【正文】 仍很旺盛的背景下，銀行的貸款余額仍可能供不應(yīng)求，因此貸款利率依然會(huì)很高。所以關(guān)于銀行準(zhǔn)入審批的法律性質(zhì)，需要在制度與實(shí)踐中形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)?！　〉诙?，明確銀監(jiān)會(huì)審批的性質(zhì)。對(duì)民間資本來(lái)說(shuō)，銀監(jiān)會(huì)的擔(dān)心可能來(lái)自民間資本公司的自身治理結(jié)構(gòu)不健全，信用狀況不佳等方面，這種擔(dān)心為確保銀行業(yè)安全所必需，但現(xiàn)行銀行業(yè)的資本結(jié)構(gòu)足以說(shuō)明銀監(jiān)會(huì)確屬過(guò)慮了?！　。ㄒ唬┓潘晒苤频幕痉矫妗　》潘晒苤频氖滓胧┦峭卣谷谫Y渠道。[34]　　第二，盡管反壟斷法審查管制制度的空間有限，但如果管制機(jī)關(guān)不合理地執(zhí)行管制制度，則可能不符合反壟斷法要求。試圖將銀行業(yè)管制納入反壟斷法審查框架，或期望反壟斷法來(lái)破除銀行業(yè)的高度管制屬性，都是不切實(shí)際的幻想。原因很簡(jiǎn)單，這類行為即便不合理地產(chǎn)生了壟斷，也會(huì)被視為國(guó)家壟斷而作為反壟斷法的適用除外或豁免。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)普遍觀點(diǎn)認(rèn)為，“公平交易法就規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)行為之事務(wù)，屬于一般法，至于其他基于特定目的而訂定之法律，其中涉及競(jìng)爭(zhēng)行為事務(wù)者，在該特別法之規(guī)范范圍內(nèi)，自應(yīng)屬競(jìng)爭(zhēng)行為事務(wù)之特別法”。所以在歷史上，受管制的產(chǎn)業(yè)以及政府管制行為本身是否需要接受反壟斷法審查一直爭(zhēng)論不休。這就是為什么石油開(kāi)采、電力、電信、鐵路、供水、供電與銀行、保險(xiǎn)等在我國(guó)同屬高度管制的行業(yè)，卻有些屬于壟斷行業(yè)有些仍處于高度競(jìng)爭(zhēng)之中的重要原因?！　∫卮疬@一問(wèn)題，就要分析政府管制與反壟斷的關(guān)系。近年來(lái)從緊的貨幣政策，尤其是貸款數(shù)量的國(guó)家控制，使得貸款市場(chǎng)嚴(yán)重供不應(yīng)求，所以貸款利率自2008年底以來(lái)一路上升。這決定了商業(yè)銀行準(zhǔn)入實(shí)際上是一種競(jìng)爭(zhēng)性資源的分配，審批機(jī)關(guān)在決定是否準(zhǔn)入商業(yè)銀行時(shí)會(huì)考慮多種因素，如區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有銀行數(shù)量、布局極其競(jìng)爭(zhēng)狀況?！　‘?dāng)然，對(duì)我國(guó)的銀行準(zhǔn)入制度也有人提出批評(píng)，如認(rèn)為制度不統(tǒng)一（中外資銀行分立準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、不同中資銀行的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)也有較大差異）[25]、資金及人員等門檻較高。強(qiáng)調(diào)金融活動(dòng)的正規(guī)定固然是為了維護(hù)金融秩序，尤其是要確保國(guó)家信貸政策能正常執(zhí)行，但其弊端顯而易見(jiàn)，故近年來(lái)有關(guān)民間金融合法化的呼聲越來(lái)越高，國(guó)家也在逐步引導(dǎo)民間金融走向陽(yáng)光化、規(guī)范化，最終合法化。差距是明顯的，那么為什么銀行能賺取如此高的息差收入？換言之，為什么存貸利率差如此巨大銀行還能將貸款發(fā)放出去？銀行又憑什么能維持如此之高的存貸利率差？　　原因很簡(jiǎn)單，銀行業(yè)在我國(guó)目前是高度管制的行業(yè)?！　》治鲢y行暴利時(shí)，銀行自身原因應(yīng)予以肯定，但制度因素尤其是法律制度因素也不能忽視。