【正文】 在各自的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展過程中發(fā)揮了重要的促進(jìn)和保障作用，但中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法始終處于缺位狀態(tài)，這嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的健康發(fā)展。政府加大對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持是世界各國支持保護(hù)農(nóng)業(yè)的普遍做法。對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供稅收優(yōu)惠是國際普遍的做法，也是我國應(yīng)予以重視的。參照國際經(jīng)驗(yàn)和我國現(xiàn)行對涉農(nóng)企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，可以考慮在免征種養(yǎng)兩業(yè)營業(yè)稅和印花稅的同時(shí)，進(jìn)一步實(shí)行稅收優(yōu)惠政策。這兩項(xiàng)補(bǔ)貼實(shí)際上在2006年的《國十條》里已經(jīng)明確提出，而我們需要做的只是在條件成熟時(shí)付諸實(shí)踐。而目前我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)與經(jīng)營具有較強(qiáng)的區(qū)域性，分散風(fēng)險(xiǎn)的能力更差，2008年初雪災(zāi)造成的巨大損失和2009年初北方主要冬麥區(qū)的罕見旱災(zāi)，充分體現(xiàn)出了建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的迫切性。通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)單位的增加，在直接保險(xiǎn)層面上通過大數(shù)法則在更廣空間上實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分散。根據(jù)中央一號(hào)文件中提出的“探索建立農(nóng)村信貸與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合的銀?；?dòng)機(jī)制”，結(jié)合發(fā)達(dá)國家實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，立足于我國農(nóng)村實(shí)情，筆者建議對關(guān)系國計(jì)民生的種植業(yè)(水稻、玉米、小麥、大豆、棉花等)和養(yǎng)殖業(yè)(豬、牛、羊等)實(shí)行適度的強(qiáng)制性保險(xiǎn)，可將各種支農(nóng)優(yōu)惠政策和貸款優(yōu)惠政策與政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)結(jié)合起來，例如規(guī)定從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款的農(nóng)戶必須參加政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)或者參保政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)戶享受信貸優(yōu)先、利率優(yōu)惠等政策，這樣既能規(guī)避農(nóng)戶的逆向選擇行為，提高政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面以在更廣闊的空間范圍內(nèi)充分分散風(fēng)險(xiǎn)，又能降低農(nóng)戶貸款的違約風(fēng)險(xiǎn)，保證農(nóng)村信貸更好的發(fā)揮服務(wù)“三農(nóng)”的作用。結(jié)合發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，建議由中央政府組建政策性的全國農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司(也可以由目前的中國再保險(xiǎn)公司兼營這部分業(yè)務(wù)，事實(shí)上目前中再公司部份地承擔(dān)了這部分業(yè)務(wù))(見圖1)。3，設(shè)立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金或巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的融資機(jī)制。增強(qiáng)抵抗巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的能力。(四)加強(qiáng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)宣傳教育通過筆者上述的調(diào)查問卷可以看出，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為一種重要的風(fēng)險(xiǎn)損失的補(bǔ)償方式，在大部分地區(qū)還遠(yuǎn)未被農(nóng)村居民所接受。為了避免出現(xiàn)因各自為政、分割管理、資源分散配置而導(dǎo)致高投入、低效率的局面，筆者建議我國有必要借鑒美國、日本等國的經(jīng)驗(yàn)，考慮在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)，以目前的中國保監(jiān)會(huì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管部門和人員為基礎(chǔ)，聯(lián)合農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、國家發(fā)改委等有關(guān)部委，成立專門的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如設(shè)立專門的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理局或農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理協(xié)會(huì)(見圖1)，以適應(yīng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的快速發(fā)展。鼓勵(lì)和扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織建立為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)服務(wù)的互助合作保險(xiǎn)組織。(二)我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法缺失的原因。法律是法治的基本依據(jù)。許多人認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在實(shí)踐中還有太多現(xiàn)實(shí)問題未解決，現(xiàn)在為其立法尚早，但農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策扶持的缺失是首先需要解決的問題，如果不以法律的形式及時(shí)明確政府的政策扶持，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)將很難得到發(fā)展，在實(shí)踐中摸索解決更無從談起。