【正文】 的公共決策機(jī)制卻因其自身的內(nèi)在缺陷而難以達(dá)到實(shí)現(xiàn)這種利益的目的。布坎南（James. M. Buchanan）是這一理論的代表人物。決策學(xué)派的另一位代表人物查爾斯（3）公共管理重視與外部環(huán)境的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)以最高管理者的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、政策設(shè)計(jì)為核心。（2）公共管理是在并不改變公共部門公共性的前提下，將私部門的管理手段運(yùn)用于公共部門。決策在管理的各個(gè)層面存在，但在領(lǐng)導(dǎo)高層尤為重要。詹姆斯在布坎南等人看來，導(dǎo)致公共決策失誤的原因是多方面的：（1）社會(huì)實(shí)際上并不存在作為政府決策目標(biāo)的所謂公共利益。當(dāng)政府干預(yù)市場(chǎng)時(shí)，就會(huì)帶來以“租金”形式出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)利益。科斯認(rèn)為，企業(yè)從一個(gè)專業(yè)化的交易經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)的主要原因，在于利用價(jià)格機(jī)制是有成本的。公共行政學(xué)科關(guān)注的焦點(diǎn)貫穿始終的核心是政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)行問題，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主要是政治與行政的關(guān)系。一、主要工業(yè)化國家的新公共管理實(shí)踐（一）英國新右派的政府改革主要特點(diǎn)：（1）視民眾為顧客，并強(qiáng)調(diào)顧客的選擇權(quán)。（3）必須盡可能明確和清楚地界定政府各部門、皇家機(jī)構(gòu)及每個(gè)官員的目標(biāo)。雖然在實(shí)踐上依然更多地偏向于政府，但更多的市場(chǎng)，更小而有效的政府已經(jīng)成為西方各國乃至轉(zhuǎn)軌國家和發(fā)展中國家的共識(shí)，并繼續(xù)成為世界各國政府改革的指導(dǎo)思想。在公共管理中，這種轉(zhuǎn)變具體表現(xiàn)為政府的公共政策化和公共管理的社會(huì)化。從行政管理學(xué)到公共管理學(xué)的發(fā)展 1．行政管理學(xué)的恢復(fù)與發(fā)展
2．公共管理學(xué)研究范圍
3．公共管理研究隊(duì)伍的擴(kuò)大
公共物品的涵義與類型一、公共物品的涵義公共物品（Public goods）是相對(duì)那些可以劃分為企業(yè)或個(gè)人消費(fèi)單元的基本生活或生產(chǎn)資料等私人產(chǎn)品（Private goods）而言的共享性物質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目。然而公共物品供給上的市場(chǎng)失靈，并不是說社會(huì)不需要公共物品，在公共物品的供給出現(xiàn)市場(chǎng)失靈的情況下，政府這一公共機(jī)關(guān)來負(fù)責(zé)社會(huì)公共物品的供給，便成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的基本職能。因此，公共物品帕累托最優(yōu)的實(shí)現(xiàn)條件可具體地寫成：公共物品的價(jià)格事實(shí)上就是稅收，關(guān)于公共物品有效供給的分析基本上是假定以個(gè)人交納的稅收來負(fù)擔(dān)公共物品的生產(chǎn)成本，稅收應(yīng)由個(gè)人的收益程度決定，實(shí)行差別的稅收，這被稱為稅收的收益原則。擁擠性公共物品的供給。公共管理職能則是指特定環(huán)境下，公共管理部門在社會(huì)公共產(chǎn)品與服務(wù)的管理過程中所承擔(dān)的基本職責(zé)與所具有的功能作用的統(tǒng)一體。2. 微觀管理職能。奴隸主或封建主貴族通過強(qiáng)化政治鎮(zhèn)壓職能和國家安全職能，對(duì)內(nèi)鎮(zhèn)壓廣大被統(tǒng)治階級(jí)的反抗，對(duì)外抵御或?qū)嵤┣致?，以維持本階級(jí)的政權(quán)與經(jīng)濟(jì)統(tǒng)治地位。