【正文】 1984年9月，經(jīng)國務院批準，國家經(jīng)委、計委、民委和國家物資局共同在天津召開了“全國經(jīng)濟技術協(xié)作和對口支援會議”，又增加上海支援新疆、西藏，廣東支援貴州，沈陽、武漢支援青海等對口支援任務。在確定人均標準預算方面，可參考加拿大的做法，即以若干中等偏上省份(比如人均財政收入居第4至第14位的省區(qū))的人均財政收入的平均值作為全國的人均標準預算，小于標準預算的省區(qū)才能得到中央的轉(zhuǎn)移支付資金；在確定具體的轉(zhuǎn)移支付額方面，可參考澳大利亞的因素法，即既考慮支出需要，又考慮收入籌集能力，具體指標可包括人均財政收入、人口文化素質(zhì)、運網(wǎng)密度、居民消費水平、人均國內(nèi)生產(chǎn)總值、產(chǎn)業(yè)結構水平、技術開發(fā)能力、城市化水平等。這種方法有了基本統(tǒng)一的客觀標準，比較合理規(guī)范，有利于提高轉(zhuǎn)移支付的管理。這種轉(zhuǎn)移支付，對長期以來形成的各地區(qū)間財力不均的問題，根本沒有觸動，因而對縮小各地區(qū)公共服務能力差距，進而縮小各地區(qū)經(jīng)濟差距，不可能有太大的作為。國家讓與稅，其本質(zhì)上是中央與地方共享某些稅收，但它和共享稅又不一樣，其差別在于國家讓與稅是中央稅收的一部分，按照一定標準和原則轉(zhuǎn)移支付給地方政府，是一種有條件轉(zhuǎn)移支付，而共享稅是一種無條件的稅收分成。其中，支出需要主要包括人口數(shù)量、人口結構、城市化水平、經(jīng)濟規(guī)模、區(qū)域自然地理狀況和投入成本等因素，收入籌集能力主要包括收入水平、財產(chǎn)價值狀況和產(chǎn)業(yè)結構等因素?！　?3)政治上需要各級政府間通力協(xié)作。第二種：專項補助?！　?1)“收入遞增包干”?！　?3)對江蘇省繼續(xù)試行固定比例包干的辦法。1994年實行分稅制改革為建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度創(chuàng)造了條件。第三章 區(qū)域補償政策區(qū)域補償政策是區(qū)域政策體系中的一項重要內(nèi)容。為了提高投資效率，必須確定一定時期內(nèi)國家重點建設地區(qū)，通過優(yōu)先發(fā)展這些地區(qū)來帶動整個國民經(jīng)濟的快速發(fā)展。它的一個重要特點就是享受優(yōu)惠政策的地區(qū)范圍較小，且界線明確，因此操作起來較為方便。原因之二：中西部地區(qū)尤其西部地區(qū)，為我國少數(shù)民族聚集區(qū)，以東、中、西部三大地帶來考察、談論地區(qū)差距，不利于民族團結、國家穩(wěn)定。必須通過區(qū)域政策對地區(qū)差距進行有效的調(diào)控，使之控制在人們可以接受的范圍之內(nèi)。東地區(qū)經(jīng)濟增長速度將趨于穩(wěn)定，中西部地區(qū)特別是中部部分省區(qū)經(jīng)濟增長速度加快，中西部在全國國民生產(chǎn)總值總量中的比重由1994年39％下降到2000年38％左右，降幅明顯趨緩。中國的地區(qū)差距問題，特別是中西部與東部地區(qū)差距擴大問題，已經(jīng)引起了社會各方面的廣泛關注。效率目標，即國民經(jīng)濟增長的最大化或一定時間內(nèi)資源空間配置的最優(yōu)化；公平目標，即區(qū)域間收入、福利、增長等差距的縮小。我同經(jīng)濟高速增長時期能持續(xù)多長，能否延遲其終結期的到來，取決于我們能否妥善地處理由經(jīng)濟高速增長引發(fā)的各種矛盾，包括地區(qū)間的矛盾和利益沖突。各省區(qū)市政府要在國家區(qū)域政策和區(qū)域規(guī)劃的指導下，選準經(jīng)濟發(fā)展的突破口，充分發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢，通過重點產(chǎn)業(yè)和重點地區(qū)的率先突破，提高經(jīng)濟發(fā)展水平，縮小地區(qū)間發(fā)展水平的差距。