相對人權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)存在違反上述規(guī)定的情況。如《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)重慶市車船稅實(shí)施辦法的通知》第六條規(guī)定：“從事機(jī)動車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為機(jī)動車車船稅的扣繳義務(wù)人，對不能提供完稅憑證或者減免稅證明，且拒絕代收代繳車船稅的納稅人，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不得將保單、保險(xiǎn)標(biāo)志和保費(fèi)發(fā)票等票據(jù)交給投保人，同時通報(bào)主管稅務(wù)機(jī)關(guān)處理”，違反了《稅收征管法》《車船稅法》《機(jī)動車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》等規(guī)定。若相關(guān)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)執(zhí)行此通知的規(guī)定，則違背了保險(xiǎn)合同中關(guān)于保險(xiǎn)憑證交付義務(wù)的約定，侵犯了已投保交強(qiáng)險(xiǎn)投保人張貼交強(qiáng)險(xiǎn)標(biāo)志的權(quán)利，并可能使投保人獲得保險(xiǎn)合同的權(quán)利受損。
3. 有的規(guī)范性文件違法設(shè)定行政許可或超越法定權(quán)限。這方面的問題主要表現(xiàn)為，有的政府工作部門制定的規(guī)范性文件存在違法設(shè)定具有行政許可性質(zhì)的審批、資質(zhì)審查、登記備案等內(nèi)容，有的存在違法設(shè)定行政處罰、改變行政處罰標(biāo)準(zhǔn)和幅度，以及擅自設(shè)定行政事業(yè)收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等情況。據(jù)委托市律協(xié)抽查評估的報(bào)告反映，建設(shè)、稅收領(lǐng)域的規(guī)范性文件超越法定權(quán)限制定的有20件，%。如《市外工程監(jiān)理企業(yè)入渝登記備案管理辦法》第六條的規(guī)定，對外地工程監(jiān)理企業(yè)入渝備案設(shè)置了前提條件，外地工程監(jiān)理企業(yè)要報(bào)請備案必須要滿足這些條件，否則就不能進(jìn)行備案。然而法律、行政法規(guī)和我市地方性法規(guī)對外地工程監(jiān)理企業(yè)的備案準(zhǔn)入并未設(shè)定限制性條件，也未授權(quán)市政府相關(guān)部門作出限制性規(guī)定。又如，法律和行政法規(guī)就招投標(biāo)活動有專門規(guī)范，市人大常委會也制定了《重慶市招標(biāo)投標(biāo)條例》，但部分區(qū)縣（自治縣）政府制定的招標(biāo)投標(biāo)活動管理辦法或?qū)嵤┘?xì)則，對已允許進(jìn)入招標(biāo)代理庫的代理機(jī)構(gòu)又設(shè)一道“門檻”，超越了區(qū)縣（自治縣）政府制定規(guī)范性文件的權(quán)限。
4．有的規(guī)范性文件的規(guī)定缺乏可行性和適當(dāng)性。這方面的問題主要表現(xiàn)為，有的規(guī)范性文件的規(guī)定不合理、不科學(xué)，對行政管理相對人形成權(quán)利與義務(wù)上的不公平，賦予行政機(jī)關(guān)的管理權(quán)力與要求其承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任不相匹配，要求公民、法人和其他組織履行的義務(wù)與其所享有的權(quán)利不平衡，要求行政管理相對人執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)或遵守的規(guī)定過于超前或脫離實(shí)際。有的規(guī)范性文件結(jié)合實(shí)際不足，措施細(xì)化不夠，可適用性不強(qiáng)或規(guī)定不周延，如《重慶市土地管理規(guī)定》《重慶市征地補(bǔ)償安置辦法》中均沒有對征地前已農(nóng)轉(zhuǎn)非但仍在被征地范圍內(nèi)有承包土地的這部分人員的補(bǔ)償安置作出規(guī)范。
（三）規(guī)范性文件制定和管理方面存在的問題 1. 有的不具備行政主體資格的部門制發(fā)了行政規(guī)范性文件。行政規(guī)范性文件的制定權(quán)，屬于各級政府及其依法設(shè)立的派出機(jī)關(guān)、縣級以上政府組成部門、直屬機(jī)構(gòu)和法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的管理公共事務(wù)的機(jī)構(gòu)和組織。然而現(xiàn)實(shí)中，一些非法律法規(guī)授權(quán)的不具有行政主體資格的組織，如議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、臨時機(jī)構(gòu)、部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或所屬機(jī)構(gòu)，違反職權(quán)法定有關(guān)規(guī)定，以自己的名義制定了行政規(guī)范性文件。如某區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組不具備行政主體資格，但制發(fā)了具有普遍約束力并在本行政轄區(qū)范圍內(nèi)反復(fù)適用的規(guī)范性文件。
2. 有的規(guī)范性文件制定過程中征求意見不夠廣泛充分。這方面的問題主要表現(xiàn)為，制定有的規(guī)范性文件時，相