【正文】 賴心理，缺乏主動防范和規(guī)避風險的意識；另一方面，由于宣傳力度不夠，加上農(nóng)民受傳統(tǒng)觀念的束縛，僥幸思想根深蒂固，保險意識淡薄，缺乏投保積極性，嚴重地制約著政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度，是健全國家農(nóng)業(yè)支持保護體系的重要組成部分，對于確保農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的持續(xù)增長和農(nóng)民收入的穩(wěn)定增加具有重大的現(xiàn)實意義。目前，經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險的保險組織形式主要有：股份制的商業(yè)保險公司形式、專業(yè)農(nóng)業(yè)保險公司、農(nóng)業(yè)保險合作組織、政策性農(nóng)業(yè)保險公司、外資或合資農(nóng)業(yè)保險公司等，政策性保險經(jīng)營主體日益豐富，并形成向多元化發(fā)展的態(tài)勢，推動我國政策性農(nóng)業(yè)保險穩(wěn)步向前邁進。這個缺口正好為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了一個非常寬松的運作空間，也給財政補貼型的政策性農(nóng)業(yè)保險提供了政府資金支持。而“穩(wěn)定器”是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)條件。這就說明，農(nóng)業(yè)保險原本就不適應(yīng)完全的以贏利為目標的市場化運作。四是制度風險。當發(fā)生高傳染性疫病政府實施強制捕殺時，經(jīng)辦保險機構(gòu)應(yīng)賠償投保戶保險金額與政府支付捕殺補貼的差額部分。：已經(jīng)在江蘇省率先推行，效果比較好。：如林木、油菜、煙葉、西瓜保險等。⑷強制捕殺。有時又稱為行為風險，是指由于個人或團體的社會行為不當所造成的風險。這就出現(xiàn)了一面想保而無力保，一面愿保而不敢保的尷尬局面。(二)建立政策性農(nóng)業(yè)保險對發(fā)展我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、增加農(nóng)民收入的意義農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展必須要依靠“三駕”馬車，一是農(nóng)業(yè)科技的進步和運用，它是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的“動力加速器”；二是農(nóng)村金融體制的建立和完善，它是農(nóng)業(yè)發(fā)展的“潤滑劑”；三是農(nóng)業(yè)保險機制，它是農(nóng)業(yè)發(fā)展的“穩(wěn)定器”，此三者缺一不可。按照有關(guān)世貿(mào)組織的規(guī)定，我國今后農(nóng)業(yè)的投入可達460多億，這與我國近3年在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、糧食儲備、自然災(zāi)害救濟等國內(nèi)補貼方面平均每年投入只有27 0多億元相比，存在多達190億的缺口。中國漁業(yè)互保協(xié)會也在積極開展?jié)O業(yè)保險經(jīng)營的探索。對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中因自然災(zāi)害或意外事故造成的經(jīng)濟損失提供經(jīng)濟補償?shù)囊环N保險制度。2，依賴思想嚴重和保險意識淡薄是制約我國政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的重要因素。例如，由于沒有建立自然災(zāi)害預(yù)報警報系統(tǒng)，致使防災(zāi)防損變得十分被動：由于沒有建立災(zāi)害損失信息的統(tǒng)計分析與管理系統(tǒng)，以致農(nóng)業(yè)保險定價所要求的歷史風險損失資料難以滿足。在國家積極推進政策試點的今天，我國至今沒有制定專門的農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營一直無法可依，法律法規(guī)建設(shè)的缺位，極大地影響了農(nóng)業(yè)保險的規(guī)范化、制度化發(fā)展。(七)目前政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼方式存在諸多隱患目前我國政策性農(nóng)業(yè)保險在實際的執(zhí)行過程中，形成了一種“政府財政補貼+保險公司商業(yè)經(jīng)營+農(nóng)戶自愿參?！钡闹贫劝才拧．