【正文】 必須強調(diào)的是，這里的問題清單是用來收集相關(guān)評價證據(jù)，而本《指南》的個關(guān)鍵評價問題是用來評價項目績效，兩者作用不同。? 準確性：所收集的證據(jù)要準確，特別是對于收集的利益相關(guān)者觀點要注意其代表性，比如對于“社區(qū)環(huán)境是否改善”這一問題，有名居民認為環(huán)境得到改善，而只有名居民認為環(huán)境沒有改善，那么要采用名居民的觀點。效果開發(fā)效果評價指標之前，要明確項目目標和目標受益群體是誰。具體目標包括：（）通過擴展高等級道路設(shè)施、改善次干道和鐵路交叉口、打通斷頭路和道路拓寬，來改善道路基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸路段；（）通過建設(shè)公交走廊和乘客設(shè)施、引進先進公交維護設(shè)備，提高公交服務的效率和效果；（）通過開發(fā)先進的、可持續(xù)的路面管理系統(tǒng)，改進道路維修養(yǎng)護的投資狀況；（）通過制定機動車尾氣排放控制策略（） ，持續(xù)改善項目的投資環(huán)境；（）通過交通示范項目的渠化、修建非機動車設(shè)施、設(shè)置信號和其他交通管理措施，改善道路系統(tǒng)的運營效率和安全性；（）通過考察、技術(shù)援助和有針對性的培訓，加強城市交通系統(tǒng)管理能力。問題中的產(chǎn)出是指通過項目實施獲得的基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備、教室、醫(yī)院等實物產(chǎn)出，以及培訓、服務、技術(shù)支持等軟產(chǎn)出。它考察項目資金是否按照預算使用，使用是否節(jié)約。本《指南》的宗旨是既要為評價人員提供操作性的指導，又要發(fā)揮評價人員的積極性和專業(yè)技能，根據(jù)不同項目特點開發(fā)合適的評價框架。因此，績效評價的設(shè)計要基于評價任務大綱，并主要滿足評價任務大綱的要求。不同方法的成本不同，在選擇使用何種方法時要考慮績效評價的預算。評價目的要具體寫明為什么要開展此項評價，評價結(jié)果將如何使用，以及由誰使用。評價小組成員不得與項目管理、實施、運行等有利益沖突。9 / 673 評價任務的組織具體評價任務由財政部門以文件形式下達的年度評價計劃確定。項目經(jīng)濟內(nèi)部收益率是指項目周期內(nèi)經(jīng)濟凈現(xiàn)值累計等于零的折現(xiàn)率，是反映項目對國民經(jīng)濟和社會貢獻的相對指標。比如為個人提供了醫(yī)療服務，培訓了名小學教師，修建了公里公路?？冃гu價的設(shè)計應當具有科學性和可操作性，評價的實施應該遵循規(guī)范的程序和方法。第章是績效評價的設(shè)計與實施，重點介紹績效評價的設(shè)計、實施和評價報告編寫。《辦法》對績效評價的實施和管理提出了明確要求，對績效評價涉及的各方職責、評價內(nèi)容、評價指標的確定、評價方法、實施程序、報告撰寫和評價結(jié)果應用作出了原則性的規(guī)定。3 / 67圖財政支出項目績效評價操作指南框架前期準備（準備階段）確定評價任務確定評價任務的實施模式（第章）編制評價任務大綱（第章）評價設(shè)計（設(shè)計階段）（第章）前期準備開發(fā)績效評價框架（核心）形成評價實施方案質(zhì)量控制（第章）評價實施（實施階段）（第章）證據(jù)收集 質(zhì)量控制（第章）證據(jù)整理證據(jù)分析績效評級形成評估結(jié)論、經(jīng)驗教訓和建議報告結(jié)果（報告階段）（第７章）編寫報告正文、摘要、附件初稿績效評價初稿與利益相關(guān)者溝通修改形成績效評價終稿結(jié)果使用和擴散（使用和擴散階段）（第章）質(zhì)量控制（第章）4 / 67 使用本《指南》適用于《辦法》中涉及的財政性資金安排的支出項目（以下簡稱項目 2） 。? 參與性原則。