【正文】 賣局以及公眾可以隨時對專賣執(zhí)法機關及其工作人員的執(zhí)法情況進行審查，從而增強其責任心，而且，也是為了建立被許可人的信用檔案，增強其依法生產經營的自覺性。 （八）對監(jiān)督管理活動的監(jiān)督（第 36 條、第 39 條） 作為行政機關，各級煙草專賣局有義務接受全方位的監(jiān)督，除了要接受人大和政協(xié)的監(jiān)督，人民法院依照行政訴訟法實施的監(jiān)督，監(jiān)察、審計等專門機關的監(jiān)督等，還要接受行政系統(tǒng)內部的層級監(jiān) 督和社會公眾的監(jiān)督。 廣泛性體現(xiàn)在，上級煙草專賣局可以監(jiān)督檢查下級煙草專賣局的具體行政行為和抽象行政行為。 及時性體現(xiàn)在，為了防止影響被許可人的利益，尤其是影響煙草主管部門的形象，上級煙草專賣局要定期或者不定期地對下級的行政許可行為進行監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)問題，及時糾正違法行為，絕不能對問題視而不見，更不能對下級煙草專賣局的違法行為聽之任之。 二、監(jiān)督管理的具體規(guī)定 （一）生產經營方面 不得利用自動售貨機銷售煙草制品（第 41 條） 禁止向未成年人銷售煙草制品，是世界衛(wèi)生組織一直追求的目標之一。除了自動售貨機外，各級煙草專賣局還應關注一些與自動售貨機銷售煙草制品類似的行為。另一方面對那些沒有領取零售許可證，從零售戶手里買進 卷煙，然后放入投幣式游戲機、供人抓取的現(xiàn)象，可以協(xié)調有關主管部門（文化部門）來進行管理，從保護未成年人的角度禁止使用煙草制品。法律、法規(guī)和規(guī)章對這種行為有明確的處罰依據(jù)的，依照法律、法規(guī)和規(guī)章進行處理。這種產品上市后，不僅誤導了消費者，讓消費者誤以為是卷煙而購買，擾亂正常的煙草市場秩序，而且為專賣執(zhí)法工作帶來難題，同時還占用煙草生產企業(yè)寶貴的資源。煙草專賣法實施條例雖然對殘次或者廢棄煙葉、煙末的處理沒有特別規(guī)定，但是其第 40 條第 2 款規(guī)定，淘汰報廢、非法拼裝的煙草專用機械，殘次的卷煙紙、 濾嘴棒、煙用絲束及下腳料，由當?shù)責煵輰Ｙu行政主管部門監(jiān)督處理，不得以任何方式銷售。 在九種情形下，可以責令持證人暫停煙草專 賣業(yè)務、進行整頓，直至取消其從事煙草專賣業(yè)務的資格（第 45 條） 針對煙草專賣許可證持證人的監(jiān)督檢查，煙草專賣法實施條例的第 16 條可以說是最直接、效力最高的規(guī)定。 這九種情形包含面很廣，既有對持證人持證條件的要求，又有對許可證件管理的要求，還有對持證人違法犯罪的要求。 （ 2）非法轉讓許可證。持證人私底下擅自轉讓許可證的行為是完全禁止的。這里強調持證人是因為違法生產經營煙草專賣品被處罰的，處罰機關是煙草專賣局或者其他執(zhí)法機關，處罰次數(shù)在兩次以上，包括兩次。 （ 5）涉煙犯罪。因違法被煙草局處以行政處罰后，持證人拒不執(zhí)行煙草局的行政處罰決定。但是，取得煙草專賣許可證后，還必須領取工商營業(yè)執(zhí)照，才能合法地進行生產經營活動。從有關法規(guī)和規(guī)范性文件中，應該是煙草專賣許可證在先，工商營業(yè)執(zhí)照在后。第五條規(guī)定，申請許可經營項目，申請人應當依照法律、行政法規(guī)、國務院決定向審批機關提出申請，經批準后，憑批準文件、證件向企業(yè)登記機關申請登記。如果除了生產經營煙草專賣品外，還有其他商品的生產經營，則可以先辦營業(yè)執(zhí)照，然后辦理煙草專賣許可證。