【正文】 不得為無證戶提供加工服務(wù)（第 53 條） 前幾年，市場(chǎng)上出現(xiàn)了一些形狀像卷煙，但是以艾蒿絨、銀杏葉、枸杞葉、薄荷葉等為原料做成的產(chǎn)品。實(shí)際情況是，那些從行業(yè)隨意流出的殘次煙葉或者廢棄的煙葉、煙末，有些就流向了地下煙廠，為制造假煙提供了原料。煙草專賣許可證的申請(qǐng)條件，不能理解為只是申請(qǐng)前和申請(qǐng)獲得批準(zhǔn)的條件，它還是取得煙草專賣許可證后，從事煙草生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)的基本條件。 （ 3）因涉煙違法一年內(nèi)被處罰兩次以上。持證人如果因?yàn)檫@些犯罪行為被追究刑事責(zé)任，無論是被判管制、拘役、有期徒刑等主刑，還是被判罰金、沒收財(cái)產(chǎn)等附加刑，都屬于這種情形。從行政許可分配社會(huì)資源的角度，空閑的煙草專賣許可證實(shí)際上是對(duì)有限的煙草從業(yè)資源的浪費(fèi)，對(duì)其他因?yàn)閿?shù)量有限而無法獲得許可的申請(qǐng)人也不公平，所以必須進(jìn) 行相應(yīng)的處理。從這些規(guī)定中，可以看出，應(yīng)當(dāng)是取得煙草專賣許可證在前，領(lǐng)取工商營業(yè)執(zhí)照在后。 三是，有證無照或者有照無證該如何處理？從現(xiàn)實(shí)管理看，導(dǎo)致有證無照的原因可能有兩種：一種是取得許可證后，到工商部門沒有辦下來營業(yè)執(zhí)照；另一種是許可證和營業(yè)執(zhí)照都取得了，但是后來被工商部門吊銷了營業(yè)執(zhí)照。這兩條規(guī)定，其實(shí)都沒有禁止持證的煙草批發(fā)企業(yè)向無證企業(yè)出售煙葉、卷煙紙、濾嘴棒、煙用絲束、煙草專用機(jī)械。既不用重復(fù)法律、法規(guī)、規(guī)章已經(jīng)規(guī)定的該類情形，也可以涵蓋以后法律、法規(guī)、規(guī)章制訂、修改時(shí)增加的這部分內(nèi)容。這種情況是否可以按照無證經(jīng)營來定性處理？嚴(yán)格來說，不能按照無證經(jīng)營來定性處理，因?yàn)楫?dāng)事人只是停業(yè)整頓，其許可證仍然是有效的。 （二）許可證件管理方面 對(duì)無證生產(chǎn)經(jīng)營煙草專賣品進(jìn)行處理（第 44 條） 煙草專賣法第 32 條－ 34 條，規(guī)定了煙草部門可以管理無證生產(chǎn)、無證批發(fā)、無特種證經(jīng)營行為，卻在第 35 條將無證零售的處罰權(quán)交給了工商部門。截至到 2021年底，行業(yè)共有 99個(gè)卷煙生產(chǎn)單位，但具有法人資格的企業(yè)只有 31個(gè)，其余都是生產(chǎn)點(diǎn)。撤銷的主體可以是發(fā)證 機(jī)關(guān)本身，也可以是發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)展開層級(jí)監(jiān)督的上級(jí)煙草專賣局。濫用職權(quán)主要表現(xiàn)為超越職權(quán)，違法決定、處理其無權(quán)決定、處理的事項(xiàng)，或者違反法定程序處理公務(wù)，審批發(fā)放煙草許可證。如煙草專賣局審批發(fā)放糧食經(jīng)營許可證；安全監(jiān)督管理部門審批發(fā)放煙草專賣許可證。比如，申請(qǐng)人以口頭方式提出許可申請(qǐng)，煙草專賣局沒有公示依法應(yīng)當(dāng)公示的有關(guān)行政許可的內(nèi)容，煙草專賣局沒有對(duì)申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料進(jìn)行審查就直接發(fā)給許可證。行政許可機(jī)關(guān)是無權(quán)擅自擴(kuò)充。可以在發(fā)證機(jī)關(guān)對(duì)外公示有關(guān)材料的網(wǎng)站上，在辦公場(chǎng)所的公示欄里，以及在當(dāng)?shù)赜绊懨孑^大的報(bào)紙上，公告收不回來的許可證無效。因?yàn)闉E用撤銷權(quán)不僅 影響發(fā)證機(jī)關(guān)的公信力，給人 “朝令夕改 ”的印象，而且也會(huì)損害被許可人因?yàn)樾刨嚐煵輰Ｙu局的許可決定而帶來的各種利益。