【正文】 言 引言 第一章 制定國家區(qū)域政策的基本依據(jù) 第二章 國家區(qū)域政策的目標(biāo) 第三章 區(qū)域補償政策 第四章 地區(qū)發(fā)展政策 第五章 公共投資政策 第六章 產(chǎn)業(yè)布局政策 第七章 重點開發(fā)地區(qū)和重點扶持地區(qū) 第八章 地區(qū)開發(fā)基金 第九章 國家區(qū)域政策效應(yīng)的評估 第十章 “六五”至“八五”計劃時期我國主要區(qū)域政策及其效應(yīng)分析 第十一章 國家區(qū)域政策與國家產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系 第十二章 中外區(qū)域政策比較 第十三章 關(guān)于“九五”計劃和至2010年調(diào)控地區(qū)差距和協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的基本思路 第十四章 控制地區(qū)差距擴大的思路和對策 第十五章 加快中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略對策 第十六章 關(guān)于區(qū)域政策的幾個問題 第十七章 東中西部地區(qū)間差距變動及其因素分析 第十八章 歐共體的區(qū)域政策 第十九章 1995—2005年我國地區(qū)間差距變動趨勢的預(yù)測分析 第二十章 關(guān)于制定國家區(qū)域政策的基本設(shè)想 第二十一章 “六五”以來我國的區(qū)域政策 后記 《中國區(qū)域經(jīng)濟政策研究》王一鳴 中國計劃出版社 1998年4月前 言林兆木　　區(qū)域經(jīng)濟問題長期以來一直是中國經(jīng)濟和社會發(fā)展進(jìn)程中的重大問題。社會主義共同富裕的目標(biāo)，決定了我們在收入分配領(lǐng)域要堅持效率優(yōu)先，兼顧公平的原則，防止兩極分化。我國是處在工業(yè)化時期的發(fā)展中國家，國家區(qū)域政策的主要目標(biāo)是改善經(jīng)濟活動的空間分布，推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，以實現(xiàn)國民經(jīng)濟的健康成長和社會公平的合理實現(xiàn)。四是研究成果提出了一些創(chuàng)新性觀點，如將區(qū)域政策目標(biāo)定為“實現(xiàn)資源在空間的優(yōu)化配置和控制地區(qū)差距的過分?jǐn)U大”，將區(qū)域政策的多重目標(biāo)歸結(jié)為效率目標(biāo)和公平目標(biāo)的統(tǒng)一，對長期沿用的東中西三大經(jīng)濟地帶劃分的利弊作了中肯的分析，提出了“選擇協(xié)調(diào)東西部關(guān)系的布局新框架”。我們通常所指的區(qū)域政策是指一個國家中央政府的區(qū)域政策。為了消除這種差異，建國后，沿海與內(nèi)地經(jīng)濟的分異、融合便在國家干預(yù)下展開了。這就是：從“九五”開始，要更加重視支持內(nèi)地經(jīng)濟的發(fā)展，實施有利于緩解地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距擴大趨勢的政策，并逐步加大工作力度，積極朝著縮小地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距的方向努力。國家要對東部與中西部地區(qū)的發(fā)展進(jìn)行協(xié)調(diào)，加強東部與中西部、先進(jìn)與落后地區(qū)間的經(jīng)濟聯(lián)系。在所有制結(jié)構(gòu)、市場化進(jìn)程等方面，差距也十分明顯。上述種種跡象表明，在各地區(qū)自我發(fā)展能力都有所增強的情況下，國家集中更大的力量支持落后地區(qū)的發(fā)展，以及促進(jìn)東部地區(qū)在經(jīng)濟利益共享的基礎(chǔ)上支持中西部地區(qū)的發(fā)展，不僅有了可能，而且是現(xiàn)實的，必要的。如果低于適度區(qū)間的下限，各地區(qū)就會失去發(fā)展經(jīng)濟的動力，難以維系較高的經(jīng)濟增長率。