至于申請時是否要提供營業(yè)執(zhí)照，這個由各地執(zhí)法部門實際掌握。由于認定煙草專賣業(yè)務資格是煙草專賣局的職權，工商部門無權認定，所以，有照無證時，即使營業(yè)執(zhí)照上經營范圍里有煙草經營業(yè)務，也應當按照無證生產經營進行處理。實施條例第 28 條規(guī)定，煙草生產和批發(fā)企業(yè)不得向無零售證的單位或者個人提供煙草制品。但是，在實際管理中，這種批發(fā)企業(yè)向無證企業(yè)擅自出售五種煙草專賣品的行為迫切需要 監(jiān)管。 （ 9）其他情形。暫停業(yè)務，是為了及時制止違法行為，或者是為了懲戒，也是給持證人留出時間和機會，讓其整頓，盡快取得有關條件和資格，回到合法生產經營的路上。取消經營資格后，許可證怎么辦？就執(zhí)行煙草專賣法實施條例第 16 條，經請示與國務院法制辦，認為取消生產經營資格后應該及時收回許可證。那么在停業(yè)整頓期間繼續(xù)營業(yè)，可以算做其違法行為的加重情節(jié)。沒有貨源，持證人當然就無法繼續(xù)營業(yè)。那么，從實際執(zhí)法需要的角度看，應該由煙草管理，煙草管理起來會更有效。 企業(yè)法人資格發(fā)生變更的，根據(jù)需要，收回許可證（第 48 條） 企業(yè)法人資格發(fā)生變更，是指企業(yè)的法人資格發(fā)生從無 到有，或者從有到無的過程。打葉復烤車間經引資改制，變成打葉復烤企業(yè)，就是法人資格從無到有的變化。 在六種情形下，可以（應當）撤銷并收回煙草專賣許可證（第 46 條、第 47 條） 關于撤銷許可證的規(guī)定，原辦法中是沒有的，是從行政許可法第 69 條引來的，并增加了 “收回煙草專賣許可證 ”的規(guī)定，以增強可操作性。這五種情形都是因為發(fā)證機關的過錯，導致違法審批發(fā)放許可證的情形。煙草專賣人員濫用職權、玩忽職守審批發(fā)放煙草專賣許可證，主要表現(xiàn)在沒有按照法定程序，根據(jù)法定條件對申請人的申請材料和有關情況進行審 查，就同意為其發(fā)放許可證。濫用職權更多地表現(xiàn)為亂作為，而玩忽職守更多地表現(xiàn)為消極不作為。判斷煙草專賣局的行政許 可行為是否超越職權，只能依照法律法規(guī)以及符合法律法規(guī)的規(guī)章規(guī)定的標準。如山東的煙草局為在河北生產經營煙草專賣品的企業(yè)發(fā)放許可證，北京朝陽區(qū)的煙草局為豐臺區(qū)的零售戶發(fā)放許可證。 第三，違反法定程序審批發(fā)放許可證。不具備申請資格的情形包括申請人沒有完全的民事行為能力，申請人因為違法依法被剝奪一段時間的申請資格，如新辦法的第 55 條、 56條，外商投資商業(yè)企業(yè)要申請煙草專賣批發(fā)許可證和零售許可證，等等。這又是一條兜底條款。如果沒有法定的可以不撤銷的情形出現(xiàn)，就必須撤銷，比 “可以撤銷 ”在實際執(zhí)行中要嚴格得多。但是，在執(zhí)行中有時可能會遇到許可證收不回來的情況。行政許可法第 69 條第 3 款規(guī)定，撤銷行政許可可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷。 第二，撤銷煙草專賣許可證應當慎重，依法進行。對違法發(fā)放的煙草專賣許可證，該撤銷的，應當予以撤銷；撤銷可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷；可以撤銷可以不撤銷的，要權衡各種利弊后決定是否撤銷。但是不能一撤了之。比如取得許可證后，持證人購買了相關的營業(yè)工具和設備，現(xiàn)在許可證被撤銷了，這些營業(yè)工具和設備沒用了。