【正文】 《紀(jì)要》還規(guī)定， 根據(jù)行政審判中的普遍認(rèn)識(shí)和做法，行政相對(duì)人的行為發(fā)生在新法施行以前，具體行政行為作出在新法施行以后，人民法院審查具體行政行為的合法性時(shí)，實(shí)體問(wèn)題適 用舊法規(guī)定，程序問(wèn)題適用新法規(guī)定，但下列情形除外： (一 )法律、法規(guī)或規(guī)章另有規(guī)定的 。 時(shí)際沖突、特別沖突的適用規(guī)則。同一機(jī)關(guān)制定的新的地方性法規(guī)、規(guī)章的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致時(shí)，由制定機(jī)關(guān)裁決 。同時(shí)，《紀(jì)要》還對(duì)法律、法規(guī)修改后如何適用下位法做了明確的規(guī)定，即 法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)修改后，其實(shí)施性 規(guī)定未被明文廢止的，人民法院在適用時(shí)應(yīng)當(dāng)區(qū)分下列情形：實(shí)施性規(guī)定與修改后的法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)相抵觸的，不予適用 。它是人民法院在審理行政案件時(shí)解決行政規(guī)范沖突，正確選擇和適用法律規(guī)范的行為準(zhǔn)則和活動(dòng)依據(jù)。我國(guó)地域廣闊，各個(gè)行政區(qū)域的物質(zhì)生活條件不同政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展不平衡，地方性行政訴訟規(guī)范必然帶有地方特征。我國(guó)行政訴訟法中關(guān)于證據(jù)的規(guī)定只有 6 條，而最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)的若干規(guī)定就有 80 條。而由于行政機(jī)關(guān)對(duì)法律和行政規(guī)范的解釋一般更注重對(duì)公共利益的維護(hù)，同時(shí)現(xiàn)實(shí)中的部門保護(hù)主義和地方保護(hù)主義十分嚴(yán)重，這就使得政府及其主管部門的解釋對(duì)公民、法人的權(quán)益往往重視不夠，對(duì)個(gè)案的解釋尤其如此。最幸福 39。比如備案審查制度。由于我國(guó)立法和法律解釋主體的廣泛性、立法和行政以及司法職權(quán)的多層次性、法律關(guān)系主體的流動(dòng)性，特別是各地區(qū)的差異性等各種因素，導(dǎo)致我國(guó)行政法律規(guī)范沖突的原因是多方面的，產(chǎn)生原因主要有以下幾個(gè) 方面： 部門或地方利益驅(qū)動(dòng)影響引起的混亂性，導(dǎo)致行政訴訟中的規(guī)范明顯失衡。各地法院行政訴訟規(guī)范與當(dāng)?shù)匦姓?guī)范的沖突等等。區(qū)域行政訴訟中的規(guī)范沖突是指在我國(guó)國(guó)內(nèi)同一法域內(nèi)不同地區(qū)的行政訴訟中行政規(guī)范之間的沖突。不同部門、不同地區(qū)行 政訴訟中的規(guī)范沖突包括：①行政機(jī)關(guān)規(guī)章之間的沖突 。⑤批復(fù)、答復(fù)與通知、復(fù)函的沖突 。④行政指示與行政公告 (通告 )的沖突 。比如行政訴訟中的規(guī)范是不是法源，能否作 為具體行政行為和司法裁判的依據(jù)，行政訴訟中規(guī)范發(fā)生沖突了，人民法院如何應(yīng)對(duì) ?這不僅關(guān)系著行政訴訟中規(guī)范的準(zhǔn)確定位和科學(xué)操作，還直接影響著行政審判的正確適用法律，更關(guān)乎著行政與司法的關(guān)系問(wèn)題，影響著和諧社會(huì)的構(gòu)建和實(shí)現(xiàn)。并且，其中的每一種行政規(guī)范都具有規(guī)范的體式。而狹義的行政規(guī)范是指行政機(jī)關(guān)及被授權(quán)組織為實(shí)施法律和執(zhí)行政策，在法定權(quán)限內(nèi)制定的除行政法規(guī)和規(guī)章以外的決定、命令等普遍性行為 規(guī)則的總稱。 