【正文】 原辦法第一條：為加強(qiáng)煙草專賣許可證的管理，根據(jù)《 中華人民共和國(guó)煙草專賣法》和《煙草專賣法實(shí)施條例》的有關(guān)規(guī)定，制定本辦法。告知依法享有陳述、申辯權(quán)。在法律責(zé)任。在合理布局。第 1 21 條。自隱瞞或者提供了虛假材料導(dǎo)致不予受理或者不予發(fā)證之日起計(jì)算（這些情況都要留檔）。（第 50 條） 持證人停業(yè)的期限： 1 年以下。（第 24 條第 1 款） 送達(dá)煙草專賣許可證的有效期限： 10 天。 一次性告知需補(bǔ)正材料的期限： 5 天。如零售點(diǎn)合理布局的聽(tīng)證規(guī)定；申請(qǐng)條件公示制度；許可證發(fā)放情況的信息公開(kāi)，等等，都是為了體現(xiàn) 這一原則。 信賴保護(hù)原則。十分注重權(quán)力與責(zé)任、實(shí)體與程序、保護(hù)與約束、規(guī)范與監(jiān)督等，在各個(gè)章節(jié)、運(yùn)行過(guò)程都要體現(xiàn)系統(tǒng)性，力求前后呼應(yīng)，上下關(guān)聯(lián)。這是行業(yè)行政許可方面的一個(gè)巨大進(jìn)步，也是 “兩個(gè)至上 ”在法律層面的實(shí)際體現(xiàn)。所以，新辦法對(duì)應(yīng)整個(gè)過(guò)程的管理行為逐一細(xì)化了責(zé)任，增加了對(duì)責(zé)任監(jiān)督的可操作性，并且在體例上設(shè)立了一個(gè)專章，把責(zé)任落到了實(shí)處。新 辦法盡最大努力，吸收和體現(xiàn)了行政許可法的基本精神。 一、 新辦法體現(xiàn)的立法精神和基本原則 （一）新辦法體現(xiàn)的立法精神 主要是行政許可法和立法法。 權(quán)責(zé)對(duì)等的精神。 高效便民的精神。所以，對(duì)原辦法的各條款，無(wú)論是增還是刪，是改還是留，都首先要過(guò)合法這一關(guān)。 權(quán)責(zé)對(duì)等原則。 法律救濟(jì)原則。這些規(guī)定就是國(guó) 家局這一指導(dǎo)思路的具體體現(xiàn)。（第 24 條第 1 款） 作出行政許可決定的延長(zhǎng)期限： 10 天。自許可證有效期滿之日往前計(jì)算。 因歇業(yè)收回許可證的期限：滿 6 個(gè)月。 （二）行政責(zé)任追究制度。 （六）一次性告知制度。 （十）考評(píng)制度。（第 24 條第 2 款） 暫停業(yè)務(wù)、進(jìn)行整頓、取消煙草專賣業(yè)務(wù)資格決定書。 第二編 煙草專賣許可證管理辦法的具 體內(nèi)容 第一章 總 則 總則共七條，概括性的規(guī)定了許可證管理辦法的立法宗旨、實(shí)施行政許可的基本原則和相對(duì)人權(quán)利保護(hù)等最基本內(nèi)容，對(duì)理解和應(yīng)用各章的具體規(guī)定具有重要的指導(dǎo)意義。過(guò)去我們的規(guī)范性文件一直強(qiáng)調(diào)的是行政機(jī)關(guān)行使管 理權(quán)，重點(diǎn)規(guī)定的是行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，而對(duì)行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的規(guī)范制約規(guī)定較少，重點(diǎn)規(guī)定的是相對(duì)人的義務(wù)，而對(duì)相對(duì)人的權(quán)利規(guī)定較少。事實(shí)上，我們通過(guò)對(duì)新辦法的學(xué)習(xí)就會(huì)發(fā)現(xiàn)，新辦法許多地方都體現(xiàn)了行政許可法的原則和具體規(guī)定。 二是新辦法效力范圍與原辦法相比擴(kuò)大了 。行業(yè)所有單位都必須自覺(jué)遵守和嚴(yán)格執(zhí)行煙草專賣法律法規(guī)，切實(shí)做到依法行政、依法管理、依法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。即設(shè)定行政許可的事項(xiàng)，煙草專賣法及實(shí)施條例對(duì)煙草專賣品生產(chǎn)、批發(fā)、零售、進(jìn)出口等事項(xiàng)設(shè)定了四種煙草專賣許可證。包括申請(qǐng)與受理、審查與決定、變更與延續(xù)等。任何人在任何問(wèn)題上都有以書面或口頭方式發(fā)表意見(jiàn)或看法的權(quán)利和自由，除非這種權(quán)利和自由損害了他人權(quán)利或公共利益。 三是以權(quán)利制約權(quán)力，是一種監(jiān)督機(jī)制。三是在行政許可的各個(gè)環(huán)節(jié)，都要按照這些規(guī)定實(shí)施行政許可，所以有必要在新辦法中加以明確規(guī)定。否則，隨意變更、撤銷、撤回行政許可，就是違法行為。但因?yàn)槭巧嫱鈫?wèn)題，同時(shí)可能會(huì)涉及補(bǔ)償問(wèn)題，比較復(fù)雜，比較敏感。