【正文】 在各自的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展過程中發(fā)揮了重要的促進和保障作用，但中國農(nóng)業(yè)保險法始終處于缺位狀態(tài)，這嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)保險的健康發(fā)展。政府加大對農(nóng)業(yè)保險的支持是世界各國支持保護農(nóng)業(yè)的普遍做法。對農(nóng)業(yè)保險提供稅收優(yōu)惠是國際普遍的做法，也是我國應(yīng)予以重視的。參照國際經(jīng)驗和我國現(xiàn)行對涉農(nóng)企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，可以考慮在免征種養(yǎng)兩業(yè)營業(yè)稅和印花稅的同時，進一步實行稅收優(yōu)惠政策。這兩項補貼實際上在2006年的《國十條》里已經(jīng)明確提出，而我們需要做的只是在條件成熟時付諸實踐。而目前我國政策性農(nóng)業(yè)保險試點與經(jīng)營具有較強的區(qū)域性，分散風(fēng)險的能力更差，2008年初雪災(zāi)造成的巨大損失和2009年初北方主要冬麥區(qū)的罕見旱災(zāi)，充分體現(xiàn)出了建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機制的迫切性。通過農(nóng)業(yè)保險單位的增加，在直接保險層面上通過大數(shù)法則在更廣空間上實現(xiàn)風(fēng)險分散。根據(jù)中央一號文件中提出的“探索建立農(nóng)村信貸與農(nóng)業(yè)保險相結(jié)合的銀?；訖C制”，結(jié)合發(fā)達國家實踐經(jīng)驗，立足于我國農(nóng)村實情，筆者建議對關(guān)系國計民生的種植業(yè)(水稻、玉米、小麥、大豆、棉花等)和養(yǎng)殖業(yè)(豬、牛、羊等)實行適度的強制性保險，可將各種支農(nóng)優(yōu)惠政策和貸款優(yōu)惠政策與政策性農(nóng)業(yè)保險結(jié)合起來，例如規(guī)定從金融機構(gòu)獲得貸款的農(nóng)戶必須參加政策性農(nóng)業(yè)保險或者參保政策性農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)戶享受信貸優(yōu)先、利率優(yōu)惠等政策，這樣既能規(guī)避農(nóng)戶的逆向選擇行為，提高政策性農(nóng)業(yè)保險的覆蓋面以在更廣闊的空間范圍內(nèi)充分分散風(fēng)險，又能降低農(nóng)戶貸款的違約風(fēng)險，保證農(nóng)村信貸更好的發(fā)揮服務(wù)“三農(nóng)”的作用。結(jié)合發(fā)達國家經(jīng)驗，建議由中央政府組建政策性的全國農(nóng)業(yè)再保險公司(也可以由目前的中國再保險公司兼營這部分業(yè)務(wù)，事實上目前中再公司部份地承擔(dān)了這部分業(yè)務(wù))(見圖1)。3，設(shè)立巨災(zāi)風(fēng)險基金或巨災(zāi)風(fēng)險的融資機制。增強抵抗巨災(zāi)風(fēng)險的能力。(四)加強政策性農(nóng)業(yè)保險宣傳教育通過筆者上述的調(diào)查問卷可以看出，政策性農(nóng)業(yè)保險作為一種重要的風(fēng)險損失的補償方式，在大部分地區(qū)還遠未被農(nóng)村居民所接受。為了避免出現(xiàn)因各自為政、分割管理、資源分散配置而導(dǎo)致高投入、低效率的局面，筆者建議我國有必要借鑒美國、日本等國的經(jīng)驗，考慮在適當(dāng)?shù)臅r機，以目前的中國保監(jiān)會政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管部門和人員為基礎(chǔ)，聯(lián)合農(nóng)業(yè)部、財政部、國家發(fā)改委等有關(guān)部委，成立專門的政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機構(gòu)，如設(shè)立專門的農(nóng)業(yè)保險管理局或農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理協(xié)會(見圖1)，以適應(yīng)政策性農(nóng)業(yè)保險的快速發(fā)展。鼓勵和扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織建立為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動服務(wù)的互助合作保險組織。(二)我國政策性農(nóng)業(yè)保險立法缺失的原因。法律是法治的基本依據(jù)。許多人認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險在實踐中還有太多現(xiàn)實問題未解決，現(xiàn)在為其立法尚早，但農(nóng)業(yè)保險政策扶持的缺失是首先需要解決的問題，如果不以法律的形式及時明確政府的政策扶持，農(nóng)業(yè)保險將很難得到發(fā)展，在實踐中摸索解決更無從談起。