我國的工業(yè)裝備水平較國外先進(jìn)水平要落后25—30年，我國的能源利用率比世界工業(yè)發(fā)達(dá)國家要低10—15個百分點。　　(3)東部地區(qū)人均國民生產(chǎn)總值達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家的水平，外向型經(jīng)濟占居主導(dǎo)地位，外貿(mào)依存度超過50％，在亞太經(jīng)濟圈中發(fā)揮更加重要的作用，經(jīng)濟增長質(zhì)量和產(chǎn)業(yè)素質(zhì)有根本改善?！　￡P(guān)于考察地區(qū)差距的地域單元。例如，日本在1950—1955年，選定了21個地區(qū)作為重點開發(fā)地區(qū)，以期解決地區(qū)發(fā)展中的過密過疏問題?！　≡俅危覈呢毨Эh主要分布于欠發(fā)達(dá)省區(qū)或中西部地區(qū)，實施“八七”扶貧攻堅計劃是縮小地區(qū)差距的重要措施。根據(jù)上述條件，我們認(rèn)為下列地區(qū)應(yīng)是“九五”及至2010年國家重點建設(shè)地區(qū)。其成功的一個重要原因就是建立了“三級合作和協(xié)調(diào)行動”的財政體制和實行全國財政平衡制度?！　”?1 中央與地方財政收支比例(“一五”至“五五”)（略）　　表32 1975年財政收入在省市區(qū)間的再分配（略）　?。ǘ? 第二階段：1980—1993年　　1980年，國務(wù)院決定在全國范圍內(nèi)實行“劃分收支，分級包干，一定5年不變的新的預(yù)算管理體制，人們形象地稱作“分灶吃飯”的財政管理體制。這項改革使財政收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了新的變化?！　?6)“定額補助”。　　表3—3 中央與地方財政收支比例(19791993)（略）　　表3—4 1989年財政收入在省市區(qū)間的再分配（略）　　三、財政轉(zhuǎn)移支付的國際經(jīng)驗　　實行分稅制的國家都實行財政轉(zhuǎn)移支付。加拿大在確定人均標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算方面比較科學(xué)，其具體做法是：首先假定各省都開征33種稅費(實際上各省情況不一樣)，稅率一致，稅源不等。有條件補助是美國轉(zhuǎn)移支付的主要類型，它主要用于能源開發(fā)、教育、衛(wèi)生、地區(qū)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等方面。在目前的分稅制條件下，中央政府與省級政府之間的財政轉(zhuǎn)移支付主要采取了中央財政對省級財政的稅收返還。根據(jù)我國國情，為了促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展和各地區(qū)的共同富裕，調(diào)節(jié)地區(qū)財力平衡，必須建立規(guī)范的中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付制度。專項補助主動權(quán)在中央，地方?jīng)]有討價還價的余地。②從1985年起，國家決定減免貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)稅3—5年；從1987年起，免征國家重點扶持貧困縣的能源、交通建設(shè)基金；為鼓勵外地企業(yè)、單位到貧困地區(qū)投資，對外地在貧困地區(qū)投資的企業(yè)5年內(nèi)免征所得稅。第四章 地區(qū)發(fā)展政策地區(qū)發(fā)展政策是增強地區(qū)發(fā)展活力、解決地區(qū)間發(fā)展水平差距的政策總稱，一般包括與地區(qū)發(fā)展相關(guān)的財政投資、財稅管理、金融信貸、外經(jīng)外貿(mào)等方面的政策。為了縮小地區(qū)差距，中共中央《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，提出了國家將采取的五項政策措施，其中第一項就是“實行規(guī)范的中央財政轉(zhuǎn)移支付制度”。　　四是項目專項補助?！　