【正文】 消了“收益共享，風(fēng)險共擔(dān)”的財政兜底政策。我國農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營方式以家庭經(jīng)營為主，農(nóng)業(yè)風(fēng)險又具有分散性的特點，其結(jié)果必然加大保險業(yè)務(wù)機構(gòu)或保險人的經(jīng)營和管理成本。其次，農(nóng)業(yè)保險的再保險機制尚未建立。在農(nóng)業(yè)保險萎縮的情況下，我國目前對于農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(包括氣候風(fēng)險和生產(chǎn)風(fēng)險)，主要采取財政救助和緊急貸款的形式。第四，單純的財政救助缺少風(fēng)險分擔(dān)、利益共享機制，會加大依賴性。例如農(nóng)產(chǎn)品期貨市場規(guī)模不大，農(nóng)民難以加入操作；農(nóng)村最低生活保障機制不完善；投資興建農(nóng)田水利、研究和推廣抗病蟲害的新品種等受到地方財力的限制，這些都制約著我國農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障的有效程度?！胺€(wěn)定器”。從理論上來說，由于農(nóng)業(yè)保險屬于高風(fēng)險、分散化的險種，經(jīng)營主體難以自行消化其經(jīng)營的虧損，所以不適宜完全的商業(yè)化運營。另一方面，由于存在被保險人在投保后欺騙保險公司、或者對保險標(biāo)的的管理不善或不積極，而給保險公司可能帶來的道德風(fēng)險。加入世界貿(mào)易組織對我國農(nóng)業(yè)來講，可謂機遇與挑戰(zhàn)并存。從挑戰(zhàn)方面來看，政府必須積極介入，充分利用WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議中所提供的綠箱政策，發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。目前，農(nóng)業(yè)保險的承保險種明顯增多，業(yè)務(wù)規(guī)模不斷增大，覆蓋領(lǐng)域逐步拓寬，保險主體日益多元，功能作用逐步發(fā)揮，各項試點逐步推進(jìn)，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。市場上存在的農(nóng)業(yè)保險險種達(dá)160多個，基本涵蓋了種養(yǎng)兩業(yè)的各個領(lǐng)域。(三)政策新農(nóng)業(yè)保險組織形式向多元化方向發(fā)展在鼓勵人保、中華聯(lián)合等全國性保險公司積極開展政策性農(nóng)業(yè)保險的同時，自2004年以來，保監(jiān)會先后批準(zhǔn)了5家專業(yè)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的公司，黑龍江陽光農(nóng)業(yè)互助保險公司、吉林安華農(nóng)業(yè)保險公司、上海安信農(nóng)業(yè)保險公司、法國安盟保險成都分公司、安徽國元農(nóng)業(yè)保險公司，此外，浙江等地結(jié)合本地農(nóng)業(yè)發(fā)展特點，在“政府推動+市場運作+農(nóng)民自愿”原則的指導(dǎo)下。(四)政策性農(nóng)業(yè)保險的功能作用逐步發(fā)揮政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。)。例如，黑龍江陽光相互保險公司自成立以來，先后投入5000多萬元購買相關(guān)設(shè)備及實施防災(zāi)作業(yè)，極大提高了農(nóng)戶在防損救災(zāi)方面的能力。但隨著試點工作的進(jìn)一步推進(jìn)和深入，諸多制約政策性農(nóng)業(yè)保險向前發(fā)展的問題也逐漸顯露出來。盡管政策性農(nóng)業(yè)保險這幾年在我國取得了一定的進(jìn)展，但各方對政策性農(nóng)業(yè)保險的認(rèn)識仍然不夠明確，這表現(xiàn)在兩方面：1，地方政府對于政策性農(nóng)業(yè)保險的政策目標(biāo)和導(dǎo)向不明確。使得地方上的積極性會打折扣，目前這點有限的積極性也很難持久。這樣，政策性保險業(yè)務(wù)和商業(yè)性保險業(yè)務(wù)之間沒有明確的核算界限。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身的高風(fēng)險性、空間的分散性、時間的季節(jié)性、定損的復(fù)雜性，造成了農(nóng)業(yè)保險的高成本性，于是決定了農(nóng)業(yè)保險實現(xiàn)正常運營必須以高費率為保障，各國的經(jīng)驗表明，一切險農(nóng)作物的保險費率在215%之間，比之家庭財產(chǎn)、企業(yè)財產(chǎn)的保險費率(1‰左右)高出十幾倍到幾十倍，而我國目前正處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)過渡時期，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展處在艱難的爬坡階段，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，生產(chǎn)力水平低。