這種情況下撤銷許可證，實(shí)際上是讓被許可人承擔(dān)了行政機(jī)關(guān)犯錯(cuò)的法律責(zé)任，是對(duì)被許可人的不公平。在這種情形下，煙草專賣許可證已經(jīng)失去了效力，或者持證人無法繼續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。新辦法根據(jù)行政許可法的規(guī)定，將煙草專賣執(zhí)法過程中可能遇到的需要注銷的情形作出了比較全面的規(guī)定。但是不能一撤了之。 第二，撤銷煙草專賣許可證應(yīng)當(dāng)慎重，依法進(jìn)行。但是，在執(zhí)行中有時(shí)可能會(huì)遇到許可證收不回來的情況。這又是一條兜底條款。 第三，違反法定程序?qū)徟l(fā)放許可證。判斷煙草專賣局的行政許 可行為是否超越職權(quán)，只能依照法律法規(guī)以及符合法律法規(guī)的規(guī)章規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。煙草專賣人員濫用職權(quán)、玩忽職守審批發(fā)放煙草專賣許可證，主要表現(xiàn)在沒有按照法定程序，根據(jù)法定條件對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)材料和有關(guān)情況進(jìn)行審 查，就同意為其發(fā)放許可證。 在六種情形下，可以（應(yīng)當(dāng)）撤銷并收回?zé)煵輰Ｙu許可證（第 46 條、第 47 條） 關(guān)于撤銷許可證的規(guī)定，原辦法中是沒有的，是從行政許可法第 69 條引來的，并增加了 “收回?zé)煵輰Ｙu許可證 ”的規(guī)定，以增強(qiáng)可操作性。 企業(yè)法人資格發(fā)生變更的，根據(jù)需要，收回許可證（第 48 條） 企業(yè)法人資格發(fā)生變更，是指企業(yè)的法人資格發(fā)生從無 到有，或者從有到無的過程。沒有貨源，持證人當(dāng)然就無法繼續(xù)營業(yè)。取消經(jīng)營資格后，許可證怎么辦？就執(zhí)行煙草專賣法實(shí)施條例第 16 條，經(jīng)請(qǐng)示與國務(wù)院法制辦，認(rèn)為取消生產(chǎn)經(jīng)營資格后應(yīng)該及時(shí)收回許可證。 （ 9）其他情形。實(shí)施條例第 28 條規(guī)定，煙草生產(chǎn)和批發(fā)企業(yè)不得向無零售證的單位或者個(gè)人提供煙草制品。至于申請(qǐng)時(shí)是否要提供營業(yè)執(zhí)照，這個(gè)由各地執(zhí)法部門實(shí)際掌握。第五條規(guī)定，申請(qǐng)?jiān)S可經(jīng)營項(xiàng)目，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)、國務(wù)院決定向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后，憑批準(zhǔn)文件、證件向企業(yè)登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記。但是，取得煙草專賣許可證后，還必須領(lǐng)取工商營業(yè)執(zhí)照，才能合法地進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。 （ 5）涉煙犯罪。持證人私底下擅自轉(zhuǎn)讓許可證的行為是完全禁止的。 這九種情形包含面很廣，既有對(duì)持證人持證條件的要求，又有對(duì)許可證件管理的要求，還有對(duì)持證人違法犯罪的要求。煙草專賣法實(shí)施條例雖然對(duì)殘次或者廢棄煙葉、煙末的處理沒有特別規(guī)定，但是其第 40 條第 2 款規(guī)定，淘汰報(bào)廢、非法拼裝的煙草專用機(jī)械，殘次的卷煙紙、 濾嘴棒、煙用絲束及下腳料，由當(dāng)?shù)責(zé)煵輰Ｙu行政主管部門監(jiān)督處理，不得以任何方式銷售。法律、法規(guī)和規(guī)章對(duì)這種行為有明確的處罰依據(jù)的，依照法律、法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行處理。