今后15年主要是與第二步、第三步戰(zhàn)略目標相銜接。必須有新思路、新辦法，在經(jīng)濟增長與公平分配、平衡與不平衡發(fā)展上作出新的抉擇。在宏觀上，努力建立符合新的經(jīng)濟體制和經(jīng)濟環(huán)境的宏觀調(diào)控體系，確立了以計劃、財政、銀行等綜合職能部門為主體，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、財政政策和金融政策為主要內(nèi)容的宏觀經(jīng)濟政策體系，并制定和實施了國家產(chǎn)業(yè)政策，從而促進了國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展，使基礎產(chǎn)業(yè)和基礎設施滯后得到一定程度的緩解，支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略逐步明確，產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整取得較大進展。　　我國《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》將“堅持區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距”作為今后15年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的指導方針。重點開發(fā)地區(qū)，系指在整個國家或大區(qū)域范圍內(nèi)條件優(yōu)越、基礎設施完備，投入產(chǎn)出效益較高和對整個國家或大區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展起推動和促進作用的少數(shù)地區(qū)；重點扶持地區(qū)主要包括貧困地區(qū)和老工業(yè)基地兩種類型。但是，與此同時，我國地區(qū)間發(fā)展不平衡的問題卻越來越突出，主要表現(xiàn)在：一是在全國國民經(jīng)濟高速增長的背景下，地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展很不平衡，地區(qū)差距不斷擴大，尤其是中西部與東部地區(qū)的差距擴大較為突出，已經(jīng)成為我國在經(jīng)濟社會發(fā)展進程中迫切需要解決的重大問題之一。建國后，國家實施了許多旨在促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的計劃和政策，如60年代后期的“三線建設”，80年代以來的“特區(qū)政策”、“沿海經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略”、“扶貧政策”、“國家加大對中西部地區(qū)支持力度的政策”等。根據(jù)對經(jīng)濟發(fā)展的總體判斷，我國目前正處于從低收入國家走向中等收入國家的發(fā)展階段，處于初步工業(yè)化之后的工業(yè)化加速時期。　　1995年，國家計委宏觀經(jīng)濟研究院將“關于區(qū)域經(jīng)濟政策的研究”立為重點課題，該院國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所組成以王一鳴同志為課題負責人的課題組，經(jīng)招投標中標后開展這項課題研究。課題立項在國家研究制定“九五”計劃和2010年遠景目標綱要之初，中間成果中的一些重要觀點和政策措施建議為有關部門制定我國跨世紀的戰(zhàn)略和政策，起了重要參考作用?！　? 1997年11月20日引 言區(qū)域經(jīng)濟政策，簡稱區(qū)域政策，是政府根據(jù)區(qū)域差異而制定的促使資源在空間的優(yōu)化配置、控制區(qū)域間差距擴大，協(xié)調(diào)區(qū)際之間關系的一系列政策的總和。