[編輯] 我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法的基本構(gòu)想[2]農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法問題研究的核心內(nèi)容在于對具體法律制度的構(gòu)建。根據(jù)農(nóng)業(yè)在我國國民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位狀況及實(shí)際生產(chǎn)水平, 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法目的宜確定為：規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)活動(dòng)，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全，完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，維護(hù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃承載著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和國家等不同主體的利益。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的組織管理體系主要包括保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、各級政府財(cái)政部門、農(nóng)業(yè)行政主管部門等。將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)、經(jīng)營者和投保人之間的關(guān)系法制化，明確他們之間的權(quán)利義務(wù)，是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法所要解決的重要問題。保險(xiǎn)人義務(wù)：在總體保險(xiǎn)業(yè)務(wù)中農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)必須達(dá)到相當(dāng)?shù)谋壤粚I(yè)保險(xiǎn)公司要在貫徹微利或基本彌補(bǔ)經(jīng)營費(fèi)用的原則下設(shè)計(jì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品；提高資金的配置效率。投保人的權(quán)利：投保人在因保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)受損時(shí)可獲得相應(yīng)保險(xiǎn)金補(bǔ)償；投保人在購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)時(shí)，根據(jù)所購買產(chǎn)品的內(nèi)容可享受政府補(bǔ)貼。(五)法律責(zé)任。對違反本法和其他相關(guān)法律規(guī)范的個(gè)人和單位以及國家工作人員均應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事法律責(zé)任和行政法律責(zé)任；對違反刑法的個(gè)人和單位，應(yīng)承擔(dān)刑事法律責(zé)任?！鼘O訪竹,發(fā)展我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的問題及對策微探,商場現(xiàn)代化,2010年第18期 ↑ 張凱慧,淺析我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的立法完善,現(xiàn)代交際,2010年3期。各國在發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)時(shí)多為立法先行，給予充分的法律保障。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度中的法律責(zé)任包括經(jīng)濟(jì)法責(zé)任和援用法律責(zé)任。我國應(yīng)盡快建立獨(dú)立的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)督管理體系。投保人責(zé)任：農(nóng)民依法購買強(qiáng)制性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的責(zé)任。我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法應(yīng)該明確政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系構(gòu)建中的責(zé)任，如制定保費(fèi)補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)、制定法定強(qiáng)制保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)、特大災(zāi)害發(fā)生時(shí)的特別救助措施等。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)要建立全國相對統(tǒng)一的，主輔結(jié)合的多元化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營模式。制定和推行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃必須統(tǒng)籌兼顧三方利益。國家需要采取各種措施，主導(dǎo)建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)及相關(guān)制度，對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在經(jīng)濟(jì)與行政上給予適度支持。在確定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法目的的前提下，具體從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的組織經(jīng)營、法律關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)督管理及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律責(zé)任等主要方面進(jìn)行了闡述。實(shí)踐證明，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法先行是其發(fā)展的關(guān)鍵。我國有關(guān)農(nóng)業(yè)方面的立法更是嚴(yán)重滯后，農(nóng)業(yè)法律分布不均勻，農(nóng)業(yè)立法極其薄弱，農(nóng)業(yè)法律體系還很不完善。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性質(zhì)是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)從一般商業(yè)保險(xiǎn)中分離出來單獨(dú)立法的重要根據(jù)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定。[編輯] 我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的立法缺失及成因分析[2](一)我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的立法現(xiàn)狀。