除了自動(dòng)售貨機(jī)外，各級(jí)煙草專賣局還應(yīng)關(guān)注一些與自動(dòng)售貨機(jī)銷售煙草制品類似的行為。 及時(shí)性體現(xiàn)在，為了防止影響被許可人的利益，尤其是影響煙草主管部門的形象，上級(jí)煙草專賣局要定期或者不定期地對(duì)下級(jí)的行政許可行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)糾正違法行為，絕不能對(duì)問題視而不見，更不能對(duì)下級(jí)煙草專賣局的違法行為聽之任之。 （八）對(duì)監(jiān)督管理活動(dòng)的監(jiān)督（第 36 條、第 39 條） 作為行政機(jī)關(guān)，各級(jí)煙草專賣局有義務(wù)接受全方位的監(jiān)督，除了要接受人大和政協(xié)的監(jiān)督，人民法院依照行政訴訟法實(shí)施的監(jiān)督，監(jiān)察、審計(jì)等專門機(jī)關(guān)的監(jiān)督等，還要接受行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān) 督和社會(huì)公眾的監(jiān)督。這也是行政處罰法第 37條的規(guī)定。 （四）監(jiān)督管理的主要內(nèi)容（第 38 條） 對(duì)持證人的監(jiān)督管理內(nèi) 容，主要分四類：第一類是持證人的守法情況，也就是遵守?zé)煵輰Ｙu法律、法規(guī)和規(guī)章的情況；第二類是許可證登記事項(xiàng)的變化情況，就是許可證上登記的內(nèi)容與實(shí)際情況是否相符；第三類是許可證手續(xù)辦理情況，就是是否依法辦理許可證變更、注銷和延續(xù)等手續(xù)；第四類是一個(gè)兜底條款，這是為以后國家局補(bǔ)充其他內(nèi)容做準(zhǔn)備的。所以，根據(jù)管理的需要，發(fā)證機(jī)關(guān)可以授權(quán)或者委托下級(jí)煙草專賣局進(jìn)行監(jiān)督檢查。這些規(guī)定 ，一部分是吸收了原辦法的規(guī)定，另一部分來自行政許可法的規(guī)定，還有一部分是采納了國家局以前下發(fā)的與許可證管理有關(guān)的一些規(guī)范性文件的內(nèi)容，較好地解決了許可證管理過程中法律依據(jù)不足、可操作性不強(qiáng)等問題。逾期未作決定的，應(yīng)視為準(zhǔn)予延續(xù)。 關(guān)于本條中企業(yè)類型變化的情況，應(yīng)包括企業(yè)不同所有制的變化以及不同責(zé)任形式的變化。 第二十九條是被許可人應(yīng)當(dāng)按照許可證規(guī)定內(nèi)容進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)定。 第二十八條規(guī)定了煙草專賣許可證的有效期。 其他不予發(fā)證的情形。 這些情形都是本辦法根據(jù)以往執(zhí)法實(shí)踐中所遇到的問題而新增加的內(nèi)容。 作出是否發(fā)證決定的期限起算日是受理之日，審查并作出發(fā)證與否的期限是 20 日，經(jīng)批準(zhǔn)，可延長 10 日。審查程序是行政機(jī)關(guān)作出行政許可的必經(jīng)環(huán)節(jié)，審查的質(zhì)量直接影響行政許可的質(zhì)量。 形式審查原則 在受理申請(qǐng)時(shí)，不審查申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，也就是不審查申請(qǐng)人是否具備取得許可 證的條件，而主要是對(duì)申請(qǐng)事項(xiàng)是否屬于本部門的管轄范圍，材料是否齊全、是否存在書面錯(cuò)誤、是否符合規(guī)定格式，申請(qǐng)人是否屬于不得提起申請(qǐng)的人等情況進(jìn)行審查，以便即時(shí)及當(dāng)場(chǎng)作出決定。公示的內(nèi)容就是申請(qǐng)人向各級(jí)煙草專賣機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理許可證的指南，公示的內(nèi)容必須全面、準(zhǔn)確、可靠。