新辦法取消 了原辦法中的五種煙草專賣品經(jīng)營(yíng)企業(yè)許可證。因?yàn)橹挥凶约簱碛械臋?quán)力，才能委托別人行使。對(duì)于無(wú)證經(jīng)營(yíng)戶，還是要根據(jù)新辦法的規(guī)定，由申請(qǐng)人提出申請(qǐng)，根據(jù)辦證條件、合理布局等要求，辦理零售許可證；對(duì)于不符合條件的，不能發(fā)放零售許可證。對(duì)無(wú)證經(jīng)營(yíng)依法應(yīng)由工商行政管理部門作出行政處罰，但煙草專賣行政主管部門可依據(jù)有關(guān)地方法規(guī)強(qiáng)制收購(gòu)涉案真品卷煙。一般情況下，作為行政機(jī)關(guān)與行政管理相對(duì)人之間的行為，應(yīng)通過(guò)書面方式進(jìn)行。新辦申請(qǐng)應(yīng)包括兩種情況，一種是第一次辦理，另一種是 “重新申領(lǐng) ”。 四是停業(yè)申請(qǐng)。被許可人不再繼續(xù)經(jīng)營(yíng)煙草專賣品經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的，應(yīng)進(jìn)行歇業(yè)申請(qǐng)。多少資金才算合適，本辦法已授權(quán)由縣級(jí)以上煙草專賣主管部門制定相關(guān)規(guī)定。凡注明 “住宅 ”的，屬于住所，不能作為經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。這就要求煙草專賣行政主管部門，對(duì)于行政許可的條件要進(jìn)一步明確，做到全部條件公開(kāi)。關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)的概念， 2021年 5 月 1 日實(shí)施的國(guó)務(wù)院《商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定： “商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)是指擁有注冊(cè)商標(biāo)、企業(yè)標(biāo)志、專利、專有技術(shù)等經(jīng)營(yíng)資源的企業(yè)，以合同形式將其擁有的經(jīng)營(yíng)資源許可其他經(jīng)營(yíng)者使用，被特許人按照合同約定在統(tǒng)一的經(jīng)營(yíng)模式下開(kāi)展經(jīng)營(yíng)，并向特許人支付特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)用的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。在新辦法第十九條規(guī)定了公示的方式，如公示欄、電子查詢系統(tǒng)、互聯(lián)網(wǎng)等，各級(jí)辦證機(jī)關(guān)都要利用各種方式對(duì)辦理許可證的條件、實(shí)施程序等進(jìn)行公示。 第二十二條規(guī)定了不同申請(qǐng)情況的處理。書面憑證可以是專門制作的受理決定書或不予受理決定書。因此，在發(fā)證過(guò)程中，發(fā)證機(jī)關(guān)既不能不作為，對(duì)于符合發(fā)證條件的不發(fā)證，也不能亂作為，對(duì)不符合發(fā)證條件亂發(fā)證。 第二十五條專門對(duì)不予發(fā)證決定的情況作了規(guī)定。這個(gè)距離的掌握應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)，禁止設(shè)立卷煙零售點(diǎn)的距離應(yīng)當(dāng)從學(xué)校門口算起。 第二十七條規(guī)定了發(fā)證情況公開(kāi)制度。各級(jí)發(fā)證機(jī)關(guān)可以根據(jù)實(shí)際情況，確定許可證的有效期。我們認(rèn)為這種行為應(yīng)認(rèn)定是違反了在當(dāng)?shù)嘏l(fā)企業(yè)進(jìn)貨的規(guī)定，為零售戶供貨的主體應(yīng)當(dāng)是當(dāng)?shù)責(zé)煵莨?，其他零售戶不能作為供貨主體。 第三十三條規(guī)定了延續(xù)申請(qǐng)的問(wèn)題。違法行為是否嚴(yán)重應(yīng)根據(jù)違法情節(jié)、手段、后果、數(shù)額等各方面因素綜合認(rèn)定。但目前全行業(yè)沒(méi)有授權(quán)縣級(jí)工商部門發(fā)放零售證的情況，所以，監(jiān)督管理的主體還是各級(jí)煙草專賣局。發(fā)證機(jī)關(guān)監(jiān)督管理持證人，必須是針對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的持證人，只能在自己的管轄區(qū)域行使監(jiān)督管理權(quán)，而不允許越界 執(zhí)法。