二、行政訴訟中的規(guī)范內(nèi)涵概述 行政訴訟是法院應(yīng)公民法人或其他組織的請(qǐng)求，通過(guò)法定程序?qū)彶榫唧w行政行為的合法性，從而解決一定范圍內(nèi)行政爭(zhēng)議的活動(dòng)。 近年來(lái)，隨著我國(guó)各種法律、法規(guī)、規(guī)章的增多 ,各個(gè)不同層級(jí)、法域、部門之間的法律沖突已越來(lái)越難以調(diào)和，鉆法律 空子 打官司，擦 邊球 現(xiàn)象也時(shí)有報(bào)到。在我們這樣一個(gè)多元法域的國(guó)家，研究和探討行政訴訟中的規(guī)范沖突與出路問(wèn)題，不僅是一個(gè)重大的理論課題，同時(shí)又是一個(gè)緊迫的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。 人民法院在裁判行政案件時(shí)，對(duì)于發(fā)生沖突的法律規(guī)范是直接認(rèn)定和選擇適用，還是只能送請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)裁決，我國(guó)《立法法》已給 出答案， 2021 年最高法院下發(fā)的法 [2021]96 號(hào)《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》 (以下簡(jiǎn)稱《紀(jì)要》 )也進(jìn)行一步明確具體。而規(guī)范的定義從字義上來(lái)解釋，是指約定俗成或明文規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。 行政規(guī)范從制定主體上看，有權(quán)制定行政規(guī)范的主體只能是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)以及被授權(quán)組織。 而行政訴訟中的規(guī)范，即行政機(jī)關(guān)制定的除法律和行政法規(guī)以及規(guī)章以外的規(guī)范性文件，可以分為創(chuàng)制性規(guī)范、解釋性規(guī)范和指導(dǎo)性規(guī)范三類。從我國(guó)目前 行政訴訟中的規(guī)范沖突現(xiàn)狀來(lái)看，行政規(guī)范的沖突大體有下述幾種情況： 層級(jí)行政訴訟中的規(guī)范沖突。⑦行政批復(fù)、函與會(huì)議紀(jì) 要的沖突等。⑧上級(jí)法院制定的行政訴訟規(guī)范與下級(jí)法院制定的行政訴訟規(guī)范的沖突 。④各民族自治地方自治條例實(shí)施細(xì)則、單行條例實(shí)施細(xì)則之間的沖突 。②區(qū)域沖突，即同一法域內(nèi)不同地區(qū)的行政訴訟中的規(guī)范沖突 。②涉外沖突，即國(guó)內(nèi)行政法律規(guī)范與國(guó)際行政法律規(guī)范的沖突 。問(wèn)題在于：在中央和地方存在分權(quán)背景下，立法和制定行政規(guī)范的實(shí)質(zhì)在于分配國(guó)家的利益資源，有些地方的當(dāng)權(quán)者為了使地方在相應(yīng)的行政規(guī)范中擴(kuò)大自己的權(quán)力以獲取更多的利益，政府部門就有可能把本部門的利益納入規(guī)范 當(dāng)中予以保障。通過(guò)審查，備案機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)下位法有違反上位法規(guī)定等情形時(shí)，可以依照法定的權(quán)限予以改變或者撤銷。另外，在過(guò)去較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，由于對(duì)法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范未經(jīng)嚴(yán)格的程序和審查就予以頒布和實(shí)施，現(xiàn)在要想一下子改正，還有待時(shí)日，加 之對(duì)抵觸、備案、審查、撤銷等實(shí)體和程序的界定尚未立法定位，從而導(dǎo)致對(duì)行政規(guī)范的監(jiān)督不得力，有的形同虛設(shè)。