退一步說(shuō)，即便能證明商業(yè)銀行實(shí)施了各種壟斷行為，但因這些壟斷行為所獲得的利潤(rùn)，能構(gòu)成銀行暴利的主要來(lái)源嗎？肯定不能，因?yàn)楸M管近年來(lái)我國(guó)商業(yè)銀行收費(fèi)項(xiàng)目和傭金收入持續(xù)增長(zhǎng)，但其利潤(rùn)的主要來(lái)源還是存貸款利息差，[19]而這種利息差很難靠各種零星的壟斷行為來(lái)維持。其二，隨著銀監(jiān)會(huì)新的《商業(yè)銀行服務(wù)價(jià)格管理辦法》不日出臺(tái)，以及價(jià)格主管部門制定的關(guān)于銀行服務(wù)價(jià)格政府定價(jià)和政府指導(dǎo)價(jià)目錄的同時(shí)頒布，商業(yè)銀行的不合理收費(fèi)行為自然會(huì)有所消解。其他幾類行為，社會(huì)公眾在指責(zé)其壟斷時(shí)，多將其看作濫用市場(chǎng)支配地位行為，這些行為的名稱或表現(xiàn)形式也的確和濫用市場(chǎng)支配地位行為較為接近?！　￡P(guān)于市場(chǎng)支配地位，我國(guó)反壟斷法還規(guī)定了一種特殊情形，即集體市場(chǎng)支配地位，具體包括：兩個(gè)經(jīng)營(yíng)者在相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額合計(jì)達(dá)到三分之二；三個(gè)經(jīng)營(yíng)者在相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額合計(jì)達(dá)到四分之三。[8]所以總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)銀行業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)相當(dāng)激烈，不可能屬于壟斷行業(yè)。[6]　　在法律意義上，壟斷可涵蓋兩層含義：壟斷狀態(tài)（或稱壟斷地位）與壟斷行為。溫家寶總理在南方調(diào)研時(shí)也說(shuō)，“銀行獲得利潤(rùn)太容易了。盡管有人否認(rèn)“銀行暴利”說(shuō)，[3]但隨著上市公司2011年年報(bào)的逐漸披露，數(shù)據(jù)還是頗能說(shuō)明一些問(wèn)題。銀行暴利的法律控制：放松管制而非反壟斷一場(chǎng)關(guān)于銀行暴利的爭(zhēng)論由此拉開(kāi)序幕。關(guān)于這一問(wèn)題，坊間、商界與學(xué)界傾向于認(rèn)為銀行暴利源自“壟斷”。是否構(gòu)成壟斷，也非情感判斷的產(chǎn)物，而需要嚴(yán)格的法律認(rèn)定。根據(jù)銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)2011年報(bào)》，截至2011年底，我國(guó)市場(chǎng)上的商業(yè)銀行包括大型商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行及外資銀行等共400多家；其中，內(nèi)資商業(yè)銀行就有370多家，能參與全國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的銀行也有20家左右；[7]外資銀行中，外商獨(dú)資銀行37家，合資銀行2家；此外，還有外國(guó)銀行在我國(guó)設(shè)立了94家分行。更為重要的是，社會(huì)在將壟斷作為銀行暴利根源看待時(shí)，顯然也不是指某一家銀行具有市場(chǎng)支配地位。[15]　　上述各種不合理行為是否屬于壟斷行為？人們指責(zé)串通收費(fèi)行為時(shí)都將其看作壟斷協(xié)議，這是沒(méi)有問(wèn)題的，只要有充分證據(jù)證明銀行間在新增或上調(diào)收費(fèi)項(xiàng)目時(shí)存在意思聯(lián)絡(luò)，則這一行為就屬于固定或變更價(jià)格行為。此其一。[18]　　所以，社會(huì)公眾指責(zé)商業(yè)銀行實(shí)施壟斷行為也基本站不住腳。