對此筆者深有感觸，在歲末年初北方主要冬麥區(qū)遭遇了幾十年不遇的特大旱災(zāi)之后，筆者曾在山東農(nóng)村老家(山東日照，不屬于農(nóng)業(yè)保險試點地區(qū))做過一項問卷調(diào)查，調(diào)查的結(jié)果著實令筆者震驚。在政府大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的今天，上述結(jié)果和反應(yīng)出的問題不得不令人深思：三是我國農(nóng)村實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包體制使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散化經(jīng)營，超小規(guī)模的土地經(jīng)營客觀上弱化了農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)濟(jì)保障功能。(三)保險公司經(jīng)營管理技術(shù)水平落后農(nóng)業(yè)保險的保險利益有別于一般財產(chǎn)險的保險利益，是一種事先難以準(zhǔn)確確定的預(yù)期利益。1，農(nóng)業(yè)風(fēng)險監(jiān)測技術(shù)落后。農(nóng)業(yè)保險定價要以風(fēng)險區(qū)劃前提、以精算理論為基礎(chǔ)，而由于各種主客觀原因我國農(nóng)業(yè)風(fēng)險區(qū)劃幾近空白，精算技術(shù)甚為薄弱，叉缺乏完備的統(tǒng)計數(shù)據(jù)資料支持，費率的厘定帶有很大程度的主觀性和盲目性，未能準(zhǔn)確反應(yīng)保險標(biāo)的的真實風(fēng)險水平，導(dǎo)致嚴(yán)重的逆選擇。據(jù)統(tǒng)計，我國農(nóng)作物保險中道德風(fēng)險給保險公司造成的經(jīng)濟(jì)損失占保險賠款的20%以上，牲畜保險中更為嚴(yán)重。《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》對農(nóng)業(yè)保險的規(guī)定是，“農(nóng)業(yè)保險必須志愿加入，任何人不得強制”。農(nóng)業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”。積極推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險試點的各省、市、自治區(qū)，雖然對參保農(nóng)戶的保險費支出給予了一部分財政補貼(有的補貼保險費的50%，有的補貼35%)，但是試點如果全面鋪開以后，財政補貼的壓力必然增加，而中央的財政扶持手段和力度是一個未知數(shù)，沒有任何有關(guān)的政策期許和支持承諾最重要的是在沒有建立巨災(zāi)補償基金和農(nóng)業(yè)保險法定再保險的條件下，真的發(fā)生大災(zāi)需要巨額賠付時，地方財政的力量有限。(六)巨災(zāi)風(fēng)險分散體系和農(nóng)業(yè)保險再保險機制的缺失農(nóng)業(yè)生產(chǎn)易受巨災(zāi)風(fēng)險事故的襲擊，大面積旱災(zāi)、水災(zāi)在我國各地的發(fā)生頻率都很高。而2009年初我國北方主要冬麥區(qū)所遭受的罕見的旱災(zāi)再次暴露了我國巨災(zāi)風(fēng)險分散體制的“缺位”。同時，部分試驗的省、市、區(qū)也沒有安排再保險。雖然更需要政策性農(nóng)業(yè)保險，但限于財力可能會導(dǎo)致上級財政補貼的不到位或到位不及時，產(chǎn)生明顯的補貼累退效應(yīng)。原本計劃在2007年底出臺的《農(nóng)業(yè)保險條例》也由于種種原因暫時擱置。也是世貿(mào)組織允許各國支持農(nóng)業(yè)的“綠箱”政策之一。目前，如美國、日本、澳大利亞等許多國家對農(nóng)業(yè)保險免征一切稅收。一是免除經(jīng)營種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)保險業(yè)務(wù)的所得稅，對其他涉農(nóng)保險的營業(yè)稅和印花稅采取先征繳后按一定比例返還的方式；二是對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體的盈余，可在一定期間內(nèi)適當(dāng)減稅，以利于經(jīng)營主體增加準(zhǔn)備金積累，降低保險費率，提高農(nóng)民的保費支付能力；三是允許經(jīng)營主體從經(jīng)營盈余中扣除一定比例的資金作為保險準(zhǔn)備金，并在稅前扣除，以增加經(jīng)營主體的資金實力。二是對參保農(nóng)民實行的保費補貼方式，建立保費補貼的長效機制。