[編輯] 我國政策性農(nóng)業(yè)保險立法的基本構(gòu)想[2]農(nóng)業(yè)保險立法問題研究的核心內(nèi)容在于對具體法律制度的構(gòu)建。根據(jù)農(nóng)業(yè)在我國國民經(jīng)濟中的基礎(chǔ)地位狀況及實際生產(chǎn)水平, 農(nóng)業(yè)保險立法目的宜確定為：規(guī)范農(nóng)業(yè)保險活動，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全，完善農(nóng)業(yè)支持保護體系，促進農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，維護農(nóng)村經(jīng)濟社會的穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)保險計劃承載著農(nóng)業(yè)保險組織、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和國家等不同主體的利益。農(nóng)業(yè)保險的組織管理體系主要包括保險監(jiān)督管理機構(gòu)、各級政府財政部門、農(nóng)業(yè)行政主管部門等。將農(nóng)業(yè)保險管理機構(gòu)、經(jīng)營者和投保人之間的關(guān)系法制化，明確他們之間的權(quán)利義務(wù)，是農(nóng)業(yè)保險立法所要解決的重要問題。保險人義務(wù)：在總體保險業(yè)務(wù)中農(nóng)業(yè)保險必須達到相當(dāng)?shù)谋壤?；專業(yè)保險公司要在貫徹微利或基本彌補經(jīng)營費用的原則下設(shè)計農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品；提高資金的配置效率。投保人的權(quán)利：投保人在因保險風(fēng)險受損時可獲得相應(yīng)保險金補償；投保人在購買農(nóng)業(yè)保險時，根據(jù)所購買產(chǎn)品的內(nèi)容可享受政府補貼。(五)法律責(zé)任。對違反本法和其他相關(guān)法律規(guī)范的個人和單位以及國家工作人員均應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事法律責(zé)任和行政法律責(zé)任；對違反刑法的個人和單位，應(yīng)承擔(dān)刑事法律責(zé)任。↑孫訪竹,發(fā)展我國政策性農(nóng)業(yè)保險的問題及對策微探,商場現(xiàn)代化,2010年第18期 ↑ 張凱慧,淺析我國政策性農(nóng)業(yè)保險的立法完善,現(xiàn)代交際,2010年3期。各國在發(fā)展農(nóng)業(yè)保險時多為立法先行，給予充分的法律保障。政策性農(nóng)業(yè)保險法律制度中的法律責(zé)任包括經(jīng)濟法責(zé)任和援用法律責(zé)任。我國應(yīng)盡快建立獨立的農(nóng)業(yè)保險監(jiān)督管理體系。投保人責(zé)任：農(nóng)民依法購買強制性農(nóng)業(yè)保險的責(zé)任。我國農(nóng)業(yè)保險立法應(yīng)該明確政府在農(nóng)業(yè)保險體系構(gòu)建中的責(zé)任，如制定保費補貼的標(biāo)準(zhǔn)、制定法定強制保險的標(biāo)準(zhǔn)、特大災(zāi)害發(fā)生時的特別救助措施等。農(nóng)業(yè)保險要建立全國相對統(tǒng)一的，主輔結(jié)合的多元化農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式。制定和推行農(nóng)業(yè)保險計劃必須統(tǒng)籌兼顧三方利益。國家需要采取各種措施，主導(dǎo)建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險及相關(guān)制度，對農(nóng)業(yè)保險在經(jīng)濟與行政上給予適度支持。在確定農(nóng)業(yè)保險立法目的的前提下，具體從農(nóng)業(yè)保險的組織經(jīng)營、法律關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)、農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)督管理及農(nóng)業(yè)保險的法律責(zé)任等主要方面進行了闡述。實踐證明，農(nóng)業(yè)保險立法先行是其發(fā)展的關(guān)鍵。我國有關(guān)農(nóng)業(yè)方面的立法更是嚴(yán)重滯后，農(nóng)業(yè)法律分布不均勻，農(nóng)業(yè)立法極其薄弱，農(nóng)業(yè)法律體系還很不完善。農(nóng)業(yè)保險的政策性質(zhì)是農(nóng)業(yè)保險從一般商業(yè)保險中分離出來單獨立法的重要根據(jù)。