影響（）：指由成效累積導致的長期的或全面的變化，類似于戰(zhàn)略目標。也就是說，項目效果的評價不僅取決于項目實現(xiàn)預期目標的程度，也要考察其成果（一般表現(xiàn)為項目提供的產(chǎn)品或服務）是否使目標人群受益。評價小組是進行績效評價的設(shè)計、實施和報告編寫的團隊。12 / 67 編制評價任務大綱評價任務大綱（ ， ）是一個書面文件，它載明評價的目的和范圍、評價使用的方法、績效評價或分析針對的標準、需要的資源、時間安排和評價報告要求。? 實施情況：項目的實施周期（從開工到完工） ，實施地點，實施組織情況。 實施計劃這部分說明評價任務將要開展的活動及時間安排，尤其是評價成果的提交時間節(jié)點。前期準備要查閱的項目文件包括項目立項文件、項目實施計劃、項目進展報告、項目中期檢查報告、項目完工報告、項目工作總結(jié)等。以下按照圖 的流程一步一步介紹如何開發(fā)績效評價框架。問題評價項目產(chǎn)出的實現(xiàn)情況。當然，對正在實施項目的評價，評價小組也可以對其中一些問題進行預測性回答，并說明預測的理由，以提醒管理者注意，采取必要措施保 證 項 目 的 成 功 實 施 。項目總投入萬美元，其中世行實際貸款金額萬美元。25 / 67表 Error! No sequence 目為例準則 關(guān)鍵評價問題 評價指標 項目是否實現(xiàn)減少基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸路段的目標？交通走廊出行時間路面狀況維修養(yǎng)護預算 項目是否實現(xiàn)改進道路維修養(yǎng)護投資狀況的目標？ 維修養(yǎng)護平均費用大氣質(zhì)量標準機動車尾氣排放控制戰(zhàn)略的制定 項目是否實現(xiàn)持續(xù)改善項目的投資環(huán)境的目標？ 機動車尾氣排放控制戰(zhàn)略的采用和實施 對通過交通屏蔽線的各種交通模式的交通流量、出行時間和占有率進行調(diào)查以衡量系統(tǒng)的運營能力 項目是否實現(xiàn)提高道路系統(tǒng)的運營效率和運營安全的目標？與行人和自行車有關(guān)的事故總數(shù)、總死亡人數(shù)及百分比年度補貼年均單位里程的運營費用每年客運量 可運營的公交數(shù)量 項目是否實現(xiàn)提高公交服務的效率和效果的目標？營運線路數(shù)量 項目是否實現(xiàn)了預期目標？ 項目是否實現(xiàn)加強城市交通系統(tǒng)管理能力的目標？當?shù)啬芰Φ募訌姾蜎Q策的改善效果項目的實際受益群體是否是項目的目標受益群體？目標受益群體覆蓋率可持續(xù)性 對于問題，評價小組要明確項目完工后的管理機構(gòu)和或運行機構(gòu)有哪些，它們的機構(gòu)設(shè)置是否合理，人力資源是否充足、是否具備必需的管理和技術(shù)能力等。 證據(jù)收集方法證據(jù)收集方法是用以收集所需證據(jù)的方法和技術(shù)。30 / 67 評價任務分解、分工和時間安排為了保證評價活動的順利、及時地開展，評價組長還要對每個評價活動做出時間安排，以便對評價實施進展進行控制。完成績效評價實施方案 面訪、座談會和實地調(diào)研問題設(shè)計面訪、座談會和實地調(diào)研是收集評價證據(jù)的重要方法，績效評價一般都會采用。在開發(fā)評價指標時就要考慮證據(jù)及其來源。表 Error! No sequence specified. 相關(guān)性評價指標開發(fā)以遼寧城市交通項目為例準則 關(guān)鍵評價問題 評價指標在評價之時，項目是否符合政府發(fā)展政策或優(yōu)先發(fā)展重點？項目與當前城市交通發(fā)展政策的相符程度項目與當時項目市城市交通發(fā)展問題的針對程度相關(guān)性項目是否針對當?shù)氐膶嶋H問題和需求？ 