就拿煙草行業(yè)來(lái)說(shuō)，如果想查看零售戶的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所是否一直與住所相對(duì)獨(dú)立，持證企業(yè)的經(jīng)營(yíng)地址有無(wú)變化，是否經(jīng)營(yíng)假煙、走私煙，在停業(yè)期間是否擅自恢復(fù)營(yíng)業(yè)，靠書面檢查是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。這樣，本單位領(lǐng)導(dǎo)、上級(jí)煙草專賣局以及公眾可以隨時(shí)對(duì)專賣執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員的執(zhí)法情況進(jìn)行審查，從而增強(qiáng)其責(zé)任心，而且，也是為了建立被許可人的信用檔案，增強(qiáng)其依法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的自覺(jué)性。 廣泛性體現(xiàn)在，上級(jí)煙草專賣局可以監(jiān)督檢查下級(jí)煙草專賣局的具體行政行為和抽象行政行為。 二、監(jiān)督管理的具體規(guī)定 （一）生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方面 不得利用自動(dòng)售貨機(jī)銷售煙草制品（第 41 條） 禁止向未成年人銷售煙草制品，是世界衛(wèi)生組織一直追求的目標(biāo)之一。另一方面對(duì)那些沒(méi)有領(lǐng)取零售許可證，從零售戶手里買進(jìn) 卷煙，然后放入投幣式游戲機(jī)、供人抓取的現(xiàn)象，可以協(xié)調(diào)有關(guān)主管部門（文化部門）來(lái)進(jìn)行管理，從保護(hù)未成年人的角度禁止使用煙草制品。這種產(chǎn)品上市后，不僅誤導(dǎo)了消費(fèi)者，讓消費(fèi)者誤以為是卷煙而購(gòu)買，擾亂正常的煙草市場(chǎng)秩序，而且為專賣執(zhí)法工作帶來(lái)難題，同時(shí)還占用煙草生產(chǎn)企業(yè)寶貴的資源。 在九種情形下，可以責(zé)令持證人暫停煙草專 賣業(yè)務(wù)、進(jìn)行整頓，直至取消其從事煙草專賣業(yè)務(wù)的資格（第 45 條） 針對(duì)煙草專賣許可證持證人的監(jiān)督檢查，煙草專賣法實(shí)施條例的第 16 條可以說(shuō)是最直接、效力最高的規(guī)定。 （ 2）非法轉(zhuǎn)讓許可證。這里強(qiáng)調(diào)持證人是因?yàn)檫`法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)煙草專賣品被處罰的，處罰機(jī)關(guān)是煙草專賣局或者其他執(zhí)法機(jī)關(guān)，處罰次數(shù)在兩次以上，包括兩次。因違法被煙草局處以行政處罰后，持證人拒不執(zhí)行煙草局的行政處罰決定。從有關(guān)法規(guī)和規(guī)范性文件中，應(yīng)該是煙草專賣許可證在先，工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照在后。如果除了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)煙草專賣品外，還有其他商品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，則可以先辦營(yíng)業(yè)執(zhí)照，然后辦理煙草專賣許可證。由于認(rèn)定煙草專賣業(yè)務(wù)資格是煙草專賣局的職權(quán)，工商部門無(wú)權(quán)認(rèn)定，所以，有照無(wú)證時(shí)，即使?fàn)I業(yè)執(zhí)照上經(jīng)營(yíng)范圍里有煙草經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，也應(yīng)當(dāng)按照無(wú)證生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行處理。但是，在實(shí)際管理中，這種批發(fā)企業(yè)向無(wú)證企業(yè)擅自出售五種煙草專賣品的行為迫切需要 監(jiān)管。暫停業(yè)務(wù)，是為了及時(shí)制止違法行為，或者是為了懲戒，也是給持證人留出時(shí)間和機(jī)會(huì)，讓其整頓，盡快取得有關(guān)條件和資格，回到合法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的路上。那么在停業(yè)整頓期間繼續(xù)營(yíng)業(yè)，可以算做其違法行為的加重情節(jié)。那么，從實(shí)際執(zhí)法需要的角度看，應(yīng)該由煙草管理，煙草管理起來(lái)會(huì)更有效。打葉復(fù)烤車間經(jīng)引資改制，變成打葉復(fù)烤企業(yè)，就是法人資格從無(wú)到有的變化。