【正文】 強(qiáng)制的權(quán)力和流轉(zhuǎn)的權(quán)利之間缺乏對(duì)兩者的界定而產(chǎn)生的自由放任現(xiàn)象。民事主體缺位而讓公權(quán)力機(jī)關(guān)錯(cuò)位，導(dǎo)致國(guó)有土地出讓時(shí)顯得別扭和不倫不類。法律對(duì)行政部門授權(quán)的內(nèi)容是負(fù)責(zé)“土地的管理和監(jiān)督工作”。 《土地管理法》第2條規(guī)定：“全民所有，即國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使”。 十七屆三中全會(huì)提出了“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”制度。認(rèn)可這個(gè)事實(shí)，便于清晰地劃定國(guó)家雙重職能的界限，防止主體行事時(shí)交叉利用其身份。事實(shí)上，法律關(guān)于土地行政部門監(jiān)管職能的規(guī)定恰好阻隔了代表內(nèi)容的延續(xù)。該規(guī)定第2條明確：市縣人民政府土地行政主管部門為國(guó)有土地出讓人；第20條明確：出讓人與中標(biāo)人、競(jìng)得人簽訂成交確認(rèn)書，具有合同效力。土地市場(chǎng)中的主體有國(guó)家、地方政府、集體組織、承包經(jīng)營(yíng)戶、工商和個(gè)人等多種類型，其中的國(guó)家和地方政府的權(quán)力主體參與市場(chǎng)交易時(shí)屬特殊主體，比普通主體有更　　多的特權(quán)，甚至是強(qiáng)權(quán)?？梢钥紤]由目前設(shè)置的專門性國(guó)有資產(chǎn)管理部門作為出讓人或出資人，參與市場(chǎng)土地交易或負(fù)責(zé)資本投入。 土地權(quán)利的結(jié)構(gòu)分析，有利于進(jìn)一步從理論上認(rèn)識(shí)國(guó)家主體雙重性的并列關(guān)系。政府界定權(quán)利后，其土地歸屬權(quán)和正當(dāng)?shù)男惺箼?quán)由市場(chǎng)控制，市場(chǎng)規(guī)則自然地引導(dǎo)這些物權(quán)運(yùn)行，看不見的手起著基礎(chǔ)作用?！段餀?quán)法》是關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)物歸屬的私法，是明確系列物權(quán)原則的基本法。相當(dāng)廣泛的監(jiān)管內(nèi)容，不可能與相當(dāng)廣泛的物權(quán)內(nèi)容混合，混合的法律淵源不能承擔(dān)如此重任。 公、私法單獨(dú)制訂，不僅僅是因?yàn)橥恋刭Y源價(jià)值占據(jù)顯要位置，而主要是由于獨(dú)立的體系和內(nèi)容決定了分開的必要。國(guó)家所有權(quán)私法化是制度的關(guān)鍵。既然是并列存在，就不能由政府同時(shí)行使權(quán)力和權(quán)利，必須在不同的時(shí)間和空間里根據(jù)不同對(duì)象，要么行使公權(quán)力，要么行使私權(quán)利。雙向失靈發(fā)生在合法便很不合理的法律“保護(hù)”下，因此，不能依靠《反壟斷法》來(lái)治理：因?yàn)槭袌?chǎng)失靈是地方政府為了區(qū)域利益的非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而出現(xiàn)的，很難用自身力量反對(duì)自己；因?yàn)槭袌?chǎng)失靈與政府失靈同時(shí)存在且相互演進(jìn)，很難由政府彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈；因?yàn)椤斗磯艛喾ā分灰?guī)定了“濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”，沒(méi)有直接將“行政機(jī)關(guān)壟斷”列入調(diào)整范圍。 由負(fù)責(zé)行政監(jiān)管的行政主體“提著”國(guó)有土地到市場(chǎng)上出讓，因行政機(jī)關(guān)對(duì)市場(chǎng)需求信息和價(jià)格信號(hào)反映遲滯，不可能根據(jù)變化的市場(chǎng)狀況和價(jià)格導(dǎo)向決定資源的配置。摘要：法律規(guī)定國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使土地所有權(quán)，但國(guó)務(wù)院不能實(shí)際履行代表行為，又沒(méi)有轉(zhuǎn)委托于其他主體而致使所有權(quán)行使主體缺位。可是，從土地所有權(quán)享有主體過(guò)度到代表行使主體，并沒(méi)有明確兩者的民事主體身份?！锻恋毓芾矸ā窂?qiáng)調(diào)了由“國(guó)務(wù)院土地行政主管部門”負(fù)責(zé)監(jiān)管，那么，明確的行政主體不可能附帶或兼具平等的民事性質(zhì)，也無(wú)法推斷出民事主體身份。 二、民事主體缺位是統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的進(jìn)入障礙地方政府為本地區(qū)的利益和政績(jī)不但與中央政府討價(jià)還價(jià)，還在于現(xiàn)行法律機(jī)制下利用政府權(quán)力的非市場(chǎng)