項目對當前項目市城市交通發(fā)展需求的滿足程度效率針對效率的個關(guān)鍵評價問題，評價小組首先要明確項目的計劃和實際的實施周期、項目的資金預算及使用情況、項目預期要開展的和實際開展的活動、項目的預期和實際產(chǎn)出、項目是否測算其經(jīng)濟內(nèi)部收益率、如有預期值是多少。專欄 列出了評價指標開發(fā)要遵循的原則。如果項目評估文件或項目完工報告中寫明經(jīng)濟內(nèi)部收益率對該項目不適用，那么績效評價就不對其進行評價。比如某農(nóng)業(yè)發(fā)展項目，當時當?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的主要問題是農(nóng)業(yè)用水嚴重缺乏（水源性缺水）需要引水灌溉，那么要評價這個項目設(shè)計的活動（比如建設(shè)水渠和水庫）是否針對了上述問題。? 關(guān)鍵評價問題：用來將績效評價聚焦于若干有限的關(guān)鍵方面，進而分析和評判準則的工具，一個評價準則下可以有多個關(guān)鍵問題。由于評價任務大綱對績效評價的成功實施至關(guān)重要，因此在公布最終評價任務大綱之前，管理部門要對其質(zhì)量進行檢查（見專欄 ） 。 關(guān)鍵評價問題這部分要列出績效評價想要回答的關(guān)鍵問題。 起草評價任務大綱初稿在前期準備和估算用于評價的資源（包括經(jīng)費、人員和時間）等基礎(chǔ)上，編寫評價任務大綱初稿。? 行業(yè)知識：評價小組要熟悉項目所在的行業(yè)背景、發(fā)展狀況、相關(guān)政策、專業(yè)知識等。? 第步：評價設(shè)計根據(jù)評價任務大綱設(shè)計詳細的評價實施方案，包括開發(fā)績效評價框架、選擇證據(jù)收集方法、設(shè)計面訪、座談會和實地調(diào)研等的問題清單、進行人員、時間和經(jīng)費安排等（見第章） 。 效率效率是指資源投入轉(zhuǎn)化為結(jié)果的經(jīng)濟性。投入（）：指用于項目實施的各種資源，包括人力、資金、實物、時間和6 / 67專業(yè)技能等資源。5 / 672 項目績效評價的基本概念績效評價的定義績效評價的定義是開展項目績效評價相關(guān)各方相互溝通和理解的一個基礎(chǔ)。 內(nèi)容本《指南》包括章內(nèi)容。此外，本《指南》還可以作為各級政府部門建立適合本地、本部門實際的績效目標管理系統(tǒng)的重要參考。2 如無特殊說明，以下“項目”均指財政性資金安排的項目。其背后的邏輯是：對一個項目投入一定的資源，以便其開展必要的活動；至少有一些活動會獲得一些產(chǎn)出，比如產(chǎn)品和服務；通過使用這些產(chǎn)出應該會帶來某種變化。通過對相關(guān)性的評價，可以檢查項目設(shè)計和項目實施是否針對當?shù)氐膶嶋H需求，解決當?shù)氐膶嶋H問題。8 / 67? 第步：前期準備前期準備包括確定績效評價任務和評價組織實施模式（見第章） 、編制評價任務大綱（見第章）等。? 組織協(xié)調(diào)能力：組織協(xié)調(diào)能力是保證績效評價順利實施的關(guān)鍵，包括組織和調(diào)動各種資源、協(xié)調(diào)評價中不同任務的進展、控制評價任務在規(guī)定的時間內(nèi)完成。 前期準備編寫之前要對項目進行必要的研究和分析，要明確評價目的，熟悉項目目標、特點、實施和完成情況，了解項目實施的社會經(jīng)濟背景，掌握項目現(xiàn)有數(shù)據(jù)信息情況。上述描述是為了使評價人員了解項目的利益相關(guān)者，并盡可能從他們那里收集到績效評價的有用信息。 管理部門責任評價任務大綱要寫明管理部門在績效評價中的責任，包括管理部門要提供相關(guān)項目文檔，為評價小組提供必要的協(xié)調(diào)，參與績效評價實施過程中的某些活動，如實地調(diào)研、座談會和討論，對績效評價進行質(zhì)量控制等。18 / 67表 Error! No sequence specified. 