這五種情形都是因?yàn)榘l(fā)證機(jī)關(guān)的過(guò)錯(cuò)，導(dǎo)致違法審批發(fā)放許可證的情形。濫用職權(quán)更多地表現(xiàn)為亂作為，而玩忽職守更多地表現(xiàn)為消極不作為。如山東的煙草局為在河北生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)煙草專賣品的企業(yè)發(fā)放許可證，北京朝陽(yáng)區(qū)的煙草局為豐臺(tái)區(qū)的零售戶發(fā)放許可證。不具備申請(qǐng)資格的情形包括申請(qǐng)人沒(méi)有完全的民事行為能力，申請(qǐng)人因?yàn)檫`法依法被剝奪一段時(shí)間的申請(qǐng)資格，如新辦法的第 55 條、 56條，外商投資商業(yè)企業(yè)要申請(qǐng)煙草專賣批發(fā)許可證和零售許可證，等等。如果沒(méi)有法定的可以不撤銷的情形出現(xiàn)，就必須撤銷，比 “可以撤銷 ”在實(shí)際執(zhí)行中要嚴(yán)格得多。行政許可法第 69 條第 3 款規(guī)定，撤銷行政許可可能對(duì)公共利益造成重大損害的，不予撤銷。對(duì)違法發(fā)放的煙草專賣許可證，該撤銷的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷；撤銷可能對(duì)公共利益造成重大損害的，不予撤銷；可以撤銷可以不撤銷的，要權(quán)衡各種利弊后決定是否撤銷。比如取得許可證后，持證人購(gòu)買了相關(guān)的營(yíng)業(yè)工具和設(shè)備，現(xiàn)在許可證被撤銷了，這些營(yíng)業(yè)工具和設(shè)備沒(méi)用了。 （ 1）許可證有效期滿未。但是，如果是被許可人本身的過(guò)錯(cuò)，像出現(xiàn)新辦法第 47 條的情形，那么他基于行政許 可所獲得的利益自然不受保護(hù)，發(fā)證機(jī)關(guān)也就不用賠償撤銷專賣許可證后給被許可人帶來(lái)的損害。 第三，依法賠償被許可人的損失。如果撤銷許可證可能會(huì)造成公共利益的重大損害，那就不能撤銷。 公民、法人或者其他組織在申領(lǐng)許可證過(guò)程中，故意隱瞞真實(shí)情況或者提供虛假情況，是欺騙；向辦證人員送財(cái)送物，或者免除他們的債務(wù)等，是賄賂。需要注意的是，申請(qǐng)人是否符合法定條件，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章，而不是煙草專賣局自己說(shuō)了算。煙草專賣法及實(shí)施條例規(guī)定，煙草生產(chǎn)企業(yè)許可證必須報(bào)經(jīng)國(guó)家局審批發(fā)證，煙草批發(fā)企業(yè)許可證必須由國(guó)家局或者省級(jí)局審批發(fā)證，零售許可證必須由地市局或者 縣級(jí)局審批發(fā)證。因此，可以視情況予以撤銷。法律賦予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)，需要行政機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況，考慮相關(guān)因素后決定是否撤銷。一種情況是，法人資格發(fā)生變化后，有的許可證登記事項(xiàng)相應(yīng) 也會(huì)發(fā)生變化，根據(jù)新辦法第 43 條規(guī)定，就應(yīng)該進(jìn)行變更，但是，企業(yè)經(jīng)責(zé)令后，仍然拒絕變更的，應(yīng)當(dāng)取消其經(jīng)營(yíng)資格，收回許可證。因此，在新辦法中，作了些文字處理，用 “依法查處 ”這樣的字眼，實(shí)際上并沒(méi)有改變煙草和工商的管轄權(quán)。另外，專賣部門應(yīng)和銷售部門加強(qiáng)聯(lián)系。但是，對(duì)有些嚴(yán)重違法犯罪行為，比如一次性查獲假煙、走私煙數(shù)量很多，一年內(nèi)因違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)煙草專賣品被處罰很多次，屢教不改，或者因非法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)煙 草專賣品已經(jīng)被判處幾年有期徒刑的，這時(shí)候暫停業(yè)務(wù)、進(jìn)行整頓就失去意義了。而且，沒(méi)有放在 “法律責(zé)任 ”章節(jié)中，而是放在 “監(jiān)督管理 ”這一章。這條規(guī)定是直接從原辦法的第 36條轉(zhuǎn)化來(lái)的?；蛘邿煵菖c工商兩部門經(jīng)事先溝通，煙草部門同意工商部門在辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照時(shí)就把煙草業(yè)務(wù)寫入經(jīng)營(yíng)范圍中，然后辦許可證。