【正文】 平均而言，發(fā)展中國家的單位銀行監(jiān)管者人數(shù)是發(fā)達國家的三倍左右。在地區(qū)中，南亞國家最高，而歐共體國家卻為最低。三、銀行監(jiān)管的七大政策銀行監(jiān)管政策大體可分為三大類 ━ 管制類、監(jiān)督類和參與類，涉及活動范圍、外資準入、股權(quán)限制、資本要求和具體監(jiān)督措施等七項具體政策。管制類（1）銀行業(yè)務(wù)范圍和銀商聯(lián)系的限制銀行業(yè)務(wù)范圍的限制，是指對商業(yè)銀行從事傳統(tǒng)的存貸業(yè)務(wù)以外的限制，即對其參與證券、保險和房地產(chǎn)等非傳統(tǒng)業(yè)務(wù)各方面的限制。具體而言，證券業(yè)務(wù)方面的限制，是指對銀行從事證券承銷、經(jīng)紀業(yè)務(wù)、直接股票買賣及基金相關(guān)業(yè)務(wù)的限制；保險業(yè)務(wù)方面的限制，是指對銀行從事與保險有關(guān)的承銷業(yè)務(wù)的限制；房地產(chǎn)業(yè)務(wù)方面的限制，是指對銀行從事房地產(chǎn)投資、開發(fā)和管理業(yè)務(wù)的限制。管制的方式一般有四種：完全禁止、部分限制、承認許可和全無限制。部分限制是指只有部分非傳統(tǒng)業(yè)務(wù)可在銀行或附屬子公司經(jīng)營；承認許可是指雖然銀行可從事全部非傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)，但只能在附屬子公司進行。銀商聯(lián)系的限制，是指對非金融公司控股銀行和銀行控股非金融公司的限制。同樣，管制的方式一般有四種：完全禁止、部分限制、承認許可和全無限制。對非金融公司控股銀行，部分限制是指持股比例有一最高上限，而承認許可是指持股比例雖無上限但需事先申請批準。對銀行控股非金融公司，部分限制是指銀行只可持有部分股份，而承認許可是指銀行可全資持股但不能超過其自有資金。世界各國對上述兩種限制態(tài)度迥然，做法不一。在銀行業(yè)務(wù)范圍方面，大部分國家較容易接受商業(yè)銀行從事證券業(yè)務(wù)，但對房地產(chǎn)業(yè)務(wù)卻嚴格限制。譬如，在107個國家中，只有7％完全禁止證券業(yè)務(wù)，但卻有37％完全禁止房地產(chǎn)業(yè)務(wù)，顯示出許多政府 ─ 無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達國家 ─ 均對銀行參與房地產(chǎn)投資、開發(fā)和管理存有戒心。限制銀行參與證券業(yè)務(wù)的大部分國家都屬于發(fā)展中國家。在反映銀商聯(lián)系的交叉持股方面，各國政府持較開明的態(tài)度，只有極少數(shù)嚴格限制這一聯(lián)系。有趣的是，許多國家似乎更傾向于讓非金融公司無條件控股銀行（占36％），明顯高于讓銀行無條件控股非金融公司的比例（占13％），其中低收入國家對非金融公司控股銀行的限制竟最為寬松。（2）銀行準入的限制準入限制既適用于外資銀行，也適用于新申請銀行。對外資銀行來說，它從事的業(yè)務(wù)范圍、資產(chǎn)規(guī)模、地域、設(shè)立分行或支行等方面都受到一定的限制。對新申請銀行來說，限制包括申請銀行執(zhí)照所需的法律文件：經(jīng)營細則、組織架構(gòu)、首三年的財務(wù)展望、新銀行的資金來源、新銀行獨特的經(jīng)營方式、主要股東的財務(wù)信息、未來董事會成員和高管人員的背景與經(jīng)歷等。