由于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)矛盾的普遍激化，為了維持必要的政治與法律秩序，西方各國的政治統(tǒng)治職能普遍得到加強(qiáng)，其中，以德國與日本為首的國家甚至一度走上了法西斯恐怖統(tǒng)治的極端道路。（3）公共管理職能主體的多元化與政府相關(guān)職能的不斷強(qiáng)化趨勢(shì)相并存。（3）在管理手段方面，由以運(yùn)用行政手段為主轉(zhuǎn)向以運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律手段為主。非公共組織以從事商品、勞務(wù)生產(chǎn)為活動(dòng)內(nèi)容，向社會(huì)提供的是各種不同的私人產(chǎn)品，消費(fèi)者必須支付貨幣，才能購買和享用其產(chǎn)品。中層公共組織為半封閉半開放系統(tǒng)。2. 按管理程序分工按管理程序分工，是指按公共管理工作過程的程序不同來分別設(shè)置公共組織部門。第二節(jié) 公共組織的類型與作用一、政府（一）政府的概念在國際法意義上，政府是主權(quán)國家的要件之一，它指的是某一國家或地區(qū)的合法代表者，它是主權(quán)國家的代理者。其中，總統(tǒng)是國家機(jī)構(gòu)中的主要部分，由選舉產(chǎn)生，擁有實(shí)權(quán)。學(xué)術(shù)性組織。民辦的非營(yíng)利組織主要可分為以下類型：慈善機(jī)構(gòu)。概括地講，領(lǐng)導(dǎo)是指揮、引導(dǎo)和影響被領(lǐng)導(dǎo)者為實(shí)現(xiàn)某種特定目標(biāo)而努力的各種活動(dòng)過程。這種關(guān)系可以用下式來表示：E = f （L， F， S）其中：E——領(lǐng)導(dǎo)的有效性 L——領(lǐng)導(dǎo)者F——被領(lǐng)導(dǎo)者 S——環(huán)境f——函數(shù)關(guān)系即領(lǐng)導(dǎo)工作受到領(lǐng)導(dǎo)者所處的客觀環(huán)境的影響，領(lǐng)導(dǎo)方式是領(lǐng)導(dǎo)者特征、追隨者的特征和環(huán)境的函數(shù)。是“工具”，你可以隨意控制它、 使用它，是“資源”，特別是把人作為一種資源，你就得小心保護(hù)它、引導(dǎo)它、開發(fā)它。 品位分類管理的缺點(diǎn)是： （1）、強(qiáng)調(diào)年資，不利于官員的成長(zhǎng)，易產(chǎn)生官本位傾向。
2. 公共政策的特征
（1）具有政治性與公共性
（2）具有目的性與明確性
（3）具有合法性、權(quán)威性和強(qiáng)制性
（4）具有穩(wěn)定性與變動(dòng)性
3. 公共政策的本質(zhì)
第一，是階級(jí)意志、利益的集中體現(xiàn)和表達(dá)。公共管理成本指的是行政活動(dòng)中消耗的人力、物力、財(cái)力、信息、空間、時(shí)間、權(quán)威、信譽(yù)等各種有形與無形資源的總稱。 職位分類管理的缺點(diǎn)是： （1）、整個(gè)體系過于嚴(yán)密，缺乏彈性，不利于人的全面發(fā)展，易造成人才流失。 （2）、官級(jí)和職務(wù)可以分離，使工作人員不至于由職位調(diào)動(dòng)而引起地位和待遇的變化，有 利于工作人員隊(duì)伍的穩(wěn)定。
2．民辦非企業(yè)單位的特征
（1）非營(yíng)利性 （2）社會(huì)性 （3）獨(dú)立性 （4）實(shí)體性
基金會(huì)：對(duì)國內(nèi)外社團(tuán)和其他組織以及個(gè)人捐贈(zèng)的款項(xiàng)進(jìn)行管理的非營(yíng)利性和費(fèi)政府團(tuán)體。4. “無為而治”型領(lǐng)導(dǎo)方式，對(duì)于上述領(lǐng)導(dǎo)方式的運(yùn)用，不存在一種絕對(duì)的標(biāo)準(zhǔn)。理解領(lǐng)導(dǎo)的含義必須把握三點(diǎn)：（1）領(lǐng)導(dǎo)必須有領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者，否則就不成其為領(lǐng)導(dǎo)。公辦的非營(yíng)利組織是指由政府主辦的、不以營(yíng)利為目的、而是以推進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)為宗旨的社會(huì)組織。社會(huì)性組織。狹義的政府僅僅是指國家的行政機(jī)關(guān)，即根據(jù)憲法和法律組建的、行使行政權(quán)力、執(zhí)行行政職能、推行政務(wù)、管理國家公共事務(wù)的機(jī)關(guān)體系，是國家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)。