【正文】 另外，它的實(shí)施還要有其它政策的配合，如相對健全的產(chǎn)權(quán)保護(hù)等法律制度及良好的民間監(jiān)督體系，否則其穩(wěn)定效應(yīng)難以體現(xiàn)。在107個(gè)國家中，我國同越南和印尼等一樣為世界上少數(shù)幾個(gè)對銀行活動(dòng)范圍管制最嚴(yán)的國家之一。在亞洲金融風(fēng)暴爆發(fā)之后，人們才突然意識到了銀行監(jiān)管的重要性，這樣在此大環(huán)境下人們就自然而然地將銀行監(jiān)管與銀行危機(jī)聯(lián)在了一起。六、評論性的總結(jié)本文全面研究和評估了世界各國在銀行監(jiān)管領(lǐng)域的七大政策，實(shí)證分析了各項(xiàng)政策的有效性。這些實(shí)證研究結(jié)論的意義不言而喻，它向我們展示了一個(gè)不容爭辯的事實(shí)：官方監(jiān)督的弊遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于利，這正是掠奪之手論所預(yù)期的。但長期以來，由于無法定量測度存款保險(xiǎn)制度的張弛程度，所以這方面的實(shí)證研究十分罕見。在僅有的幾個(gè)采用跨國數(shù)據(jù)的研究中，結(jié)果發(fā)現(xiàn)外資銀行的進(jìn)入（尤其是外資銀行時(shí)時(shí)刻刻可進(jìn)入所帶來的這種威脅）有利于內(nèi)資銀行的業(yè)績表現(xiàn)，而過于集中的銀行業(yè)（包括內(nèi)資和外資銀行）則不利于宏觀經(jīng)濟(jì)的增長，即銀行業(yè)的集中度愈高，經(jīng)濟(jì)增長率就愈低。如前所述，銀行活動(dòng)的限制是指對銀行從事證券、保險(xiǎn)和房地產(chǎn)業(yè)務(wù)及銀行控股非金融公司方面的管制。其主要觀點(diǎn)是，在政府眼里，政治利益永遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)利益，因此靠政府監(jiān)管不但不能解決經(jīng)濟(jì)問題，反而還會(huì)制造新的問題，導(dǎo)致比市場失靈更為嚴(yán)重的管制失靈（regulation failures）或政治失靈（political failures）。參與類（7）政府控股銀行 在上世紀(jì)的五六十年代，推崇公平至上的左翼發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)派再次崛起，他們對資本主義社會(huì)出現(xiàn)的種種市場失靈現(xiàn)象深惡痛絕，紛紛向起步較晚的發(fā)展中國家獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，極力倡導(dǎo)“政府救世”的政策，指出政府必須擁有商業(yè)銀行這一經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展的命脈。不過，也有不少經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，道德風(fēng)險(xiǎn)問題并非不治之癥，只要存款保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)合理，包括承保范圍、保額上限、收費(fèi)方式、共保帳戶、會(huì)員限制、管理機(jī)制等，官方監(jiān)管還是有可能有效控制道德風(fēng)險(xiǎn)問題。對一個(gè)本身透明度就比較低、競爭有限的行業(yè)來說，政治上過多的干預(yù)一定會(huì)影響到商業(yè)銀行的表現(xiàn)，最終影響整個(gè)銀行業(yè)的穩(wěn)定，得不償失。譬如，銀行可通過發(fā)行新股或不斷配股的方式“割肉補(bǔ)瘡”，將其呆壞帳轉(zhuǎn)嫁給毫不知情的無辜小投資者。有的更發(fā)放風(fēng)險(xiǎn)分散指引，包括對資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)具體的、可驗(yàn)證的定量化指引，不允許銀行向外國投資者貸款，及設(shè)立最低流動(dòng)資產(chǎn)率等。顯性的存款保險(xiǎn)制度目前在世界上并不普遍，有相當(dāng)一部分國家沒有設(shè)立此項(xiàng)制度。其次，對原始資本的要求。在銀行業(yè)務(wù)范圍方面，大部分國家較容易接受商業(yè)銀行從事證券業(yè)務(wù)，但對房地產(chǎn)業(yè)務(wù)卻嚴(yán)格限制。