績效評價框架結(jié)構(gòu)評價準則 關(guān)鍵評價問題 評價指標 證據(jù) 證據(jù)來源 證據(jù)收集方法相關(guān)性 ??????????效率 ??????????效果 ??????????可持續(xù)性 ??????????績效評價框架中的術(shù)語解釋如下：? 評價準則：即第章第節(jié)提到的相關(guān)性、效率、效果和可持續(xù)性個評價準則。首先，在設(shè)計之時項目活動是否針對當時的實際問題。該問題并非對所有項目都適用。評價指標的開發(fā)至關(guān)重要，它影響到其后證據(jù)及其來源的確定、證據(jù)收集方法的選擇和評價分析等活動。如果項目目標經(jīng)過修改且獲得批準，那么應以修改后的項目目標來開發(fā)評價指標。表 Error! No sequence 通項目為例準則 關(guān)鍵評價問題 評價指標項目市市政道路養(yǎng)護處的人力資源和技術(shù)對道路持續(xù)養(yǎng)護的滿足程度項目的管理和或運行機構(gòu)的設(shè)置、人力資源、技術(shù)能否滿足項目持續(xù)運行的需要？ 項目市交管部門的人力資源和管理對持續(xù)開展交通管理的滿足程度道路基礎(chǔ)設(shè)施的持續(xù)利用程度 道路基礎(chǔ)設(shè)施維護的持續(xù)性項目的產(chǎn)出能否得到持續(xù)地提供、維護和利用？交通管理的持續(xù)性項目運行所依賴的政策、制度能否得到持續(xù)地實施？項目所依賴的優(yōu)先發(fā)展公共交通政策的持續(xù)性可持續(xù)性項目財務是否可持續(xù)？ 項目收支情況 證據(jù)及其來源證據(jù)是用來測量評價指標、回答關(guān)鍵問題、支持評價結(jié)論等的數(shù)據(jù)、事實和觀點。表 Error! No sequence specified. 證據(jù)收集方法的優(yōu)缺點方法 優(yōu)點 缺點案卷研究 成本低，并且能從現(xiàn)有資料中獲得大量有用證據(jù)很難對現(xiàn)有資料中的證據(jù)進行核實面訪 成本較低且較容易實施，能夠收集有用且豐富的信息，特別是利益相關(guān)者的觀點、建議、以及解釋項目成功或失敗的原因受訪人的主觀偏見使證據(jù)的客觀性受到影響，給評價人員的分析和判斷帶來困難座談會 成本較高，能夠收集更多不同相關(guān)利益者的觀點、判斷、以及解釋項目成功或失敗的原因座談會上可能會收集到許多績效評價無關(guān)的信息，有時座談會參與人可能更多地談論他關(guān)注的問題而非評價小組關(guān)注的問題，同時參與人的主觀偏見也會影響證據(jù)的客觀性問卷調(diào)查 提供大量結(jié)構(gòu)化的證據(jù)，覆蓋面廣 成本高，有時問卷回收時間過長給后續(xù)分析帶來困難實地調(diào)研 能夠獲得詳細的證據(jù)，在項目已有信息缺乏情況下采用能夠獲得項目的一手證據(jù)成本高案例研究 提供詳細和深入的證據(jù) 很難獲得整體的綜合信息通過上述步驟將形成一個完整的項目績效評價框架，用于指導績效評價工作的開展。評價活動的時間安排還需要跟管理部門、項目單位等協(xié)商，以便確定大家都方便的時間。證據(jù)收集方法有很多種，如案卷研究、面訪、座談會、問卷調(diào)查、實地調(diào)研、案例研究等。對于問題，評價小組要分析項目的哪些產(chǎn)出對項目持續(xù)發(fā)揮成效是關(guān)鍵的，比如對于高速公路項目，高速公路的維護和利用是保證項目發(fā)揮效益的關(guān)26 / 67鍵；對于扶貧項目，對貧困人口進行持續(xù)地生產(chǎn)和勞動技能培訓是項目實現(xiàn)扶貧效果的關(guān)鍵。項目包括個分項目（）：沈陽分項目、撫順分項目、鞍山分項目和技術(shù)援助（）分項目。 表 列 出 了 所 有 關(guān) 鍵 評 價 問 題 ， 并 說 明 其 適 用 的 項 目 類 型 。一般項目會分成若干個組成部分，每個組成部分包括一些具體活動。圖 Error! No sequence spe