對(duì)于一般的出租柜臺(tái)，建議待有明確規(guī)定后再進(jìn)行管理；對(duì)于只有出租柜臺(tái)形式，而實(shí)際以煙草專賣品銷售額進(jìn)行分成、開具外商投資商業(yè)企業(yè)發(fā)票等，應(yīng)視為再投資，在本條禁止之列。連鎖店分店屬于不具備法人資格的其他組織，不具備法人資格的 連鎖店分店經(jīng)營煙草制品零售業(yè)務(wù)的，需要單獨(dú)向所在地?zé)煵輰Ｙu局領(lǐng)取煙草專賣零售許可證并在當(dāng)?shù)剡M(jìn)貨，不得通過總店領(lǐng)取一個(gè)煙草專賣零售許可證并進(jìn)行配送銷售。 這條內(nèi)容是新辦法中增加的規(guī)定。關(guān)于與住所相獨(dú)立的經(jīng)營場(chǎng)所，其立法本意是住所不能作為經(jīng)營場(chǎng)所。關(guān)于行業(yè)外資金進(jìn)入煙草制品生產(chǎn)批發(fā)領(lǐng)域的問題，主要是通過國家煙草行業(yè)產(chǎn)業(yè)政策、企業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、企業(yè)合理布局以及國務(wù)院煙草專賣行政主管部門規(guī)定的其他條件等有關(guān)方 面的規(guī)定予以限制。 五是恢復(fù)營業(yè)申請(qǐng)。新辦法規(guī)定，許可證到期后，根據(jù)不同的許可證類型，在原許可證主體、企業(yè)類型、地址以及發(fā)證條件等不變的情況下，繼續(xù)從事煙草專賣品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)辦理延 續(xù)申請(qǐng)。這就要求各級(jí)發(fā)證機(jī)關(guān)根據(jù)不同的許可證申請(qǐng)類型制定較為完備的格式文本，在保證申請(qǐng)行 為嚴(yán)肅性的同時(shí)，方便申請(qǐng)人提出申請(qǐng)。 另外，本條中所說的 “法人所屬的不具備法人資格的單位 ”不同于與其他組織，這里主要指煙草制品生產(chǎn)點(diǎn)。 第八條是關(guān)于申請(qǐng)人從事煙草專賣品的生產(chǎn)經(jīng)營必須申請(qǐng)領(lǐng)取煙草專賣許可證的規(guī)定。由于新辦法基本上是關(guān)于許可證管理實(shí)體方面的規(guī)定，國家局正在準(zhǔn)備制定與新辦法相配套的許可證管理程序方面的規(guī)定，關(guān)于發(fā)證權(quán)限的劃分以及其他程序性內(nèi)容，將在配套辦法里予以規(guī)定。有的同志提出，地市級(jí)煙草專賣局零售許可證的發(fā)證權(quán)不明確，新辦法對(duì)此也沒有加以明確。 第六條規(guī)定了煙草專賣許可證的種類。在專賣許可證管理過程中，這一原則貫徹執(zhí)行的好壞，與樹立、維護(hù)煙草行業(yè)負(fù)責(zé)任的社會(huì)形象是有密切關(guān)系的。 包括利害關(guān)系人也同樣享有這三項(xiàng)權(quán)利。 四是對(duì)行政機(jī)關(guān)掌握情況、辨明真?zhèn)?，防止先入為主、以偏概全，?zhǔn)確地依據(jù)事實(shí)和法律作出行政許可決定很有意義。 二是因?yàn)楝F(xiàn)代行政是一種責(zé)任行政。需要注意的是監(jiān)督管理的雙重性，既包括煙草專賣管理部門對(duì)相對(duì)人的監(jiān)督，也包括行政機(jī)關(guān)為規(guī)范行政行為而對(duì)自身進(jìn)行的內(nèi)部監(jiān)督。新辦法對(duì)不同的許可，規(guī)定了不同的條件。 關(guān)于審批發(fā)放許可證的主體。許可證作為一個(gè)載體，不僅涵蓋了行政許可相對(duì)人及其相關(guān)行為，同時(shí)也涵蓋了行政許可人及其相關(guān)行政行為。 行政許可法是我們?cè)S可證管理的重要法律依據(jù)，不僅體現(xiàn)在立法上，同時(shí)也體現(xiàn)在許可證管理過程中，這要求我們?cè)谪瀼貓?zhí)行新辦法時(shí)，對(duì)行政許可法的有關(guān)規(guī)定，也要進(jìn)一步領(lǐng)會(huì)和學(xué)習(xí)。 “其他組織 ”，指合法成立、具有一定的組織機(jī)構(gòu)和財(cái)產(chǎn)但又不具備法人資格的組織。 新辦法立法宗旨有非常重要變化：將 “為加強(qiáng)煙草專賣許可證的管理 ”修改為 “為了規(guī)范煙草專賣許可證的管理 ”，增加了保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。 依法撤銷煙草專賣許可決定書。 四、新增和需 要完善的法律文書 申請(qǐng)表電子版。 （八）審查制度。主要內(nèi)容：公示原則、內(nèi)容、承辦部門、方式、責(zé)任追究。（第 55 條） 1不得再次申請(qǐng)?jiān)S可證的期限之二： 3 年內(nèi)。自停業(yè)之日起計(jì)算。自作出予以發(fā)放許可證決定之日起計(jì)算。自收到申請(qǐng)之日起計(jì)算。 二、規(guī)范行業(yè)的重要提示 （一）增加了煙草專賣局的責(zé)任和義務(wù) 占全部法條的三分之一，主要分布在五個(gè)方面：對(duì)申請(qǐng)條件的公示和說明義務(wù)；對(duì)申請(qǐng)人、持證人的告知義務(wù)；對(duì)合理布局的聽證義務(wù)；在執(zhí)法監(jiān)督中應(yīng)當(dāng)履行的責(zé)任和義務(wù)；行政主管部門及其工作人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。一是在不予受理和不予許可、依法取消經(jīng)營資格、收回許可證、撤銷許可證、給 予行政處罰等方面增加了一系列法律救濟(jì)渠道，告知相對(duì)人依法享有的權(quán)利并增加了審查時(shí)限。 統(tǒng)籌性原則。 遵從立法法。 有效監(jiān)督的 精神。具體表現(xiàn)在： 職權(quán)法定的精神。了解這些不同之處，對(duì)于把握新辦法的整體精神，理解各條款的深刻內(nèi)涵，正確貫徹實(shí)施新辦法，具有十分重要的意義。如提高罰款額度的要求、把取消經(jīng)營資格并入吊銷許可證行政處罰等等。同時(shí)，還按照行政許可的要求，分別對(duì)同級(jí)監(jiān)督和層級(jí)監(jiān)督作出了規(guī)定。動(dòng)搖了這一點(diǎn)，就失去了存在的法律價(jià)值。在申請(qǐng)環(huán)節(jié)和受理環(huán)節(jié)增加了公示和告知制度，在發(fā)放環(huán)節(jié)，增加了送達(dá)措施。否則違法者要承擔(dān)法律責(zé)任。新辦法增加了煙草行政主管部門的責(zé)任和義務(wù)，大約有二十多項(xiàng)。自受理申請(qǐng)之日起計(jì)算。（第 28 條） 提出許可證延續(xù)申請(qǐng)的提前期限： 30 日前。第 51 條（停止經(jīng)營業(yè)務(wù)一年以上不辦手續(xù)的，經(jīng)發(fā)證機(jī)關(guān)公告三個(gè)月仍未辦理手續(xù)的，收回許可證）。新辦法在工作內(nèi)容、流程等方面作了較大的調(diào) 整，需要相應(yīng)地對(duì)管理崗位和工作職責(zé)進(jìn)行調(diào)整。 （五）一站式辦公制度 (一個(gè)窗口辦公、首辦負(fù)責(zé)制 )。在第五章監(jiān)督管理中。 發(fā)放許可證的送達(dá)回執(zhí)憑證。告知依法享有的權(quán)利。這一轉(zhuǎn)變是我國全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治國家的必然產(chǎn)物，也是煙草行業(yè)推進(jìn)依法行政的必然產(chǎn)物。新辦法從性質(zhì)上來說是關(guān)于行政許可的規(guī)章。 新辦法與原辦法效力范圍的區(qū)別： 一是增加了港澳臺(tái)除外的字樣，表述更準(zhǔn)確了。關(guān)于煙草專賣法律、法規(guī)、規(guī)章的調(diào)整對(duì)象問題，姜局長在 2021 年 全國煙草專賣局長、公司總經(jīng)理工作會(huì)議的報(bào)告中指出： “《煙草專賣法》調(diào)整的對(duì)象主要是煙草專賣品生產(chǎn)經(jīng)營及其各項(xiàng)管理活動(dòng)，重點(diǎn)是煙草行業(yè)內(nèi)部。 關(guān)于發(fā)證范圍。 關(guān)于許可程序。