衡量監(jiān)管資源除用每家銀行的監(jiān)管人數(shù)外，還有一些其它指標(biāo)，如每家銀行的監(jiān)管人員的服務(wù)總年數(shù)、每位監(jiān)管人員的平均服務(wù)年數(shù)、實(shí)地檢查的頻率等。拉我國同期的銀行信貸/，甚至高于德國法系的國家，是世界上最高的國家之一，反映我國的銀行業(yè)有相當(dāng)?shù)囊?guī)模。本文旨在全面介紹銀行監(jiān)管學(xué)術(shù)研究的最新發(fā)展，探討各項(xiàng)監(jiān)管政策的有效性，為我國銀行監(jiān)管的政策制訂提供實(shí)證參考依據(jù)。其中，1997年橫掃亞洲諸國的金融風(fēng)暴，以貨幣大幅貶值為導(dǎo)火線，在銀行體系中引爆，將經(jīng)濟(jì)推向了崩潰的邊緣，其影響持續(xù)久遠(yuǎn)。這七大政策可分為管制、監(jiān)督和參與三類，涉及活動(dòng)范圍、外資準(zhǔn)入、股權(quán)限制、資本要求和具體監(jiān)督措施等方面。一、前言眾所周知，有效和穩(wěn)健的銀行體系是經(jīng)濟(jì)增長的一個(gè)重要引擎，它可合理配置金融資源，將資金轉(zhuǎn)移到最具潛力的項(xiàng)目中，從而產(chǎn)生可觀的外溢效應(yīng)，帶動(dòng)整體經(jīng)濟(jì)快速增長。實(shí)證研究的結(jié)果主要發(fā)表在巴斯、坎普里奧和利文（Barth, Caprio and Levine, 2001b, 2001c）及白克、戴莫古克若以人均銀行數(shù)目作為衡量各國銀行業(yè)規(guī)模的指標(biāo)的話，其差異也相當(dāng)之大，銀行資產(chǎn)/GDP率低的五個(gè)國家的銀行數(shù)目就明顯低于比率高的五個(gè)國家。盡管如此，許多實(shí)證研究還是發(fā)現(xiàn)，銀行業(yè)的集中度與各國的收入水平關(guān)系不大。至于行政架構(gòu)方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)隸屬財(cái)政部管轄的居多，但其它的則五花八門。對非金融公司控股銀行，部分限制是指持股比例有一最高上限，而承認(rèn)許可是指持股比例雖無上限但需事先申請批準(zhǔn)。首先，對銀行總資本的要求。由于投報(bào)項(xiàng)目和保費(fèi)的不同，存款保險(xiǎn)金占銀行總資產(chǎn)的比例就相差很大。除此之外，它們還要求銀行必須申報(bào)違反穩(wěn)健管制的項(xiàng)目，不依者則遭受處罰。但由于涉及許多理論模型，且它們并非基于同一理論框架，在此就不一一介紹，只列舉出這些理論的主要論據(jù)。從監(jiān)管者的角度來看，銀行準(zhǔn)入的限制有利于合理和有效地分配金融資源，以免出現(xiàn)監(jiān)管的真空現(xiàn)象。但監(jiān)督替代的正面效應(yīng)也伴隨著一定的成本，最大的成本就是它有可能惡化道德風(fēng)險(xiǎn)問題，即鼓勵(lì)銀行冒過高的風(fēng)險(xiǎn)。最后，與民間債權(quán)人不同，官方監(jiān)管者因無實(shí)體投資，故他們對銀行的監(jiān)管并沒有象前者那樣熱心。單靠市場本身來矯正失靈已無濟(jì)于事，一般民眾既無信息和動(dòng)力又無能力去監(jiān)督大企業(yè)，因此只有依靠政府才能抵消市場失靈（market failures）的負(fù)面影響，使資源得到有效配置。大多數(shù)早期的實(shí)證研究都發(fā)現(xiàn)，允許銀行從事較廣范圍的業(yè)務(wù)具有正面效應(yīng)，因?yàn)樘峁└鞣N金融服務(wù)所得的利潤之間的關(guān)聯(lián)度不高，所以業(yè)務(wù)范圍越廣，由分散風(fēng)險(xiǎn)而取得的收益就越大。除此之外，銀行活動(dòng)的限制也不利于證券市場的發(fā)展。資本充足管制無益于銀行業(yè)的發(fā)展、效率和穩(wěn)定這一結(jié)論，顯然與傳統(tǒng)智慧和一些國際組織大力提倡的建議背道而馳，這說明經(jīng)濟(jì)學(xué)家長期憂慮的道德風(fēng)險(xiǎn)問題并非隨意臆造，在現(xiàn)實(shí)生活中確實(shí)存在。實(shí)證研究得出了一個(gè)令人十分驚訝的結(jié)論，幾乎沒有一項(xiàng)官方監(jiān)督的核心政策與銀行業(yè)的發(fā)展和效率有關(guān)，這些核心政策包括果斷采取行動(dòng)權(quán)、宣布資不低債權(quán)、靈活行使權(quán)、貸款分類要求、流動(dòng)性要求、分散風(fēng)險(xiǎn)指引、涉外貸款的限制等。