以市場機制為基礎的地區(qū)分工，以經(jīng)濟利蔬為紐帶的經(jīng)濟聯(lián)合，特別是東部發(fā)達地區(qū)與西部欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟聯(lián)合，雖有所發(fā)展，但規(guī)模還較小，不適應國民經(jīng)濟發(fā)展的需要。將區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展問題提高到具有全局意義的高度，這在歷次五年計劃工作中還是第一次。在此情況，今后相當長的一段時間內(nèi)，我國經(jīng)濟發(fā)展的首要任務仍是不斷增強綜合國力，努力縮小與世界發(fā)達國家和地區(qū)的差距，把提高國家整體效益置于優(yōu)先考慮的地位，繼續(xù)把有限的生產(chǎn)要素較多地引導到能夠獲得較高經(jīng)濟效益的地區(qū)?！　∷?、我國的基本國情和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀　　(一)我國疆域遼闊、地區(qū)間差異大，這一基本國情決定了我們要有比較明晰的區(qū)域政策來協(xié)調(diào)地區(qū)間的經(jīng)濟關系　　我國國土面積世界第四，人口世界第一。社會主義共同富裕的目標，決定了我們在收入分配領域要堅持效率優(yōu)先、兼顧公平的原則，防止兩極分。我們認為，今后15年我國區(qū)域政策的總目標是：兼顧公平和效率，在把調(diào)好公平度的基礎上突出效率。我國國內(nèi)市場的容量和開發(fā)潛力十分巨大，國內(nèi)儲蓄率仍可保持較高的水平，國際收支平衡仍有較大的回旋余地?！　?4）以每年解決1000萬以上絕對貧困人口溫飽問題的速度，在本世紀末基本消除絕對貧困人口，部分貧困地區(qū)擺脫貧困，走上致富道路。我們認為，在考察地區(qū)差距時，要改變目前以人均產(chǎn)出水平(人均GNP或GDP)作為主要指標的做法，而以人均收入水平、人均消費水平為主要指際，以人均產(chǎn)出水平為輔助指標。幅員大、各地區(qū)自然條件和經(jīng)濟基礎差異比我國小得多的美國，在其經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展時期，—。有多種確定地區(qū)綜合發(fā)展水平的方案，不同方案確定的最末12位的省區(qū)基本一致，它們是西藏、青海、云南、廣西、甘肅、江西、安徽、海南、河南、四川、內(nèi)蒙古(參見劉再興：“地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平比較研究的比較”，《中國國情國力》1993年第1期)。建議國家有關部門盡快組織力量制定出全國綜合經(jīng)濟區(qū)劃方案，并在此基礎上確定各綜合經(jīng)濟區(qū)之間的分工，以指導重大項目的建設布局。眾所周知，欠發(fā)達地區(qū)的落后表現(xiàn)在諸多方面，其中一個重要的特征就是政府財力入不敷出、社會公用設施嚴重不足，這不僅影響了居民的生活質(zhì)量，而且也嚴重制約了經(jīng)濟的進一步發(fā)展?！　《?994年前我國的財政轉(zhuǎn)移支付 截至1993年底，中央財政與省級財政之間的轉(zhuǎn)移支付大體可分為兩個階段，每個階段均與我國的財政管理體制緊密相關。 （4)內(nèi)蒙古、寧夏、新疆、西藏、廣西5個民族自治區(qū)和云南、貴州、青海3省，實行民族自治地方財政管理體制，即“劃分收支、分級包干、收入全部留給地方”，中央對這些省區(qū)的補助數(shù)額一定5年，且每年遞增10%。實行這種辦法的有大連、青島和武漢3個地區(qū)?！　?2)中央財政對不發(fā)達省區(qū)進行補貼和發(fā)達省市向中央上繳財政的標準不一、形式多樣，是中央與地方討價還價的結果，帶有較大的隨意性?！　?二)財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模及其在地區(qū)間的分配　　財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模通常以轉(zhuǎn)移資金占中央財政收入的比重(以“規(guī)模1”表示)和轉(zhuǎn)移資金與地方本級財政收入之比(以“規(guī)模2”表示)表示?！　