新辦法根據(jù)行政許可法的規(guī)定，將煙草專賣執(zhí)法過程中可能遇到的需要注銷的情形作出了比較全面的規(guī)定。 （ 1）許可證有效期滿未。在這種情形下，煙草專賣許可證已經失去了效力，或者持證人無法繼續(xù)生產經營活動。但是，如果是被許可人本身的過錯，像出現(xiàn)新辦法第 47 條的情形，那么他基于行政許 可所獲得的利益自然不受保護，發(fā)證機關也就不用賠償撤銷專賣許可證后給被許可人帶來的損害。這種情況下撤銷許可證，實際上是讓被許可人承擔了行政機關犯錯的法律責任，是對被許可人的不公平。 第三，依法賠償被許可人的損失。因為濫用撤銷權不僅 影響發(fā)證機關的公信力，給人 “朝令夕改 ”的印象，而且也會損害被許可人因為信賴煙草專賣局的許可決定而帶來的各種利益。如果撤銷許可證可能會造成公共利益的重大損害，那就不能撤銷?？梢栽诎l(fā)證機關對外公示有關材料的網站上，在辦公場所的公示欄里，以及在當?shù)赜绊懨孑^大的報紙上，公告收不回來的許可證無效。 公民、法人或者其他組織在申領許可證過程中，故意隱瞞真實情況或者提供虛假情況，是欺騙；向辦證人員送財送物，或者免除他們的債務等，是賄賂。行政許可機關是無權擅自擴充。需要注意的是，申請人是否符合法定條件，應當依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章，而不是煙草專賣局自己說了算。比如，申請人以口頭方式提出許可申請，煙草專賣局沒有公示依法應當公示的有關行政許可的內容，煙草專賣局沒有對申請人提交的申請材料進行審查就直接發(fā)給許可證。煙草專賣法及實施條例規(guī)定，煙草生產企業(yè)許可證必須報經國家局審批發(fā)證，煙草批發(fā)企業(yè)許可證必須由國家局或者省級局審批發(fā)證，零售許可證必須由地市局或者 縣級局審批發(fā)證。如煙草專賣局審批發(fā)放糧食經營許可證；安全監(jiān)督管理部門審批發(fā)放煙草專賣許可證。因此，可以視情況予以撤銷。濫用職權主要表現(xiàn)為超越職權，違法決定、處理其無權決定、處理的事項，或者違反法定程序處理公務，審批發(fā)放煙草許可證。法律賦予行政機關自由裁量權，需要行政機關根據(jù)具體情況，考慮相關因素后決定是否撤銷。撤銷的主體可以是發(fā)證 機關本身，也可以是發(fā)現(xiàn)問題，及時展開層級監(jiān)督的上級煙草專賣局。一種情況是，法人資格發(fā)生變化后，有的許可證登記事項相應 也會發(fā)生變化，根據(jù)新辦法第 43 條規(guī)定，就應該進行變更，但是，企業(yè)經責令后，仍然拒絕變更的，應當取消其經營資格，收回許可證。截至到 2021年底，行業(yè)共有 99個卷煙生產單位，但具有法人資格的企業(yè)只有 31個，其余都是生產點。因此，在新辦法中，作了些文字處理，用 “依法查處 ”這樣的字眼，實際上并沒有改變煙草和工商的管轄權。 （二）許可證件管理方面 對無證生產經營煙草專賣品進行處理（第 44 條） 煙草專賣法第 32 條－ 34 條，規(guī)定了煙草部門可以管理無證生產、無證批發(fā)、無特種證經營行為，卻在第 35 條將無證零售的處罰權交給了工商部門。另外，專賣部門應和銷售部門加強聯(lián)系。這種情況是否可以按照無證經營來定性處理？嚴格來說，不能按照無證經營來定性處理，因為當事人只是停業(yè)整頓，其許可證仍然是有效的。但是，對有些嚴重違法犯罪行為，比如一次性查獲假煙、走私煙數(shù)量很多，一年內因違法生產經營煙草專賣品被處罰很多次，屢教不改，或者因非法生產經營煙 草專賣品已經被判處幾年有期徒刑的，這時候暫停業(yè)務、進行整頓就失去意義了。