波塔等人（La Porta et al., 2001）發(fā)現(xiàn)，國有銀行資產(chǎn)率初期越高的國家，其后的金融業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長率就越低，表明顯著的抑制效應(yīng)存在。銀行監(jiān)管在我國尚剛剛起步，屬新生事物，整個(gè)社會(huì)對它的認(rèn)識相當(dāng)有限，難免出現(xiàn)一些誤解，甚至在觀念和指導(dǎo)思想上亦如此。斯蒂格爾法，GlassSteagall Act）則適得其反。第六種觀點(diǎn)認(rèn)為，“存款保險(xiǎn)制度的利一定大于弊，因此它的設(shè)立宜早不宜遲”。在缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的前提下，國際經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)仍具有十分重要的參考價(jià)值。第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，“外資銀行的準(zhǔn)入雖有利于競爭，但必定會(huì)增加銀行業(yè)的不穩(wěn)定性”。由此可見，銀行危機(jī)固然重要，但非唯一，其實(shí)銀行監(jiān)管最主要但被極少提及的目標(biāo)是促進(jìn)金融資源有效配置，即將資金用在最具潛力的項(xiàng)目中。援助之手論認(rèn)為，政府加強(qiáng)對銀行事務(wù)的管制和監(jiān)督可減低市場失靈的扭曲，從而有助于銀行業(yè)的發(fā)展和穩(wěn)定。（6）民間監(jiān)督政策 與官方監(jiān)督政策的實(shí)證結(jié)論恰恰相反，民間監(jiān)督的引進(jìn)和加強(qiáng)與銀行業(yè)的發(fā)展和效率呈明顯的正相關(guān)關(guān)系，且在民間監(jiān)督越健全的國家里，銀行業(yè)的不良資產(chǎn)率越低?？堤睾突匦粮瘢―emirgucKunt and Huizinga, 2000）及凱因（Kane, 2000）為代表的研究發(fā)現(xiàn)，在銀行監(jiān)管薄弱的國家里，存款保險(xiǎn)的某些特征，如較高的承保限額、較廣的承保范圍等，將使得銀行危機(jī)的可能性變大。這四條結(jié)論也甚具普遍性，在金融監(jiān)管較弱的國家里同樣適用。同時(shí)，實(shí)證還發(fā)現(xiàn)，銀行活動(dòng)的限制與銀行危機(jī)發(fā)生的概率呈正相關(guān)關(guān)系。一是提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。但大部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家并沒有如此樂觀，對政府是否有足夠激勵(lì)有效配置金融資源深表懷疑。此舉顯然不利于銀行業(yè)的績效表現(xiàn)和系統(tǒng)穩(wěn)定，官方監(jiān)督便可以彌補(bǔ)這種不足。除此之外，它還有助于降低銀行股東不必要的風(fēng)險(xiǎn)行為。第四，不斷膨脹的銀行機(jī)構(gòu)無論在政治上還是在經(jīng)濟(jì)上，都可能變得舉足輕重，如此的龐然大物很難用條例來規(guī)范其行為。一些具體的措施包括，鼓勵(lì)銀行：（1）公布表外活動(dòng)和風(fēng)險(xiǎn)管理程序；（2）公布不良貸款的數(shù)額、累積利息、未付利息及附屬非金融公司的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)；（3）將附屬性次級債務(wù)作為監(jiān)管資本的一部分；（4）聘請注冊審計(jì)師核準(zhǔn)財(cái)務(wù)報(bào)表；（5）定期聘用國際評級機(jī)構(gòu)來取得評級。從理論上而言，在無保險(xiǎn)制度的國家里，存戶將擔(dān)負(fù)起監(jiān)督銀行資金用途的責(zé)任，但事實(shí)并非完全如此。單一股東投入的最高資本比例愈高，表示管制愈嚴(yán)格。在反映銀商聯(lián)系的交叉持股方面，各國政府持較開明的態(tài)度，只有極少數(shù)嚴(yán)格限制這一聯(lián)系。而在發(fā)達(dá)國家中，這一數(shù)字明顯為低，如美、。另外，在本文采用的107個(gè)樣本數(shù)據(jù)中，可以看出國有銀行資產(chǎn)比例與收入水平密不可分：隨著收入水平的不斷提高，呈現(xiàn)出節(jié)節(jié)下降的趨勢。這兩點(diǎn)向我們展示了一個(gè)嚴(yán)酷的現(xiàn)實(shí)，與其它國家相比，我國的銀行業(yè)雖有規(guī)模但無效率。第四和第五部分分別闡述七大政策的理論依據(jù)和實(shí)證結(jié)論。