≡诿绹?，財政轉(zhuǎn)移支付分為有條件補助(又稱專項補助)和無條件補助(又稱收入分享)兩大類。定額補助，主要投向教育、社會福利、治安、消防及民防、公路維護、資本投入等幾大方面，補助數(shù)額按不同標準每年核定一次，核定時以固定的經(jīng)驗公式和基本原則來計算。但由于現(xiàn)存的政企不分狀況未得到解決，在地區(qū)利益驅(qū)動下，發(fā)達地區(qū)有可能在達到一定速度后重新出現(xiàn)原體制已經(jīng)出現(xiàn)過的情況——藏富于企業(yè)。主要是在地方遭受特大自然災害和其他意外重大事故時，中央政府公共預算應給予必要的補助。聯(lián)合國《1 994年人文發(fā)展報告》也指出，中國是目前世界上地區(qū)之間差距較大的國家之一(參見“重塑新型利益分配機制”，載《中國改革報》1995年12月19日)。這樣，既能保證對口支援得以落實，又可將無償援助與有償?shù)慕?jīng)濟技術協(xié)作區(qū)分開來。　　三種形式的扶貧資金比較起來，財政轉(zhuǎn)移支付資金效果相對要差一些，因此，今后應逐步減少這類資金，而相應增加另外兩類資金尤其是“以工代賑”資金。其次，地方對中央的專項撥款應有配套資金，以發(fā)揮中央財政的資金導向功能，從而增加對急需發(fā)展產(chǎn)業(yè)的投資量，優(yōu)化投資結構。從政府公共預算看，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付可以采取以下幾種形式：　　一是一般性補助即稅收返還。此外，還包括如下幾種：①按舊體制運行的中央政府對省級政府的體制補助和省級政府對中央政府的體制上解；②中央政府對省級的各類專項撥款；③年終結算補助。無條件補助主要是解決接受補助者財政資金的體制性不足，這類補助，一部分用于購買公共產(chǎn)品，一部分用于減免?；诒?，再根據(jù)各省人口數(shù)測算出各省人均財政收入，然后從10個省中選出5個中等偏上的省作為人均財政收入計算的權數(shù)，計算出這5個省的人均財政收入平均數(shù)。由于各國的條件存在差異，因而財政轉(zhuǎn)移支付作法有所不同，盡管如此，但仍存在很多共性的東西值得我國借鑒。實行這種辦法的有內(nèi)蒙古、廣西、西藏、寧夏、新疆、貴州、云南、青海、吉林、江西、陜西、甘肅、福建、海南、湖北(不含武漢市)和四川(不含重慶市)共16個地區(qū)。為此，國務院決定1985年起，各省、自治區(qū)、直轄市一律實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政管理體制，即按利改稅后的稅種設置，劃分中央和地方的財政收入，按隸屬關系劃分中央和地方支出的財政管理體制?！胺衷畛燥垺钡闹饕龇ㄊ牵喊凑招姓芾眢w制規(guī)定的隸屬關系，明確劃分中央和地方財政收支范圍，將收入劃分為中央財政固定收入、地方財政固定收入和地方調(diào)劑收入，根據(jù)地方的收支基數(shù)，確定地方固定收入比例、調(diào)劑收入比例和定額補助數(shù)額。又如歐共體，同樣奉行成員國均衡發(fā)展的政策，并為此設立了歐洲地區(qū)發(fā)展基金、社會基金和保障農(nóng)業(yè)基金，上述三項基金均來源于歐共體的財政收入，而歐共體的財政收入又來源于成員國按照該國國民生產(chǎn)總值絕對值標準上繳的費用，換句話說，歐共體的區(qū)域政策手段也主要是財政轉(zhuǎn)移支付。①以廣州、香港為中心的珠江三角洲、閩南地區(qū)；②以上海為中心的長江三角洲地區(qū)；③以北京、天津為中心的首都經(jīng)濟圈；④以沈陽、大連為中心的遼中南地區(qū)；⑤以濟青高速公路為軸線的山東半島地區(qū)；⑥以武漢為中心的長江中游地區(qū)；⑦以重慶為中心的長江上游地區(qū)；⑧晉陜蒙接壤處的能源開發(fā)區(qū)；⑨海南、北部灣沿海地區(qū)；⑩攀西——六盤水冶金、能源、化工基地；⑾以西安為中心的關中地區(qū)；⑿以蘭州為中心的黃河干流沿岸地區(qū)；⒀新疆石油開發(fā)區(qū)?！　