（三）公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式1. 直線制。（3）體現(xiàn)事權(quán)一致的原則，便于協(xié)調(diào)。 4．系統(tǒng)性。二、公共組織的性質(zhì)（一）公共組織與非公共組織的區(qū)別1．活動(dòng)的目的不同。2. 公共管理職能體系的轉(zhuǎn)變所謂公共管理職能體系，在這里主要是指特定環(huán)境下，一國公共管理職能的基本構(gòu)成及各種職能相對(duì)_重要程度或者說相對(duì)地位的狀態(tài)。尤其是從20 世紀(jì)70 年代末開始，西方各國普遍出現(xiàn)了以低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、高通貨膨脹、高財(cái)政赤字與高失業(yè)率，即所謂“三高一低”為特征的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展“滯脹”現(xiàn)象。在這一歷史階段，西方各國政府對(duì)其公共部門的職能體系進(jìn)行了全面的改革與調(diào)整，具有以下一般特點(diǎn)：（1）政府權(quán)能體系迅猛擴(kuò)張，“行政國家”取代“守夜警察”成為各國政府職能體系發(fā)展的主流趨勢(shì)。原始社會(huì)的公共管理職能極其簡(jiǎn)單：首先，其公共管理職能大多數(shù)都是與謀取生活資料的生產(chǎn)勞動(dòng)直接相關(guān)，主要是進(jìn)行勞動(dòng)分工。其次，公共管理部門及其職能體系的存在也是當(dāng)代各國社會(huì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本要求。第四，將市場(chǎng)機(jī)制引入公共物品的供給領(lǐng)域，使公共物品領(lǐng)域成為行政方式和競(jìng)爭(zhēng)方式共同調(diào)節(jié)的領(lǐng)域。（二）混合物品的供給私人物品或服務(wù)由私人部門通過市場(chǎng)提供，公共物品或服務(wù)由政府部門以非市場(chǎng)方式提供，這只是理論上的一種理想化的說法，現(xiàn)實(shí)生活中的情況并非如此簡(jiǎn)單。（一） 帕累托最優(yōu)供給量1. 私人物品的有效供給。五、私人部門供給的無效率原因：公共物品的非競(jìng)爭(zhēng)性消費(fèi)，意味著增加一個(gè)人消費(fèi)所引起的邊際成本為零，按照價(jià)格等于邊際成本的資源有效利用原則，對(duì)這一產(chǎn)品消費(fèi)不應(yīng)該收費(fèi)。7. 重視公共人力資源管理。但更多的人認(rèn)為，基于科技革命、新產(chǎn)業(yè)革命以及全球化的深刻變化，正在從根本上改變國家與社會(huì)，政府與市場(chǎng)的關(guān)系，新公共管理體現(xiàn)了這種新的關(guān)系格局，并推動(dòng)其向縱深發(fā)展。這樣，一方面可以使決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)依據(jù)社會(huì)需求的優(yōu)先次序?qū)嵭匈Y源配置，另一方面可以使執(zhí)行機(jī)構(gòu)將主要精力放在提供必要的優(yōu)質(zhì)社會(huì)服務(wù)上。（2）鼓勵(lì)民間部門參與公共物品的生產(chǎn)，吸引并授權(quán)公民團(tuán)體直接參與者公共方案的設(shè)計(jì)，并強(qiáng)調(diào)決策過程的分權(quán)化。在實(shí)踐上，公共管理主要是力圖解決3 個(gè)問題：第一，重新調(diào)整政府與社會(huì)，政府與市場(chǎng)的關(guān)系，減少政府職能，以求政府只管那些應(yīng)該由自己來管的事情，力爭(zhēng)管得少一些，但要管得好一些；第二，盡可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治，鼓勵(lì)公共管理社會(huì)化，即利用市場(chǎng)和社會(huì)的力量來提供公共服務(wù)，以彌補(bǔ)政府自身財(cái)力的不足；第三，改革政府部門內(nèi)部的管理體制，包括盡可能地在一些部門引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以提高政府部門的工作效率和為社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量，從而使政府從根本上走出財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)的困境。