「鶕?jù)我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付存在的問題和借鑒國際轉(zhuǎn)移支付經(jīng)驗，我們建議如下：　　(1)在財政收入方面，以中央占60％—65％、地方占40％—35％為宜；在財政支出方面，以中央占40％—45％、地方占60％—55％為宜，中央向地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模以35％左右(“規(guī)模1”)或55％左右(“規(guī)模2”)為宜。專項補助，實際上就是項目補助，這類補助大部分牽涉到環(huán)境保護(hù)，因而款項核撥過程是由財政部核撥給環(huán)境部，再由環(huán)境部具體分配給各地方政府。有條件補助又分為配合補助、限額配合補助和非配合補助三種。一般而言，規(guī)模的大小與中央財政收入的集中率和中央與地方間事權(quán)劃分緊密相關(guān)?！　?3)對8個民族地區(qū)(5個自治區(qū)和3個視同民族地區(qū)的省)一直實行同樣的財政補貼辦法?！　?4)“上繳額遞增包干”?！　?5)京、津、滬三大直轄市實行“核定收支、收支掛鉤、總額分成、一定一年”的體制。　　(一) 第一階段：1949—1979年　　建國后到1979年的30年間，我國財政體制雖然經(jīng)過多次改革，但就其基本方面來講，屬于“以支定收，一年一變”的統(tǒng)收統(tǒng)支體制。財政轉(zhuǎn)移支付作為一種重要的援助手段，對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)改善社會公用設(shè)施，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，縮小其與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距具有十分重要的意義。　　關(guān)于確定國家經(jīng)濟建設(shè)布局戰(zhàn)略?！　「鶕?jù)以上分析，我們建議把西藏、貴州、廣西、云南、河南、安徽、甘肅、江西、青海、四川等10省區(qū)作為國家重點扶持的地區(qū)，3—5年作一次調(diào)整。我們認(rèn)為，2000年把省區(qū)(直轄市除外)人均收入水平最高與最低之比控制在3倍，、2倍和4倍。其理由如下：第一，社會的主體是人，發(fā)展經(jīng)濟的目的是為了提高人們的物質(zhì)和文化生活水平，生產(chǎn)只是手段，消費才是目的；第二，調(diào)控地區(qū)差距的出發(fā)點主要是基于社會、政治方面的考慮，使落后地區(qū)的人們不致于因生活水平太低而引發(fā)社會、政治問題，落后地區(qū)的人們對自身的收入水平、消費水平的關(guān)心程度遠(yuǎn)大于對產(chǎn)出水平的關(guān)心；第三，如果某些地區(qū)人均產(chǎn)出水平較低，但由于政府的國民收入再分配政策實施得較好，使人均收入水平有所提高，則不會引發(fā)社會、政治問題；第四，人們關(guān)注地區(qū)差距主要是基于社會公平的考慮，而“公平”問題放在分配領(lǐng)域內(nèi)解決比放在生產(chǎn)領(lǐng)域要好，放在生產(chǎn)領(lǐng)域解決導(dǎo)致效率的損失可能要大得多；第五，我國地區(qū)間的生活差距要比生產(chǎn)差距小得多，例如，1992年，人均GNP，是西部的2倍，；，居民收入水平為3倍，消費水平為2倍。民族地區(qū)經(jīng)濟增長速度不低于全國平均水平、教育、利技、文比和衛(wèi)生事業(yè)得到全面發(fā)展。從國內(nèi)外市場、國內(nèi)資金和外匯、國內(nèi)資源和國外可利用的資源等方面判斷，到本世紀(jì)末保持9％，下世紀(jì)頭十年保持7％—8％的經(jīng)濟增長速度應(yīng)是沒有問題的。其主要依據(jù)是　　1．我國正處在從低收入國家走向中等收入國家的發(fā)展階段，處于初步工業(yè)化之后的工業(yè)化加速時期，是經(jīng)濟效率和社會公平雙重目標(biāo)矛盾最尖銳的時期，處理好這對矛盾是確定區(qū)域政策目標(biāo)的關(guān)鍵　　從低收入國家走向中等收入國家這一特定經(jīng)濟發(fā)展階段，最突出的特征就是各經(jīng)濟部門和各地區(qū)發(fā)展不均衡所引發(fā)的矛盾沖突，國家經(jīng)濟政策的目標(biāo)之一就是填平各種“缺口”，使各產(chǎn)業(yè)、各地區(qū)在發(fā)展中趨于協(xié)調(diào)。