銀行業(yè)是資本高度集中的產(chǎn)業(yè)，、%的同比增幅、%的資產(chǎn)利潤(rùn)率、%的資本利潤(rùn)率，首先得益于銀行業(yè)龐大的資產(chǎn)規(guī)模，例如，截至2011年底，；其次，商業(yè)銀行業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)控制較好，不良資產(chǎn)水平較低也是重要原因，例如，%，%（數(shù)據(jù)請(qǐng)參見(jiàn)《中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)2011年報(bào)》）。例如，2012年7月調(diào)息之后，6個(gè)月、一年、兩年、%、3%、%、%，而6個(gè)月至一年的貸款利率卻達(dá)到6%，%。這就是商業(yè)銀行之所以能將貸款利率維持較高水平卻仍能將貸款發(fā)放出去的最重要原因。所以，單就制度設(shè)計(jì)來(lái)看，我國(guó)的銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入制度不大可能造就銀行業(yè)的壟斷地位，相反，它為民間資本進(jìn)入銀行業(yè)提供了充分的制度支撐，至少制度層面如此。但符合這些條件不一定就能設(shè)立銀行，原因是商業(yè)銀行準(zhǔn)入需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)審批。[28]這種制度的實(shí)質(zhì)是，存款利率由政府設(shè)定上限，貸款利率則可由銀行在下限之上根據(jù)市場(chǎng)上下浮動(dòng)。但隨之而來(lái)的問(wèn)題是，這些不太合理的管制措施可否在反壟斷法的框架內(nèi)予以解決，或者是部分解決？進(jìn)一步，反壟斷法在矯正這類行為上的邊界何在？如果反壟斷法能解決管制問(wèn)題，則根治銀行暴利的制度措施也可以說(shuō)是破除壟斷。自然壟斷行業(yè)由其網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)、成本次可加性等特征決定，政府管制通常會(huì)將效率目標(biāo)置于首位，并因此嚴(yán)格控制經(jīng)營(yíng)者數(shù)量，結(jié)果維持了這一行業(yè)的壟斷局面；對(duì)信息不對(duì)稱行業(yè)的管制則重在維護(hù)交易安全與公平，管制措施盡管也強(qiáng)調(diào)準(zhǔn)入限制，但更重視準(zhǔn)入之后的產(chǎn)量、質(zhì)量、價(jià)格及行為等方面的控制。反壟斷法的直接目標(biāo)在于促進(jìn)自由競(jìng)爭(zhēng)，而政府管制常常不同程度地抑制或取代了自由競(jìng)爭(zhēng)。相對(duì)于反壟斷法來(lái)說(shuō)，管制法如涉及競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題的，當(dāng)為“特別法”。在現(xiàn)代法治框架內(nèi)，政府管制行為也會(huì)有法律依據(jù)，往往得到了最高立法機(jī)關(guān)以法律方式的明確授權(quán)，反壟斷法對(duì)這類包含有最高立法機(jī)關(guān)明確意圖的管制行為基本沒(méi)有約束力。所以，如果非要說(shuō)銀行業(yè)壟斷，這種壟斷也非銀行自身的壟斷，而是國(guó)家壟斷。但在我國(guó)，根據(jù)憲法規(guī)定，國(guó)務(wù)院是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院所行使的職權(quán)都是帶有全局性的，其發(fā)布法律規(guī)范性文件或作出行政決定，即使具有限制競(jìng)爭(zhēng)效果，也屬國(guó)家行為，反壟斷法是無(wú)法審查的?！　∥?、控制途徑：放松管制而非反壟斷　　既然銀行暴利的制度根源在于管制而非壟斷，而管制與反壟斷作為國(guó)家管理經(jīng)濟(jì)的兩種手段，具有相對(duì)獨(dú)立性及各自管理范圍，試圖以反壟斷法來(lái)審查管制行為，效果是極其有限的，那么，控制銀行暴利的途徑就應(yīng)該是放松管制而非反壟斷。我國(guó)當(dāng)前銀行設(shè)立之難，更多地可能并非銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入制度本身之過(guò)，而是審批機(jī)關(guān)即銀監(jiān)會(huì)對(duì)銀行設(shè)立的審批過(guò)于慎重。