在法律存在漏洞的情況下，司法解釋具有填補(bǔ)漏洞的作用。三是有些司法解釋名不副實(shí)，也導(dǎo)致司法 解釋規(guī)定的粗疏現(xiàn)象。另一方面，職權(quán)之間存在多層級(jí)性。行政訴訟中的規(guī)范沖突適用規(guī)則主 要有： 層級(jí)沖突的適用規(guī)則。而對(duì)于民族自治地方的自治條例和單行條例與其他行政法律規(guī)范的層次關(guān)系，要視自治條例和單行條例的特殊內(nèi)容以及制定機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)機(jī)關(guān)等具體情形來(lái)確定適用規(guī)則。部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致時(shí)，《紀(jì)要》規(guī)定了選擇適用的 5 種情形，對(duì)國(guó)務(wù)院部門之間制定的規(guī)章對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致的，人民法院一般可以選擇適用的 4 種情形。對(duì)于新法與舊法的沖突，應(yīng)當(dāng)遵循新法優(yōu)于舊法的規(guī)則。 (2)特別沖突的適用規(guī)則。區(qū)際沖突是指一個(gè)主權(quán)國(guó)家不同法域的行政法規(guī)范之間因規(guī)定不一致而產(chǎn)生的法律適用沖突。第 行政審判對(duì) 行政規(guī)范 的適用規(guī)則。從英美法系國(guó)家的情況看，解決法律規(guī)范和憲法規(guī)范之間以及各位階行政規(guī)范之間的沖突主要有事前審查模式和事后審查模式。同時(shí)將明確規(guī)定具有公共服務(wù)性質(zhì)的組織 (如居委會(huì)、村委會(huì)、足協(xié)等 )也可成為行政訴訟的被告方。但現(xiàn)在看來(lái)，仍有許多需 要進(jìn)一步修改和完善的必要。因此，從構(gòu)建和諧司法來(lái)看，在行政訴訟法中新增協(xié)調(diào)制度很有現(xiàn)實(shí)的必要。二是法律規(guī)范沖突的審查程序要細(xì)化。 因此，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大審查對(duì)象的范圍。解決行政審判獨(dú)立問(wèn)題的途徑目前學(xué)界有兩種方案：一種是將行政審判的獨(dú)立問(wèn)題與民事、經(jīng)濟(jì)審判等一同解決 。初級(jí) 行政法院作為行政案件的一審法院，其設(shè)置思路與高級(jí)法院相同，即不按行政區(qū)劃設(shè)置，每一初級(jí)行政法院一般管轄?zhēng)讉€(gè)省轄市和地區(qū)，每個(gè)大城市可設(shè)立一個(gè)初級(jí)行政法院，在農(nóng)村可以設(shè)分院或巡回法庭代行初級(jí)法院的職能。二是要建立司法解釋的 規(guī)則化 制度。四是 要建立司法解釋的 優(yōu)先化 制度。而法院的本職工作是處理案件，其司法解釋難免主要是為了便于本部門審理案件的需要而作出的，因而有濫用司法之嫌，對(duì)法律的理解也難免有失準(zhǔn)確性。同時(shí)，法院所選擇的行政規(guī)范首先應(yīng)該是合法的，這個(gè)法僅指全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律。在行政訴訟中，法院審查的只是具體行政行為的合法性問(wèn)題，而不是對(duì)法律的合憲性問(wèn)題進(jìn)行審查。 七、結(jié)語(yǔ) 客觀地說(shuō)，自我國(guó)行政訴訟制度確立以來(lái)，行政訴訟法以法的形式確認(rèn)了國(guó)家、社會(huì)與個(gè)人的界線與對(duì)峙，把司法權(quán)樹(shù)立為行政權(quán)的一種對(duì)峙力量，從而使行政法治成為現(xiàn)實(shí)的法則，可以說(shuō)是中國(guó)現(xiàn)代法治進(jìn)程中的一塊重要里程碑。