?二)提高資源的空間配置效率　　這里包括三方面的內(nèi)容：一是要形成合理的區(qū)域分工。又如美國，于1962—1963年先后頒布了“地區(qū)再開發(fā)法”和“阿巴拉契亞山區(qū)開發(fā)法”，目的在于促進落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，縮小地區(qū)差距。我們認為，地域單元不宜單一地用東部、中部、西部三大地帶的劃分法。　　三、“九五”及2010年我國區(qū)域政策要解決三大問題　　根據(jù)我國過去多年的區(qū)域政策實踐和國外的一些做法，并考慮到目前的國情和發(fā)展趨勢，我們認為，“九五”及2010年我國區(qū)域政策要著力解決三大問題：一是調(diào)控地區(qū)差距；二是提高資源空間配置效率；三是促進地區(qū)經(jīng)濟技術聯(lián)合與協(xié)作。我們的“趕超”任務還十分艱巨。區(qū)域差分為絕對差距和相對差距。　　總之，我國東部與中西部經(jīng)濟差距擴大是在各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平都不斷提高的前提下出現(xiàn)的。此外，各地區(qū)自然資源、勞動力、資本和技術等生產(chǎn)要素秉賦和比較優(yōu)勢也不一樣，各地區(qū)應該發(fā)展具有相對比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品。要認真研究廣大中西部地區(qū)擁有的優(yōu)勢，找出有利發(fā)展條件，推動中西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，把東部與中西部在發(fā)展中拉大的差距控制在適度范圍內(nèi)?！督ㄗh》還提出了實行中央財政轉(zhuǎn)移支付制度，逐步增加對經(jīng)濟落后地區(qū)的財政支持和建設投資，調(diào)整工業(yè)布局以引導某些資源加工和勞動密集型產(chǎn)業(yè)向經(jīng)濟落后地區(qū)轉(zhuǎn)移，進一步理順資源性產(chǎn)品價格以增強資源豐富而經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)自我發(fā)展的能力，積極鼓勵國內(nèi)外投資者到經(jīng)濟落后地區(qū)投資等五項具體措施。由于急于求成，加之國防安全等政治因素，我們長期強調(diào)東西部地區(qū)間的平衡發(fā)展，在資金、設備、人才等要素分配上，重內(nèi)地輕沿海，人為地推動生產(chǎn)力布局大規(guī)模西移，尤其是在“三五”以后，把建設重點轉(zhuǎn)移到內(nèi)陸“三線”地區(qū)。我國是處在工業(yè)化時期的發(fā)展中大國，區(qū)域政策的主要目標是改善經(jīng)濟活動的空間分布，推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，以促進國民經(jīng)濟的健康成長和社會公的合理實現(xiàn)。對國家直接投資和間接投資及其效應的分析，對公共投資政策和基礎設施布局的論述，都有啟迪作用?！　≡撜n題在研究內(nèi)容上主要包括：①制定國家區(qū)域政策綱要的基本依據(jù)、原則和政策目標。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展也要遵循這一準則，即承認各地區(qū)自我積累、自我發(fā)展能力的不平衡，在各地區(qū)經(jīng)濟普遍增長的過程中，允許一部分地區(qū)在公平競爭中先發(fā)展和富裕起來，通過先發(fā)展地區(qū)對周圍地區(qū)的輻射和擴散作用，通過先富裕的地區(qū)對左鄰右舍的示范和帶動作用，實現(xiàn)各地區(qū)共同發(fā)展和共同富裕。中國區(qū)域經(jīng)濟政策研究目 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