國(guó)家工商行政管理總局在 2021年頒發(fā)第 12號(hào)令《企業(yè)經(jīng)營(yíng)范圍登記管理規(guī)定》第四條規(guī)定，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)范圍分為許可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目和一般經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照是工商部門根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)審查合格而頒發(fā)的使之能夠合法地進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的一種資格證書。 （ 4）一次性被查獲 50條以上假煙、走私煙。但是，行政許可法第 9條規(guī)定，依法取得的行政許可，除法律、法規(guī)規(guī)定依照法定條件和程序可以轉(zhuǎn)讓的外，不得轉(zhuǎn)讓。同時(shí)，在管理中，對(duì)持證人的另外一些違法情況，如被執(zhí)法機(jī)關(guān)一次性查獲假煙、走私煙 50 條以上，不執(zhí)行煙草專賣局的行政處罰決定，雖然認(rèn)為必須對(duì)其進(jìn)行管理，但處理起來(lái)缺少法律依據(jù)。這次修改許可證管理辦法時(shí)，就把這條禁令納進(jìn)來(lái)，并且擴(kuò)大了禁止范圍，要求取得生產(chǎn)許可證的合法生產(chǎn)企業(yè)，不得利用煙草專賣品為無(wú)證的企業(yè)或者個(gè)人提供一切加工服務(wù)。這里的 “信息網(wǎng)絡(luò) ”主要是指電腦網(wǎng)絡(luò)、互聯(lián)網(wǎng)，不包括報(bào)刊、傳單、電話等。2021 年 8 月 28 日，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議批準(zhǔn)《煙草控制框架公約》時(shí)聲明，在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)禁止使用自動(dòng)售煙機(jī)。按照行政復(fù)議法第 7 條規(guī)定，上級(jí)煙 草專賣局在審理行政復(fù)議案件時(shí)，應(yīng)復(fù)議申請(qǐng)人的請(qǐng)求，可以對(duì)下級(jí)煙草專賣局發(fā)布的規(guī)定一并進(jìn)行審查。申請(qǐng)人或者持證人的這些表現(xiàn)，都要通過(guò)查閱有關(guān)的監(jiān)督 檢查記錄，來(lái)加以證實(shí)。而且，在確有必要時(shí)，煙草專賣局可以依法對(duì)持證人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的煙草專賣品進(jìn)行抽樣檢查、檢驗(yàn)和檢測(cè)，對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所包括倉(cāng)儲(chǔ)場(chǎng)所進(jìn)行實(shí)地檢查。對(duì)無(wú)證戶，是不是就無(wú)權(quán)監(jiān)管呢？答案是否定的。那就是國(guó)家局負(fù)責(zé)發(fā)放煙草專賣生產(chǎn)企業(yè)許可證，國(guó)家局或者省級(jí)局負(fù)責(zé)發(fā)放煙草專賣批發(fā)企業(yè)許可證。 第五章 監(jiān)督管理 對(duì)監(jiān)督檢查問(wèn)題，原許可證管理辦法只有 3 條規(guī)定，比較原則，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)行政許可法頒布后煙草專賣許可證管理的現(xiàn)實(shí)需要。按照行政許可法的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出是否延續(xù)的期限，應(yīng)是在原許可證有效期屆滿前作出決定即可。 如在同一建筑內(nèi)有幾個(gè)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所時(shí)，幾個(gè)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所主體為同一人時(shí)，正本擺放在主要經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所即可，非主要經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所可以擺放許可證的副本。如無(wú)特殊原因，不宜規(guī)定過(guò)短的有效期。公開(kāi)內(nèi)容應(yīng)限于許可證的發(fā)放情況，不包括申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)資料中的個(gè)人情況。 因無(wú)證經(jīng)營(yíng)被執(zhí)法機(jī)關(guān)處罰兩次 以上的