中央政府的政策目標(biāo)就是在保持經(jīng)濟發(fā)展效率的前提下，逆向調(diào)節(jié)地區(qū)差距擴大的趨勢，在市場分配結(jié)果的修正上，采取有利于提高經(jīng)濟落后地區(qū)發(fā)展能力和競爭能力的政策措施。東部沿海地區(qū)位于經(jīng)濟高速增長的東亞經(jīng)濟區(qū)，參與國際分工的地理條件得天獨厚，適宜于發(fā)展外向型經(jīng)濟，加之原有經(jīng)濟技術(shù)基礎(chǔ)較好，自我發(fā)展能力、經(jīng)濟發(fā)展水平和經(jīng)濟發(fā)展的回旋余地都優(yōu)于中西部內(nèi)陸地區(qū)。同時，根據(jù)地區(qū)間差距不斷擴大的現(xiàn)狀，采取切實有效的措施，努力解決地區(qū)間的差距問題。這不僅具有重要的經(jīng)濟意義，而且具有重要的社會政治意義?！　∪沁m應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的地區(qū)經(jīng)濟管理和調(diào)控體系尚未建立。區(qū)域政策的突出特點是以區(qū)域為作用對象，它的出發(fā)點是區(qū)域差異，它的必要性是糾正市場機制在資源空間配置方面的不足，它的目標(biāo)是實現(xiàn)資源在空間的優(yōu)化配置和控制區(qū)域差距的過分?jǐn)U大。二是涵蓋面廣，內(nèi)容豐富。從1995年3月開始，至1996年3月完成系列研究成果。這個時期地區(qū)間發(fā)展不平衡的矛盾會越來越突出，應(yīng)用區(qū)域政策工具處理好地區(qū)間的矛盾和利益沖突，對于保持國民經(jīng)濟的持續(xù)快速增長和穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。這種地區(qū)間多層次、不平衡的經(jīng)濟和社會發(fā)展格局構(gòu)成了中國的一項基本國情，要求我們研究、制定和實施“國家區(qū)域政策”，實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟合理布局和協(xié)調(diào)發(fā)展。改革開放以來，我國努力建立符合社會主義市場經(jīng)濟體制的宏觀調(diào)控體系，確立了以計劃、財政、銀行等綜合職能部門為主體，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、財政政策和金融政策為主要內(nèi)容的宏觀經(jīng)濟政策體系，并制定和實施了國家產(chǎn)業(yè)政策，使基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施滯后的矛盾得到了一定程度的緩解，支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策逐步明確，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得較大進(jìn)展。③重點開發(fā)地區(qū)和重點扶持地區(qū)界定。綜上所述，該項課題的研究成果有一定的理論深度和較強的實用價值，是一項優(yōu)秀的研究成果?！　≡谶@種大背景下，我國從宏觀和微觀兩個層面入手，調(diào)整經(jīng)濟政策和實施方式。正如鄧小平指出的，過去搞平均主義，吃“大鍋飯”，實際上是共同落后，共同貧窮，我們就是吃了這個虧。第一步戰(zhàn)略目標(biāo)已于80年代勝利實現(xiàn)。“九五”時期，國家一方面要增加中西部地區(qū)資金投入比重，運用國家掌握的資源，增加對中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的資金投入，改善中西部地區(qū)的投資環(huán)境，并采取向中西部地區(qū)適度傾斜的政策；另一方面要繼續(xù)通過制定跨省區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，并制定相應(yīng)的法律、法規(guī)保護(hù)各方利益，鼓勵發(fā)達(dá)省區(qū)與欠發(fā)達(dá)省區(qū)以經(jīng)濟利益為紐帶的橫向聯(lián)合。