在具體操作中，除極少數(shù)國家禁止外資銀行外，絕大部分國家均歡迎外資的加入，認為外資銀行的加入不僅為本國存戶和企業(yè)提供了可選擇的機會、增加了銀行業(yè)的競爭程度，而且最主要的貢獻是帶來了科學(xué)的管理方式和經(jīng)營模式。數(shù)據(jù)表明，限制外資銀行準入基本上都發(fā)生在發(fā)展中國家，它們還對外資銀行持股內(nèi)資銀行設(shè)立了諸多限制。另外，各國對新申請銀行提交的法律文件的要求都比較嚴格，尤其表現(xiàn)在未來董事會成員和高管人員的背景與經(jīng)歷、經(jīng)營細則、組織架構(gòu)、首三年的財務(wù)展望、主要股東的財務(wù)信息等方面，但對新銀行有無提交獨特的經(jīng)營方式的計劃則不太關(guān)心?？傮w而言，數(shù)據(jù)顯示銀行申請的拒絕率在低收入國家中最高。（3）資本充足的管制此項管制一般涉及三大方面。首先，對銀行總資本的要求。常見的管制包括：自有資本占總資產(chǎn)比例的最低要求需與巴塞爾協(xié)議一致，最低比例需隨市場風險改變，貸款壞帳、證券和外匯投資的帳面虧損值需從發(fā)布的會計資本中扣除。需要指出的是，上述管制有些是基于會計帳面概念，有些則是基于市場價值概念。其次，對原始資本的要求。在有的國家，除現(xiàn)金或政府債券外，所有注入銀行的資本不可包括其它類型的資產(chǎn)（如房產(chǎn)抵押），有的明文規(guī)定不可用外借資金作原始資本，還有的要求受監(jiān)管的資金來源需經(jīng)監(jiān)管機構(gòu)核實。第三，對單一股東投入的最高資本比例的要求。單一股東投入的最高資本比例愈高，表示管制愈嚴格。一般而言，這一比例在發(fā)達國家里略高于發(fā)展中國家。迄今為止，我們一致發(fā)現(xiàn)世界各國在銀行監(jiān)管方面的實踐大相徑庭，但各國對資本充足的管制則比較趨同。在被訪問的107個國家中，93個明確表示嚴格遵守巴塞爾協(xié)議建議的8％的最低資本充足率，其中有的國家甚至高于8％（最高的為14％），只有6個國家低于8％。除此之外，在實際執(zhí)行時，96％的國家超過了其建議的最低要求，說明許多國家對資本充足的高度重視。但是，如此近乎一致的比率不禁使人懷疑數(shù)據(jù)的準確性和可比性，其主要問題在于總資本的定義上，即對不良貸款（并無完全變成壞帳）的處理上。事實確是如此，在提交的104個國家中，57個將不良貸款從銀行資本中扣除，而其余47個則不扣除?？偠灾?，盡管資本充足的限制差異不大，但發(fā)達國家在此方面的要求還是相對嚴格一些。（4）存款保險的設(shè)立 為了確保其它監(jiān)管措施能有的放矢，許多國家都設(shè)立了存款保險制度，但在投保范圍和執(zhí)行程序上大相徑庭。在投保范圍方面，有的國家嚴格要求存款需共同擔保，有的勒令外匯存款必須受保，還有的要求銀行間存款也需要購買保險。由于投報項目和保費的不同，存款保險金占銀行總資產(chǎn)的比例就相差很大。在執(zhí)行程序方面，有的國家給予存款保險機構(gòu)頗大的自主權(quán)，如授予介入權(quán)、處分權(quán)和采取法律行動權(quán)等，有的甚至要求在出現(xiàn)銀行破產(chǎn)時對非擔保部分做出適當賠償和硬性規(guī)定賠償時間。這些執(zhí)行程序上的差異，結(jié)果導(dǎo)致了各國存款保險機構(gòu)在資金類型、資金來源、管理方式和會員規(guī)模等方面的不同。顯性的存款保險制度目前在世界上并不普遍，有相當一部分國家沒有設(shè)立此項制度。