斍拔覈r(nóng)業(yè)正處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，我們應(yīng)充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險在服務(wù)“三農(nóng)”中的應(yīng)有作用，根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展需要，制訂稅收優(yōu)惠政策，逐步擴大政策性農(nóng)業(yè)保險的覆蓋范圍。在政府大量補貼的情況下，農(nóng)民投保農(nóng)業(yè)保險的積極性卻很低，直到1994年美國政府采取有條件的強制措施后，才使農(nóng)業(yè)保險的參與率提高到80%左右。另外，還可由政策性保險機構(gòu)在資本市場上發(fā)行巨災(zāi)風險基金債券，提高巨災(zāi)風險基金儲備能力，但考慮到目前我國資本市場的現(xiàn)實情況，筆者認為此種方法應(yīng)慎用。在立法中，需建立和運用商業(yè)保險機制、國有保險機制和互助合作保險機制，并使其相互配合，協(xié)同發(fā)展。在引進新技術(shù)、新品種或享受政府補貼等方面進行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，獲得政府補貼貸款時須購買農(nóng)業(yè)保險。筆者建議有關(guān)部門在立法思路上可以采用漸進的方式，加快農(nóng)業(yè)保險立法進程，以期能夠促進我國農(nóng)業(yè)保險法律制度的不斷完善，從而更好的實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的健康持續(xù)發(fā)展。同時政府作為股東，在農(nóng)業(yè)保險中由國資管理或經(jīng)營部門承擔出資人職能，及作為給付補貼者審核保單的職能，包括審核補貼標準和補貼使用情況等。(一)立法目的和原則。在國家積極推進政策試點的今天，我國至今沒有制定專門的農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營一直無法可依，法律法規(guī)建設(shè)的缺位，極大的影響了農(nóng)業(yè)保險的規(guī)范化、制度化發(fā)展。因此需要建立政府主導(dǎo)下的全國范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險基金，對遭遇巨災(zāi)損失的農(nóng)業(yè)保險公司提供一定程度的補償。在不斷增加試點地區(qū)的同時，努力提高試點地區(qū)內(nèi)農(nóng)戶的參保率。1，制定稅收優(yōu)惠政策。在十多個遭受旱災(zāi)的省(市、區(qū))中，只有安徽省明確將旱災(zāi)列為政策性農(nóng)業(yè)保險的保險責任。對農(nóng)業(yè)保險的規(guī)定十分籠統(tǒng)，其中只有第155條規(guī)定：“國家支持為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險事業(yè)，農(nóng)業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”。因此，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營有其獨特的技術(shù)要求，普通財產(chǎn)保險經(jīng)營技術(shù)難以奏效。(二)農(nóng)民收入水平低，保險意識淡薄在政策性農(nóng)業(yè)保險試點地區(qū)逐漸鋪展的進程中，農(nóng)戶對于政策性農(nóng)業(yè)保險有效需求不足的現(xiàn)實仍掣肘農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，主要原因如下。自2004年政府在全國范圍內(nèi)積極開展政策性農(nóng)業(yè)保險試點改革以來，我國政策性農(nóng)業(yè)保險可以說取得了巨大的實質(zhì)性進展。另外，除主要農(nóng)作物外，各地還結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，開展了林木、煙葉、葡萄、西瓜、青稞等特色險種，進一步拓寬了農(nóng)業(yè)保險的服務(wù)領(lǐng)域。政府在建立政策性農(nóng)業(yè)保險的過程中，可以對保險制度加強規(guī)范，還可以采取一些政府特有的手段，如實行強制保險、嚴格監(jiān)管等，來減輕農(nóng)業(yè)保險中難度大，成本高的逆向選擇和道德風險問題，推動農(nóng)業(yè)保險健康發(fā)展。，作用微弱。至此農(nóng)業(yè)保險的險種、機構(gòu)、從業(yè)人員及保費收入不斷萎縮，承保面大幅度減少，農(nóng)業(yè)保險發(fā)展陷入低谷。即由自然災(zāi)害(包括農(nóng)作物病蟲害等)造成的欠產(chǎn)歉收，主要表現(xiàn)為區(qū)域性、難以預(yù)見性的特點。⑵自然災(zāi)害。政策性農(nóng)業(yè)保險可以為經(jīng)驗欠缺、經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、市場經(jīng)濟條件下抗風險能力較弱的農(nóng)民保駕護航。