筆者認(rèn)為我國可通過以下三條途徑建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機制。國外實踐證明，單純提高保費補貼并不能有效提高農(nóng)業(yè)保險的參保率，如果完全實行自愿保險，農(nóng)業(yè)保險市場的逆向選擇問題就會非常嚴(yán)重，不僅不能提高參保率，甚至?xí)霈F(xiàn)低參保率與高保費之間的惡性循環(huán)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險市場萎縮。2，建立農(nóng)業(yè)保險再保險機制。其職能主要有兩個：一是通過再保險機制，使農(nóng)業(yè)風(fēng)險在全國的范圍內(nèi)得以最大程度的分散：二是補貼各省、市、區(qū)農(nóng)業(yè)保險的虧損，這種補貼不同于一般的民政救濟(jì)。由于農(nóng)業(yè)風(fēng)險具有高度關(guān)聯(lián)性，致使農(nóng)業(yè)風(fēng)險在時間和空間上難以分散，很容易形成農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失。巨災(zāi)風(fēng)險基金的籌集應(yīng)以國家為主、地方為輔。農(nóng)民的保險意識非常淺薄，對農(nóng)業(yè)保險的作用還心存疑惑，農(nóng)民不信任又不適應(yīng)交錢讓社會來保護(hù)自己。農(nóng)業(yè)保險的管理機構(gòu)需要履行的職責(zé)應(yīng)該包括：一是根據(jù)中央政府和省政府授權(quán)，制定和執(zhí)行有關(guān)政策性農(nóng)業(yè)保險的政策；二是組織全國或全省進(jìn)行農(nóng)業(yè)風(fēng)險區(qū)劃分和費率分區(qū)工作；三是研究農(nóng)業(yè)風(fēng)險和風(fēng)險管理，精算費率，設(shè)計政策性農(nóng)業(yè)保險的標(biāo)準(zhǔn)(或示范)條款：四是籌集、管理和使用大災(zāi)準(zhǔn)備基金：五是協(xié)調(diào)各地、各個參與農(nóng)業(yè)保險的主體之間的關(guān)系：六是根據(jù)中央政府或省政府的授權(quán)，代表中央政府或者省政府管理、審核和撥付財政補貼資金。2009年10月施行的新《保險法》186條規(guī)定：國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險事業(yè)。對農(nóng)業(yè)保險政策性質(zhì)的認(rèn)識是影響其立法進(jìn)程的關(guān)鍵因素，很多人認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險和普通商業(yè)保險沒什么不同，有規(guī)范商業(yè)性保險的《保險法》即可，從而否認(rèn)制定單行的農(nóng)業(yè)保險法律規(guī)范性文件的意義和價值，事實上這種認(rèn)識是錯誤的。目前，我國有關(guān)“三農(nóng)”的立法雖然也在逐步完善，但各項法律制度還不太健全。從國外農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史視角和農(nóng)業(yè)保險制度變遷考察，農(nóng)業(yè)保險立法的意義比一般的商業(yè)性保險立法的意義更為深遠(yuǎn)。本文結(jié)合我國的現(xiàn)實國情及農(nóng)業(yè)保險對法律保障的需求，初步設(shè)計了農(nóng)業(yè)保險法的主要內(nèi)容。農(nóng)業(yè)保險立法應(yīng)遵循的基本原則，筆者歸納出如下三點：。三者利益在根本上一致，但又有其相對獨立的利益。各部應(yīng)各司其職，并相互支持和配合，建立協(xié)調(diào)溝通機制，內(nèi)在的統(tǒng)一于組織管理體系之中。農(nóng)業(yè)保險是政府支持農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略性政策工具，農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展需要政府在法律等多方面的支持。保險人權(quán)利：經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的專業(yè)性保險公司有權(quán)得到政府的稅收優(yōu)惠和補貼，在特大災(zāi)害發(fā)生時有權(quán)得到特別救助。(四)規(guī)范農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)督管理。政策性農(nóng)業(yè)保險的順利推行離不開完善的法律責(zé)任制度。政策性農(nóng)業(yè)保險制度亟需建立，作為一種農(nóng)業(yè)發(fā)展和保護(hù)制度，其對相關(guān)法律法規(guī)的依賴程度很強，其運行很大程度上取決于法律的完善