根據(jù)歷史分期的方法，我們傾向于先用歐文交易費(fèi)用理論關(guān)注的焦點(diǎn)，是如何降低交易費(fèi)用。以美國為例，1929 年美國政府的總開支占國民生產(chǎn)總值（GNP）的10%，而在1949 年占23%，1987 年占34%。所謂“政府失敗”，是指?jìng)€(gè)人對(duì)公共物品的需求在現(xiàn)代代議制民主政治中得不到很好滿足，公共部門在提供公共物品時(shí)趨向于浪費(fèi)和濫用資源，公共支出成本規(guī)模過大或者效率降低，政府的活動(dòng)達(dá)不到預(yù)期的目的這樣一些情況。3. 學(xué)習(xí)型組織?；羯?shí)驗(yàn)用“社會(huì)人”的概念取代了“經(jīng)濟(jì)人”的概念，同時(shí)將非正式組織的概念引入管理學(xué)。公共管理活動(dòng)具體類型的“三分法”：（1）公共政策－政府制定公共政策的活動(dòng)；（2）政府管理－政府處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動(dòng)，包括行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，以及軍隊(duì)警察等國家機(jī)器的各個(gè)部門的管理；（3）非政府組織管理——除政府以外的公共部門處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動(dòng)。（7）公共管理是一個(gè)不同學(xué)科共同參與的研究領(lǐng)域。20 世紀(jì)60－70 年代，系統(tǒng)學(xué)派又發(fā)展出兩大理論，一是生態(tài)理論，二是權(quán)變理論，（五）新管理主義理論新管理主義是20 世紀(jì)80 年代以后在信息革命背景下產(chǎn)生的理論。公共選擇理論試圖把人的行為的這兩個(gè)方面納入一個(gè)統(tǒng)一的分析框架，用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法和基本假設(shè)來統(tǒng)一分析人的經(jīng)濟(jì)與政治行為，從而拆除了經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治學(xué)的傳統(tǒng)壁壘。2. 政府工作機(jī)構(gòu)的低效率。（三）代理理論和交易費(fèi)用理論委托—代理理論和交易費(fèi)用理論是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要組成部分，它們對(duì)于公共管理學(xué)的影響是十分巨大的。企業(yè)的起源就是由于組織協(xié)調(diào)比價(jià)格協(xié)調(diào)更為有效，即節(jié)約了交易費(fèi)用。2. 在管理組織體制運(yùn)行方式方面，在這個(gè)時(shí)期產(chǎn)生了官僚制理論，同時(shí)先后流行科學(xué)管理思想和行為主義管理思想。（4）將公共物品購買者的角色與供給者的角色分離開來，防止政府機(jī)構(gòu)利用自己的裁判員地位，為自己謀得額外的好處。（8）治理結(jié)構(gòu)應(yīng)趨向于降低代理成本和交易成本。4. 各國政府都開始重視政策制定能力的提高和政策執(zhí)行效率的改善，在新公共管理思潮的影響下，許多國家開始了強(qiáng)化政府政策執(zhí)行部門自主權(quán)的改革，從而重新塑造了政治（政策）與行政（執(zhí)行）之間的關(guān)系。具體表現(xiàn)在如下方面。效用的不可分割（Nondivisibility），是指公共物品是向整個(gè)社會(huì)共同提供的，具有共同受益或聯(lián)合消費(fèi)的特點(diǎn)。由于追求利潤(rùn)必然要降低成本，不以營(yíng)利為目的的政府機(jī)構(gòu)所提供的公共物品，往往要與相對(duì)較高的成本相伴隨。擁擠性的公共物品。出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)。例如，各種社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)與志愿者組織，它們行動(dòng)的權(quán)威恰恰來自于它們自身扶貧助弱的種種慈善行為自身及社會(huì)對(duì)它們的認(rèn)同與信任。（三）社會(huì)職能1. 提供社會(huì)保障。