政策性農(nóng)業(yè)保險具有政府補貼力度大、惠及人口多的特點。即農(nóng)戶種植一畝花生，因災(zāi)受損最高可獲每畝400元保險賠付金額。(二)政策性農(nóng)業(yè)保險和商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險的區(qū)別所謂政策性農(nóng)業(yè)保險是指國家為了實現(xiàn)保護和發(fā)展農(nóng)業(yè)的目的，對其實行一定政策和資金扶持的農(nóng)業(yè)保險險種。，糾正商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險供給的不充分狀況。此后從2004年到2009年，連續(xù)六年的中央一號文件均對農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展提出要求，其中2009年中央一號文件明確提出“加快發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險，擴大試點范圍，增加險種，加大中央財政對中西部地區(qū)保費補貼力度，加快建立農(nóng)業(yè)再保險體系和財政支持的巨災(zāi)風險分散機制，鼓勵在農(nóng)村發(fā)展互助合作保險和商業(yè)保險業(yè)務(wù)”。其中，種植業(yè)保險賠款 46億元，養(yǎng)殖業(yè)保險賠款24億元(。加之中央沒有相關(guān)配套政策，地方政府害怕遇到大災(zāi)“吃不完兜著走”。3，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小、效益低，難以承擔額外保險成本。四是定損理賠技術(shù)落后，我國不僅農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失的測定技術(shù)落后，而且沒有制定統(tǒng)一的賠償標準，理賠中出現(xiàn)很大的隨意性，引發(fā)嚴重的道德風險。這是農(nóng)業(yè)保險發(fā)展緩慢的又一個重要原因。如美國的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》、日本的《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償法》等，都在各自的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展過程中發(fā)揮了重要的促進和保障作用，但中國農(nóng)業(yè)保險法始終處于缺位狀態(tài)，這嚴重制約了農(nóng)業(yè)保險的健康發(fā)展。這兩項補貼實際上在2006年的《國十條》里已經(jīng)明確提出，而我們需要做的只是在條件成熟時付諸實踐。結(jié)合發(fā)達國家經(jīng)驗，建議由中央政府組建政策性的全國農(nóng)業(yè)再保險公司(也可以由目前的中國再保險公司兼營這部分業(yè)務(wù)，事實上目前中再公司部份地承擔了這部分業(yè)務(wù))(見圖1)。為了避免出現(xiàn)因各自為政、分割管理、資源分散配置而導(dǎo)致高投入、低效率的局面，筆者建議我國有必要借鑒美國、日本等國的經(jīng)驗，考慮在適當?shù)臅r機，以目前的中國保監(jiān)會政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管部門和人員為基礎(chǔ)，聯(lián)合農(nóng)業(yè)部、財政部、國家發(fā)改委等有關(guān)部委，成立專門的政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機構(gòu)，如設(shè)立專門的農(nóng)業(yè)保險管理局或農(nóng)業(yè)風險管理協(xié)會(見圖1)，以適應(yīng)政策性農(nóng)業(yè)保險的快速發(fā)展。許多人認為農(nóng)業(yè)保險在實踐中還有太多現(xiàn)實問題未解決，現(xiàn)在為其立法尚早，但農(nóng)業(yè)保險政策扶持的缺失是首先需要解決的問題，如果不以法律的形式及時明確政府的政策扶持，農(nóng)業(yè)保險將很難得到發(fā)展，在實踐中摸索解決更無從談起。農(nóng)業(yè)保險的組織管理體系主要包括保險監(jiān)督管理機構(gòu)、各級政府財政部門、農(nóng)業(yè)行政主管部門等。(五)法律責任。政策性農(nóng)業(yè)保險法律制度中的法律責任包括經(jīng)濟法責任和援用法律責任。農(nóng)業(yè)保險要建立全國相對統(tǒng)一的，主輔結(jié)合的多元化農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式。實踐證明，農(nóng)業(yè)保險立法先行是其發(fā)展的關(guān)鍵。[編輯] 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