為此，需要消除現(xiàn)行審批規(guī)則中的模糊規(guī)定，如銀監(jiān)會(huì)《中資商業(yè)銀行行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》中關(guān)于準(zhǔn)入條件的“有健全的組織機(jī)構(gòu)和管理制度”、“公司治理與內(nèi)部控制健全有效”等彈性極大的要求，到底有哪些具體標(biāo)準(zhǔn)、現(xiàn)實(shí)中又是如何予以判斷的等問(wèn)題，應(yīng)予進(jìn)一步細(xì)化。但這種理解與銀監(jiān)會(huì)的現(xiàn)實(shí)做法并不一致。因?yàn)樵诖婵罾史砰_(kāi)的同時(shí)，貸款利率也會(huì)隨行就市。革新過(guò)程中需要相關(guān)制度補(bǔ)充。人們?cè)谥肛?zé)銀行暴利時(shí)無(wú)一例外地提出銀行收費(fèi)項(xiàng)目過(guò)多且價(jià)格過(guò)高，盡管這不是暴利的主要來(lái)源，但銀行不合理收費(fèi)的確是一個(gè)問(wèn)題?！　?．輔助措施：放松管制后的反壟斷法適用　　政府管制與反壟斷法不存在誰(shuí)優(yōu)誰(shuí)劣的問(wèn)題，反壟斷法無(wú)法對(duì)抗因正常的政府管制而引起的壟斷行為。更為重要的是，放松管制有利于培養(yǎng)銀行自身的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，當(dāng)銀行間服務(wù)項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等均存在充分競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，反壟斷法的作用必然會(huì)體現(xiàn)在促使銀行業(yè)整體素質(zhì)提升及消費(fèi)者權(quán)益有效維護(hù)等各個(gè)方面。反壟斷法只應(yīng)針對(duì)第二類行為?！　3]參見(jiàn)任朝亮、石善偉、李棟：《“銀行暴利”說(shuō)法有些過(guò)分》，載《廣州日?qǐng)?bào)》2012年3月13日第A5版；蘇曼麗、樓賽玲：《銀行行長(zhǎng)否認(rèn)“銀行暴利”說(shuō)》，載《新京報(bào)》2012年3月12日第B01版。　　[10] 參見(jiàn)《中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)2011年報(bào)》第22頁(yè)。反壟斷法規(guī)制相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位制度在德國(guó)確立以來(lái)，不少國(guó)家或地區(qū)也認(rèn)識(shí)到該地位的濫用可能對(duì)競(jìng)爭(zhēng)秩序造成損害，因此也予以規(guī)制，如日本、法國(guó)及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)。　　[21]本文對(duì)“管制”一詞的使用，不再?gòu)?qiáng)調(diào)與“規(guī)制”的區(qū)分，故下文提及的“政府管制”、“經(jīng)濟(jì)性管制”等詞與經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“政府規(guī)制”、“經(jīng)濟(jì)性規(guī)制”等含義相同。”　　[27]根據(jù)銀監(jiān)會(huì)數(shù)據(jù)，截至2011年底，我國(guó)共有144家城市商業(yè)銀行；在這些商業(yè)銀行中，民間資本占其總股本約54%。弗農(nóng)：《反壟斷與管制經(jīng)濟(jì)學(xué)》（原書第3版），陳甬軍等譯，機(jī)械工業(yè)出版社2004年版，第6頁(yè)。參見(jiàn)蘇永欽：《走入新世紀(jì)的私法自治》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第206頁(yè)。　　[39]汪鑫：《論基本銀行服務(wù)排斥及其治理》，載《法學(xué)評(píng)論》2009年第4期。　　 30 / 3