農(nóng)業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定。[編輯] 我國農(nóng)業(yè)保險的立法缺失及成因分析[2](一)我國政策性農(nóng)業(yè)保險的立法現(xiàn)狀。為此應(yīng)加大宣傳力度，通過農(nóng)民喜聞樂見的多種渠道和方式，加大農(nóng)業(yè)保險知識的普及力度，培育農(nóng)民保險意識，加強農(nóng)業(yè)人口對保險職能的認(rèn)識，使其認(rèn)識到保險是穩(wěn)定生活、恢復(fù)生產(chǎn)、保障經(jīng)濟有效的風(fēng)險管理手段，進而自覺地參加保險，從而提高政策性農(nóng)業(yè)保險的參保率和覆蓋面，推動政策性農(nóng)業(yè)保險穩(wěn)步向前發(fā)展?；I集渠道應(yīng)主要包括：國家財政撥款；從農(nóng)險公司無大災(zāi)年份農(nóng)業(yè)保險保費節(jié)余滾存中抽出一部分；農(nóng)險公司的稅收減免部分；從防災(zāi)、減災(zāi)和救災(zāi)專項支出中與農(nóng)業(yè)保險服務(wù)標(biāo)的相對應(yīng)的資金里抽取一部分；每年從國家的糧食風(fēng)險基金中抽取一部分。吞噬農(nóng)業(yè)保險公司的所有準(zhǔn)備金和資本金，制約其可持續(xù)發(fā)展。它是一種差額補貼，專業(yè)性的農(nóng)業(yè)保險公司、一般的保險互助合作社或其它商業(yè)性保險機構(gòu)都可以按低于農(nóng)業(yè)風(fēng)險的實際費率來承保，當(dāng)賠付率超過一般賠付率時，由國家再保險公司來補足。由于自身經(jīng)濟條件的限制和農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營難度大、賠付率高等特點，農(nóng)業(yè)保險承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任的能力和賠付能力有限。例如美國作為世界上保險業(yè)最發(fā)達的國家，從 1939～1995年的50多年間。1，提高試點地區(qū)政策性農(nóng)業(yè)保險的覆蓋率。隨著政策性農(nóng)業(yè)保險的全面鋪開，結(jié)合2009年中央一號文件中的要求，中央財政應(yīng)加大對中西部欠發(fā)達地區(qū)的補貼力度，并通過差異化補貼政策，調(diào)動地方政府、保險公司和農(nóng)戶的積極性，并逐步建立鼓勵和扶持政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼的長效機制，保證政策性農(nóng)業(yè)保險的可持續(xù)健康發(fā)展。2，進一步完善農(nóng)業(yè)保險的補貼政策。而我國現(xiàn)行稅制規(guī)定的農(nóng)業(yè)保險免征營業(yè)稅和印花稅的范圍僅限定在種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)方面。隨著政策性農(nóng)業(yè)保險試點的逐漸鋪開，政府必須進一步加大對政策性農(nóng)業(yè)保險的扶持力度，以確保試點工作穩(wěn)步持續(xù)的推進。筆者建議有關(guān)部門應(yīng)該加快農(nóng)業(yè)保險立法進程，明確農(nóng)業(yè)保險的政策性屬性以及在國家農(nóng)業(yè)保護制度中的主體地位，明確規(guī)定農(nóng)業(yè)保險的目標(biāo)、保障范圍、保障水平、組織機構(gòu)與運行方式、政府的職能作用、經(jīng)營主體資格、農(nóng)民的參與方式、保險雙方權(quán)利義務(wù)、會計核算制度、精算制度、初始資本金籌集數(shù)額和方式、財政補貼標(biāo)準(zhǔn)及計算方法、管理費和保險費分擔(dān)原則、異常災(zāi)害條件下超過總準(zhǔn)備金積累、賠款和處理方式、稅收規(guī)定、各有關(guān)部門的配合、資金運用等內(nèi)容，為農(nóng)業(yè)保險提供法律保障，促進政策性農(nóng)業(yè)保險的法制化、制度化、規(guī)范化發(fā)展。同時，財政狀況良好的地區(qū)，往往農(nóng)民的收入水平也相應(yīng)較高，自身抵御農(nóng)業(yè)風(fēng)險的能力也相應(yīng)較強，從而限制了政策性農(nóng)業(yè)保險保障功能的發(fā)揮效力。缺乏巨災(zāi)賠償準(zhǔn)備，也無分散風(fēng)險的其他安排，這樣的農(nóng)業(yè)保險試驗經(jīng)營無疑成了一著“險棋”，等于將風(fēng)險都集中到了各級地方政府身上，這也是目前地方政府試驗政策性農(nóng)業(yè)保險的隱憂所在。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，截至2月5日，重旱4635萬畝、干枯116萬畝，在特大旱災(zāi)面前，農(nóng)民們并沒享受到政策性農(nóng)業(yè)保險的雨露。例如在19972006年間，旱災(zāi)對農(nóng)業(yè)的影響占所有