為此應(yīng)加大宣傳力度，通過農(nóng)民喜聞樂見的多種渠道和方式，加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)知識(shí)的普及力度，培育農(nóng)民保險(xiǎn)意識(shí)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)人口對保險(xiǎn)職能的認(rèn)識(shí)，使其認(rèn)識(shí)到保險(xiǎn)是穩(wěn)定生活、恢復(fù)生產(chǎn)、保障經(jīng)濟(jì)有效的風(fēng)險(xiǎn)管理手段，進(jìn)而自覺地參加保險(xiǎn)，從而提高政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的參保率和覆蓋面，推動(dòng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)步向前發(fā)展?；I集渠道應(yīng)主要包括：國家財(cái)政撥款；從農(nóng)險(xiǎn)公司無大災(zāi)年份農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)節(jié)余滾存中抽出一部分；農(nóng)險(xiǎn)公司的稅收減免部分；從防災(zāi)、減災(zāi)和救災(zāi)專項(xiàng)支出中與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)標(biāo)的相對應(yīng)的資金里抽取一部分；每年從國家的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中抽取一部分。吞噬農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的所有準(zhǔn)備金和資本金，制約其可持續(xù)發(fā)展。它是一種差額補(bǔ)貼，專業(yè)性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、一般的保險(xiǎn)互助合作社或其它商業(yè)性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)都可以按低于農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際費(fèi)率來承保，當(dāng)賠付率超過一般賠付率時(shí)，由國家再保險(xiǎn)公司來補(bǔ)足。由于自身經(jīng)濟(jì)條件的限制和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營難度大、賠付率高等特點(diǎn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的能力和賠付能力有限。例如美國作為世界上保險(xiǎn)業(yè)最發(fā)達(dá)的國家，從 1939～1995年的50多年間。1，提高試點(diǎn)地區(qū)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋率。隨著政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的全面鋪開，結(jié)合2009年中央一號(hào)文件中的要求，中央財(cái)政應(yīng)加大對中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的補(bǔ)貼力度，并通過差異化補(bǔ)貼政策，調(diào)動(dòng)地方政府、保險(xiǎn)公司和農(nóng)戶的積極性，并逐步建立鼓勵(lì)和扶持政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的長效機(jī)制，保證政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可持續(xù)健康發(fā)展。2，進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼政策。而我國現(xiàn)行稅制規(guī)定的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)免征營業(yè)稅和印花稅的范圍僅限定在種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)方面。隨著政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)的逐漸鋪開，政府必須進(jìn)一步加大對政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的扶持力度，以確保試點(diǎn)工作穩(wěn)步持續(xù)的推進(jìn)。筆者建議有關(guān)部門應(yīng)該加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法進(jìn)程，明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性屬性以及在國家農(nóng)業(yè)保護(hù)制度中的主體地位，明確規(guī)定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的目標(biāo)、保障范圍、保障水平、組織機(jī)構(gòu)與運(yùn)行方式、政府的職能作用、經(jīng)營主體資格、農(nóng)民的參與方式、保險(xiǎn)雙方權(quán)利義務(wù)、會(huì)計(jì)核算制度、精算制度、初始資本金籌集數(shù)額和方式、財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)及計(jì)算方法、管理費(fèi)和保險(xiǎn)費(fèi)分擔(dān)原則、異常災(zāi)害條件下超過總準(zhǔn)備金積累、賠款和處理方式、稅收規(guī)定、各有關(guān)部門的配合、資金運(yùn)用等內(nèi)容，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供法律保障，促進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法制化、制度化、規(guī)范化發(fā)展。同時(shí)，財(cái)政狀況良好的地區(qū)，往往農(nóng)民的收入水平也相應(yīng)較高，自身抵御農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的能力也相應(yīng)較強(qiáng)，從而限制了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障功能的發(fā)揮效力。缺乏巨災(zāi)賠償準(zhǔn)備，也無分散風(fēng)險(xiǎn)的其他安排，這樣的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)經(jīng)營無疑成了一著“險(xiǎn)棋”，等于將風(fēng)險(xiǎn)都集中到了各級地方政府身上，這也是目前地方政府試驗(yàn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的隱憂所在。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，截至2月5日，重旱4635萬畝、干枯116萬畝，在特大旱災(zāi)面前，農(nóng)民們并沒享受到政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的雨露。例如在19972006年間，旱災(zāi)對農(nóng)業(yè)的影響占所有