一時(shí)間，社會(huì)上流傳著這樣的觀點(diǎn)，只要銀行監(jiān)管當(dāng)局嚴(yán)格遵循諸如此類的最佳政策的建議，銀行危機(jī)便不可能再次造訪，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也就免受其害了。研究還指出，對銀行活動(dòng)管制較少、對外資銀行準(zhǔn)入限制較松、對存款保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)合理、鼓勵(lì)和授權(quán)民間監(jiān)督等政策，不但可加快銀行業(yè)的發(fā)展步伐和提高效率，而且還可降低銀行危機(jī)發(fā)生的概率，從而有利于整個(gè)金融體系的穩(wěn)定。研究還指出，對銀行活動(dòng)管制較少、對外資銀行準(zhǔn)入限制較松、對存款保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)合理、鼓勵(lì)和授權(quán)民間監(jiān)督等政策，不但可加快銀行業(yè)的發(fā)展步伐和提高效率，而且還可降低銀行危機(jī)發(fā)生的概率，從而有利于整個(gè)金融體系的穩(wěn)定。 我國也回交了調(diào)查問卷，但由于有許多項(xiàng)目沒有填寫，所以本文討論的實(shí)證結(jié)論基本上不包括中國。表一摘錄了部分國家的銀行業(yè)規(guī)模指標(biāo)數(shù)據(jù)。在許多非洲國家，銀行業(yè)的集中度出奇的高，幾乎接近100％，說明銀行寡頭壟斷現(xiàn)象在非洲相當(dāng)嚴(yán)重；但在歐共體，這一比例卻很低，低于任何其它地區(qū)，表明銀行業(yè)具有一定的競爭成份。一般來說，在發(fā)達(dá)國家外資的占有率普遍比較低，如歐共體比例為各地區(qū)中最低的，其中德國和美國的比例分別為4％和5％，日本也只有6％，但從總體而言此比例與國家的收入水平無關(guān)。部分限制是指只有部分非傳統(tǒng)業(yè)務(wù)可在銀行或附屬子公司經(jīng)營；承認(rèn)許可是指雖然銀行可從事全部非傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)，但只能在附屬子公司進(jìn)行。另外，各國對新申請銀行提交的法律文件的要求都比較嚴(yán)格，尤其表現(xiàn)在未來董事會(huì)成員和高管人員的背景與經(jīng)歷、經(jīng)營細(xì)則、組織架構(gòu)、首三年的財(cái)務(wù)展望、主要股東的財(cái)務(wù)信息等方面，但對新銀行有無提交獨(dú)特的經(jīng)營方式的計(jì)劃則不太關(guān)心?？偠灾M管資本充足的限制差異不大，但發(fā)達(dá)國家在此方面的要求還是相對嚴(yán)格一些。數(shù)據(jù)顯示，世界各國賦予官方監(jiān)管人員的基本權(quán)力相差不大，只有一個(gè)例外，即發(fā)展中國家授予監(jiān)管人員更大的即時(shí)采取行動(dòng)的權(quán)力。如前所述，各國的國有銀行資產(chǎn)比例差異非常大，它與收入水平成反比，說明越是低收入的國家，國有銀行的資產(chǎn)比例就越高，表示政府參與的程度就越深廣。（2）銀行準(zhǔn)入的限制在銀行準(zhǔn)入方面，政府可利用其獨(dú)特的地位，發(fā)揮正面作用，嚴(yán)格甄別和審查準(zhǔn)入資格，以免不符合標(biāo)準(zhǔn)的銀行“魚目混珠”，影響銀行體系的穩(wěn)定性。（4）存款保險(xiǎn)的設(shè)立存款保險(xiǎn)的正面效應(yīng)不言而喻，它設(shè)立的基本宗旨是保護(hù)小存戶，使其免受銀行因資不抵債而倒閉所帶來的損失。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。但手心面對的方向和五指移動(dòng)的姿勢又不相同，還可再區(qū)分。五、銀行監(jiān)管政策的實(shí)證結(jié)論理論的上不確定性說明多種效應(yīng)同時(shí)工作，故需要靠實(shí)證檢驗(yàn)來確定最終的凈效應(yīng)。結(jié)果發(fā)現(xiàn)考慮了存款保險(xiǎn)之后，正相關(guān)關(guān)系依然存在，這充分顯示了結(jié)論的普遍性。那么，實(shí)證結(jié)論究竟是什么呢？頗出人意料的是，實(shí)證發(fā)現(xiàn)，資本充足的管制基本上與銀行業(yè)的發(fā)展和效率無關(guān)，而且也與銀行危機(jī)的發(fā)生無關(guān)。只有當(dāng)法律和監(jiān)督健