由于地區(qū)間發(fā)展不平衡，地區(qū)間差距擴大也較快。第二章 國家區(qū)域政策的目標(biāo)一、我國的經(jīng)濟發(fā)展階段和區(qū)域政策目標(biāo)　　區(qū)域政策雖然可以有多重目標(biāo)，但是一般認(rèn)為這些目標(biāo)可以簡單地歸結(jié)為兩個：效率與公平。與此同時，省區(qū)市之間的差距也在不斷擴大?！　?一)“九五”時期的主要目標(biāo)　　(1)東部與中西部地區(qū)經(jīng)濟差距擴大的勢頭得到有效控制。有關(guān)研究表明，在市場機制作用下，“九五”及至2010年，地區(qū)差距還將進(jìn)一步擴大。中部的吉林、黑龍江、湖北高于東部的河北、山東、廣西。我國80年代向東部地區(qū)傾斜的政策，在促使其快速發(fā)展方面效果是明顯的。同樣的投資投放于不同地區(qū)所獲得的產(chǎn)出是大不一樣的。國家要通過區(qū)域規(guī)劃以及其他政策手段促使地區(qū)間聯(lián)合興建一些可以共享的基礎(chǔ)設(shè)施、共同開發(fā)毗鄰地區(qū)的資源、聯(lián)合開發(fā)河流的上、中、下游、聯(lián)合興建一些規(guī)模經(jīng)濟要求高的資金密集型和技術(shù)密集型的原材料項目等。但是原有轉(zhuǎn)移支付方式很不規(guī)范，而且沒有制度化，轉(zhuǎn)移支付的形式和數(shù)額不斷隨財政體制的變動而變化。在包干的5年當(dāng)中，地方多收了可以多支，少收了就要少支，自行安排預(yù)算，自求收支平衡。除廣州、西安兩市財政關(guān)系仍分別與廣東省、陜西省聯(lián)系外，其余37個地區(qū)，中央與地方財政體制形式主要試行了以下6種辦法，并從1988年到1990年一定3年不變。這種補助是一種無條件補助，補助的功能是保證貧困地區(qū)擁有必要的財力，以滿足其一般性支出的需要。由于自然、經(jīng)濟、歷史等方面的原因，有些地區(qū)甚至不能提供最基本的社會公共服務(wù)，這不利于全社會的發(fā)展與穩(wěn)定。該國測算轉(zhuǎn)移支付額時，選取的因素分為支出需要和收入籌集能力兩大類。　　在日本，財政轉(zhuǎn)移支付分為國家讓與稅、國庫支出金和國家下?lián)芏惾N，其中，前兩者屬有條件補助，后者屬無條件補助。中央從財政分稅制中多集中的絕大部分收入，仍要返還到原各地區(qū)，中央可支配的在地區(qū)間進(jìn)行再分配的財力較以前沒有明顯增加。為使地方這部分收入能穩(wěn)定增長，返還數(shù)額應(yīng)視中央稅收增長狀況每年有所增加。　　(3)在確定各地區(qū)應(yīng)得的均等化轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)額方面，加拿大和澳大利亞的經(jīng)驗很值得我國借鑒。根據(jù)這一精神，各地組織力量，制定計劃，開辟工作，積極對口開展物資、技術(shù)支援協(xié)作和經(jīng)濟聯(lián)合?！　?6年來，對口支援在縮小地區(qū)差距方面發(fā)揮了積極作用，收到了較好的效果。各省區(qū)市上述指標(biāo)的數(shù)值分別除以其對應(yīng)的全國平均值即可得到各指標(biāo)的指數(shù)，各省區(qū)市的各指標(biāo)指數(shù)相加就可得到一個綜合指數(shù)，再根據(jù)綜合指數(shù)的大小，將各省區(qū)市分成若干等級，處于同一等級的省區(qū)市，可得到相同的轉(zhuǎn)移支付額。　　二是特殊因素補助。　　三是現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度是有利于發(fā)達(dá)省市，而不利于欠發(fā)達(dá)省區(qū)的，它不但不利于縮小省區(qū)市差距，反而有可能使省區(qū)市差距進(jìn)一步擴大。日本國家讓與稅涉及的稅種主要有地方公路讓與稅、石油氣讓與稅、汽車重量讓與稅、飛機燃料讓與稅等?！　?三)財政轉(zhuǎn)移支付的種類　　世界各國財政轉(zhuǎn)移支付無非是兩大類：一類是有條件補助，一類是無條件補助。上級政府