【正文】 強制的權(quán)力和流轉(zhuǎn)的權(quán)利之間缺乏對兩者的界定而產(chǎn)生的自由放任現(xiàn)象。民事主體缺位而讓公權(quán)力機關(guān)錯位，導(dǎo)致國有土地出讓時顯得別扭和不倫不類。法律對行政部門授權(quán)的內(nèi)容是負責(zé)“土地的管理和監(jiān)督工作”。 《土地管理法》第2條規(guī)定：“全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使”。 十七屆三中全會提出了“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”制度。認(rèn)可這個事實，便于清晰地劃定國家雙重職能的界限，防止主體行事時交叉利用其身份。事實上，法律關(guān)于土地行政部門監(jiān)管職能的規(guī)定恰好阻隔了代表內(nèi)容的延續(xù)。該規(guī)定第2條明確：市縣人民政府土地行政主管部門為國有土地出讓人；第20條明確：出讓人與中標(biāo)人、競得人簽訂成交確認(rèn)書，具有合同效力。土地市場中的主體有國家、地方政府、集體組織、承包經(jīng)營戶、工商和個人等多種類型，其中的國家和地方政府的權(quán)力主體參與市場交易時屬特殊主體，比普通主體有更　　多的特權(quán)，甚至是強權(quán)?？梢钥紤]由目前設(shè)置的專門性國有資產(chǎn)管理部門作為出讓人或出資人，參與市場土地交易或負責(zé)資本投入。 土地權(quán)利的結(jié)構(gòu)分析，有利于進一步從理論上認(rèn)識國家主體雙重性的并列關(guān)系。政府界定權(quán)利后，其土地歸屬權(quán)和正當(dāng)?shù)男惺箼?quán)由市場控制，市場規(guī)則自然地引導(dǎo)這些物權(quán)運行，看不見的手起著基礎(chǔ)作用?！段餀?quán)法》是關(guān)于不動產(chǎn)和動產(chǎn)物歸屬的私法，是明確系列物權(quán)原則的基本法。相當(dāng)廣泛的監(jiān)管內(nèi)容，不可能與相當(dāng)廣泛的物權(quán)內(nèi)容混合，混合的法律淵源不能承擔(dān)如此重任。 公、私法單獨制訂，不僅僅是因為土地資源價值占據(jù)顯要位置，而主要是由于獨立的體系和內(nèi)容決定了分開的必要。國家所有權(quán)私法化是制度的關(guān)鍵。既然是并列存在，就不能由政府同時行使權(quán)力和權(quán)利，必須在不同的時間和空間里根據(jù)不同對象，要么行使公權(quán)力，要么行使私權(quán)利。雙向失靈發(fā)生在合法便很不合理的法律“保護”下，因此，不能依靠《反壟斷法》來治理：因為市場失靈是地方政府為了區(qū)域利益的非市場競爭而出現(xiàn)的，很難用自身力量反對自己；因為市場失靈與政府失靈同時存在且相互演進，很難由政府彌補市場失靈；因為《反壟斷法》只規(guī)定了“濫用行政權(quán)力排除、限制競爭”，沒有直接將“行政機關(guān)壟斷”列入調(diào)整范圍。 由負責(zé)行政監(jiān)管的行政主體“提著”國有土地到市場上出讓，因行政機關(guān)對市場需求信息和價格信號反映遲滯，不可能根據(jù)變化的市場狀況和價格導(dǎo)向決定資源的配置。摘要：法律規(guī)定國務(wù)院代表國家行使土地所有權(quán)，但國務(wù)院不能實際履行代表行為，又沒有轉(zhuǎn)委托于其他主體而致使所有權(quán)行使主體缺位?？墒?，從土地所有權(quán)享有主體過度到代表行使主體，并沒有明確兩者的民事主體身份?！锻恋毓芾矸ā窂娬{(diào)了由“國務(wù)院土地行政主管部門”負責(zé)監(jiān)管，那么，明確的行政主體不可能附帶或兼具平等的民事性質(zhì)，也無法推斷出民事主體身份。 二、民事主體缺位是統(tǒng)一建設(shè)用地市場的進入障礙地方政府為本地區(qū)的利益和政績不但與中央政府討價還價，還在于現(xiàn)行法律機制下利用政府權(quán)力的非市場