（一）自由放任主義具體地，這一時(shí)期的公共管理職能體系呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：（1）政治職能仍然占據(jù)中心地位。尤其是在二戰(zhàn)之后，大多數(shù)西方國家都實(shí)施了全面的福利政策，為公民提供“從搖籃到墳?zāi)埂笔降母＠Ｕ?。事?shí)上，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國并不存在現(xiàn)代意義的市場(chǎng)，也不存在現(xiàn)代意義的企業(yè)，或者說微觀經(jīng)濟(jì)主體。第一節(jié) 公共管理的主體（1）：組織一、公共組織的概念（一）組織所謂組織，就是人們按照一定的目的、任務(wù)和形式編制起來的社會(huì)集團(tuán)，是處于一定社會(huì)環(huán)境中的各種組織要素的有機(jī)結(jié)合體，是為了實(shí)現(xiàn)某種目的而有意識(shí)建立起來的人類群體。4．活動(dòng)的依據(jù)不同。缺點(diǎn)：（1）各層級(jí)行政首長(zhǎng)管轄事務(wù)過多，責(zé)重事繁，難于事事精通；（2）容易形成地方的塊塊分割，不利于各地經(jīng)濟(jì)和文化的交流與發(fā)展；（3）容易形成地方主義，不利于中央對(duì)地方的宏觀控制。這一分工方式最常見的是政府經(jīng)濟(jì)行業(yè)主管部門的設(shè)置。政治學(xué)中的政府，是統(tǒng)治集團(tuán)借以實(shí)現(xiàn)其統(tǒng)治意志的政治統(tǒng)治機(jī)關(guān)。3．委員會(huì)制政府委員會(huì)制，或稱合議制政府的職權(quán)不是由一個(gè)行政首長(zhǎng)行使，而是由一個(gè)委員會(huì)集體行使。包括政黨、政治后援集團(tuán)。如各類民辦大學(xué)、職業(yè)技術(shù)學(xué)院、中專、中學(xué)、小學(xué)、幼兒園，等等。它與法定權(quán)力無關(guān)，是由領(lǐng)導(dǎo)者自身的因素所產(chǎn)生的，并非外界所賦予的。社會(huì)公眾的意見決定著公共管理的合法性程度。人力資源管理部門的主要職責(zé)在于制訂人力資源規(guī)劃、開發(fā)政策，側(cè)重于人的潛能 開發(fā)和培訓(xùn)，同時(shí)培訓(xùn)其他職能經(jīng)理或管理者，提高他們對(duì)人的管理水平和素質(zhì)。 (二)、職位分類管理 二、 職位分類管理就是在工作分析、職位評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，將職位依據(jù)工作性質(zhì)、責(zé)任輕重、復(fù)雜 程度和任職資格等因素區(qū)分為若干個(gè)具有共同性的職位，加以分類劃等，是一種以“事”為依據(jù)的 分類管理制度。
政策監(jiān)控的時(shí)態(tài)的不同分布：事前監(jiān)控、事中監(jiān)控和事后監(jiān)控三種。
政策監(jiān)控的內(nèi)容：目標(biāo)監(jiān)控和關(guān)鍵點(diǎn)監(jiān)控。 職位分類管理的優(yōu)點(diǎn)是： （1）、它是一種規(guī)范化的分類管理體系，為各項(xiàng)人力資源管理活動(dòng)提供了客觀依據(jù)。 公共部門人力資源管理與傳統(tǒng)人事行政管理的區(qū)別⒈ 在關(guān)于人的假定上
⒉ 在管理原則上
⒊ 在管理方法上
⒋ 在管理內(nèi)容上
⒌ 在管理部門的地位上
⒍ 在對(duì)國家公務(wù)人員的管理上
現(xiàn)代人力資源分類管理（一）、品位分類管理。社會(huì)公眾的素質(zhì)影響著公共管理方式的選擇。公共管理學(xué)還從另外的角度研究領(lǐng)導(dǎo)者的行為，這就是權(quán)力基礎(chǔ)或者說基礎(chǔ)性權(quán)力問題。這是通過接受中央、地方政府的財(cái)政援助或者個(gè)人委托的專項(xiàng)基金，而成立的財(cái)團(tuán)（基金會(huì)），主要集中在科學(xué)研究、文化、教育、社會(huì)福利等領(lǐng)域。包括私立福利團(tuán)體、私立財(cái)團(tuán)、慈善醫(yī)院、老人院、看護(hù)中心。沃爾夫（Wolf）則認(rèn)為，非營(yíng)利組織具有五個(gè)特征：一是有服務(wù)大眾的宗旨；二是有不以營(yíng)利為目的的組織結(jié)構(gòu)；三是有一個(gè)不致令任何個(gè)人利己營(yíng)私的管理制度；四是本身具有合法免稅地位；五是具有可提供捐贈(zèng)人減免稅的合法地位。在行政學(xué)意義上，政府則專指根據(jù)官僚制