據(jù)世界銀行的一份報告，截止2000年底，在大約200個國家或地區(qū)中，有70個國家并無顯性的存款保險制度存在。在本文引用的107個國家中，有50個國家沒有任何形式的存款保險保障。從理論上而言，在無保險制度的國家里，存戶將擔負起監(jiān)督銀行資金用途的責任，但事實并非完全如此。另外，在有保險制度的國家中，政府似乎并不愿意授予存款保險機構(gòu)足夠的權(quán)力，同時有些國家也沒有履行責任依法賠償因銀行倒閉而受損的小存戶。監(jiān)督類（5）官方監(jiān)督政策多國政府都認為，官方監(jiān)督至關(guān)重要，無任何組織可輕易替代，因此加強官方監(jiān)督是銀行監(jiān)管中最重要的一環(huán)。那么，官方監(jiān)督究竟涉及哪些方面？大體來講，應(yīng)涉及如下三大方面。首先，強有力的官方監(jiān)管政策賦予監(jiān)管人員一些基本權(quán)力，允許他們采取具體措施去防范和矯正問題。這些包括：a、 監(jiān)管人員無需通過銀行同意，可直接約見外部審計師查詢報告；b、 審計師有義務(wù)向監(jiān)管人員匯報銀行經(jīng)理或董事會成員的不當行為；c、 監(jiān)管人員可對外部審計師的疏忽行為采取法律行動；d、 監(jiān)管人員可強迫銀行改變其內(nèi)部架構(gòu)；e、 存款保險代理人可有權(quán)對銀行經(jīng)理或董事會成員采取法律行動；f、 要求銀行向監(jiān)管人員展示其表外活動；g、 若銀行不執(zhí)行停業(yè)命令時，董事會成員和管理人員將自動負有民事和刑事責任；h、 監(jiān)管機構(gòu)要求銀行注資，以填補實際或潛在的損失；i、 監(jiān)管機構(gòu)可有權(quán)阻止銀行派息、發(fā)放獎金和給予管理人員額外酬勞的決定；j、 監(jiān)管機構(gòu)可不理股東的意見，宣布問題銀行資不低債；k、 監(jiān)管機構(gòu)可中止問題銀行部分或全部股東的股份；l、 在銀行重組時，監(jiān)管機構(gòu)有絕對的發(fā)言權(quán)，并可撤換管理人員或董事會成員。若將上述監(jiān)管權(quán)力再細分的話，還可以分為果斷采取行動權(quán)（prompt corrective action）、勒令重組權(quán)（restructuring power）和宣布資不低債權(quán)（declaring insolvency power）三類。數(shù)據(jù)顯示，世界各國賦予官方監(jiān)管人員的基本權(quán)力相差不大，只有一個例外，即發(fā)展中國家授予監(jiān)管人員更大的即時采取行動的權(quán)力。其次，監(jiān)管機構(gòu)可靈活行使權(quán)力。譬如，在銀行重組時，可酌情豁免部分條例；當償付能力惡化到一定程度時，將自動采取措施，介入問題銀行。除此之外，它們還要求銀行必須申報違反穩(wěn)健管制的項目，不依者則遭受處罰。調(diào)查發(fā)現(xiàn)大部分國家的監(jiān)管機構(gòu)在行使介入權(quán)時，受到一定的限制。最后，官方監(jiān)管嚴厲的國家還對貸款分類和撥備標準有明文規(guī)定，如欠款需多時歸為呆壞帳、銀行撥備的最低百分比等。有的更發(fā)放風險分散指引，包括對資產(chǎn)風險具體的、可驗證的定量化指引，不允許銀行向外國投資者貸款，及設(shè)立最低流動資產(chǎn)率等。數(shù)據(jù)表明，發(fā)展中國家對貸款分類的要求相對寬松，但卻對撥備標準要求嚴格，這顯示出發(fā)展中國家在監(jiān)管方面有后知后覺、后發(fā)制人的傾向。 （6）民間監(jiān)督政策 銀行行為除受到官方監(jiān)督政策的影響外，也受到民間市場力量的制約，因此大部分國家都在不同程度上鼓勵民間監(jiān)督行為。一些具體的措施包括，鼓勵銀行：（1）公布表外活動和風險管理程序；（2）公布不良貸款的數(shù)額、累積利息、未付利息及附屬非金融公司的財務(wù)數(shù)據(jù)；（3）將附屬性次級債務(wù)作為監(jiān)管資本的一部分；（4）聘請注冊審計師核準財務(wù)報表；（5）定期聘用國際評級機構(gòu)來取得評級。另外，大多數(shù)國家還給予媒體寬松的政策支持，保障媒體的自由權(quán)力，充分發(fā)揮它們的監(jiān)督作用。在上述民間監(jiān)督的實踐中，發(fā)展中國家普遍對其重視不夠，只片面強調(diào)和實施官方監(jiān)督政策，忽略了民間監(jiān)督政策的不可替代性和有效性。如下文實證研究所示，民間監(jiān)督是一種最有效的監(jiān)管方式，遠非官方監(jiān)督所能及，由此可見它的重要性。大部分發(fā)達國家已認識到了這點，紛紛培育和扶持民間監(jiān)督市場，在這方面做的最多的當屬澳大利亞。參與類（7）政府控股銀行 政府參與銀行業(yè)最直接的方式就是控股銀行。若政府在一家銀行中的持股量達到50％或以上的話，那么這家銀行便被稱為國有銀行。如前所述，各國的國有銀行資產(chǎn)比例差異非常大，它與收入水平成反比，說明越是低收入的國家，國有銀行的資產(chǎn)比例就越高，表示政府參與的程度就越深廣。在107個國家中，有30個國家的國有銀行資產(chǎn)率為零，而在大部分南亞和東歐前社會主義國家里，這一比例則在70％至80％左右。四、銀行監(jiān)管政策的理論依據(jù) 本節(jié)詳細闡述七大監(jiān)管政策的理論依據(jù)。但由于涉及許多理論模型，且它們并非基于同一理論框架，在此就不一一介紹，只列舉出這些理論的主要論據(jù)。管制類（1）銀行業(yè)務(wù)范圍和銀商聯(lián)系的限制 在理論上，共有五大理由支持這種限制。第一，若允許銀行從事如此廣泛的業(yè)務(wù)，利益沖突在所難免。譬如，銀行可通過發(fā)行新股或不斷配股的方式“割肉補瘡”，將其呆壞帳轉(zhuǎn)嫁給毫不知情的無辜小投資者。第二，戰(zhàn)線過長的業(yè)務(wù)范圍在一定程度上會鼓勵銀行的冒險行為，從而擴大了銀行本身的風險。第三，龐大的業(yè)務(wù)范圍將會使得銀行變成“巨無霸”，但其各類業(yè)務(wù)錯綜復(fù)雜、互不相干，這樣監(jiān)管起來就非常困難。第四，不斷膨脹的銀行機構(gòu)無論在政治上還是在經(jīng)濟上，都可能變得舉足輕重，如此的龐然大物很難用條例來規(guī)范其行為。最后，超級金融財團的出現(xiàn)有礙競爭和金融業(yè)的效率。但理論上也有不少反對這種限制的理由。第一，對經(jīng)營業(yè)務(wù)的諸多限制不利于銀行發(fā)揮其本身的優(yōu)勢，如在收集和處理信息、管理風險種類不同的客戶、提供各類金融服務(wù)、監(jiān)督合約的實施以及樹立信譽等方面，最終無法達致規(guī)模效應(yīng)和規(guī)模范酬。第二，較少的限制可提升銀行的特許價值，從而促使銀行規(guī)范行事。第三，比較廣泛的業(yè)務(wù)范圍可適當分散風險，穩(wěn)定銀行的收入來源。最后，過多限制會增加政府的影響力和滲透力，用一些行政手段（如因機構(gòu)而異的豁免某些條例的執(zhí)行）來代替法治，最終一定會拖累銀行的業(yè)