既不用重復法律、法規(guī)、規(guī)章已經規(guī)定的該類情形，也可以涵蓋以后法律、法規(guī)、規(guī)章制訂、修改時增加的這部分內容。而且，沒有放在 “法律責任 ”章節(jié)中，而是放在 “監(jiān)督管理 ”這一章。這兩條規(guī)定，其實都沒有禁止持證的煙草批發(fā)企業(yè)向無證企業(yè)出售煙葉、卷煙紙、濾嘴棒、煙用絲束、煙草專用機械。這條規(guī)定是直接從原辦法的第 36條轉化來的。 三是，有證無照或者有照無證該如何處理？從現(xiàn)實管理看，導致有證無照的原因可能有兩種：一種是取得許可證后，到工商部門沒有辦下來營業(yè)執(zhí)照；另一種是許可證和營業(yè)執(zhí)照都取得了，但是后來被工商部門吊銷了營業(yè)執(zhí)照?；蛘邿煵菖c工商兩部門經事先溝通，煙草部門同意工商部門在辦理營業(yè)執(zhí)照時就把煙草業(yè)務寫入經營范圍中，然后辦許可證。從這些規(guī)定中，可以看出，應當是取得煙草專賣許可證在前，領取工商營業(yè)執(zhí)照在后。國家工商行政管理總局在 2021年頒發(fā)第 12號令《企業(yè)經營范圍登記管理規(guī)定》第四條規(guī)定，企業(yè)的經營范圍分為許可經營項目和一般經營項目。從行政許可分配社會資源的角度，空閑的煙草專賣許可證實際上是對有限的煙草從業(yè)資源的浪費，對其他因為數(shù)量有限而無法獲得許可的申請人也不公平，所以必須進 行相應的處理。工商營業(yè)執(zhí)照是工商部門根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經審查合格而頒發(fā)的使之能夠合法地進行生產經營活動的一種資格證書。持證人如果因為這些犯罪行為被追究刑事責任，無論是被判管制、拘役、有期徒刑等主刑，還是被判罰金、沒收財產等附加刑，都屬于這種情形。 （ 4）一次性被查獲 50條以上假煙、走私煙。 （ 3）因涉煙違法一年內被處罰兩次以上。但是，行政許可法第 9條規(guī)定，依法取得的行政許可，除法律、法規(guī)規(guī)定依照法定條件和程序可以轉讓的外，不得轉讓。煙草專賣許可證的申請條件，不能理解為只是申請前和申請獲得批準的條件，它還是取得煙草專賣許可證后，從事煙草生產經營業(yè)務的基本條件。同時，在管理中，對持證人的另外一些違法情況，如被執(zhí)法機關一次性查獲假煙、走私煙 50 條以上，不執(zhí)行煙草專賣局的行政處罰決定，雖然認為必須對其進行管理，但處理起來缺少法律依據(jù)。實際情況是，那些從行業(yè)隨意流出的殘次煙葉或者廢棄的煙葉、煙末，有些就流向了地下煙廠，為制造假煙提供了原料。這次修改許可證管理辦法時，就把這條禁令納進來，并且擴大了禁止范圍，要求取得生產許可證的合法生產企業(yè)，不得利用煙草專賣品為無證的企業(yè)或者個人提供一切加工服務。 不得為無證戶提供加工服務（第 53 條） 前幾年，市場上出現(xiàn)了一些形狀像卷煙，但是以艾蒿絨、銀杏葉、枸杞葉、薄荷葉等為原料做成的產品。這里的 “信息網絡 ”主要是指電腦網絡、互聯(lián)網，不包括報刊、傳單、電話等。對此，作為煙草主管部門，我們一方面是不予發(fā)放零售許可證。2021 年 8 月 28 日，第十屆全國人大常委會第十七次會議批準《煙草控制框架公約》時聲明，在中華人民共和國領域內禁止使用自動售煙機。當然，為了落實層級監(jiān)督，各級煙草專賣局還需要進一步建立健全各種有效的監(jiān)督制度與機制，像行政執(zhí)法責任制和考評機制，從制度上嚴格防止行政許可權的濫用。按照行政復議法第 7 條規(guī)定，上級煙 草專賣局在審理行政復議案件時，應復議申請人的請求，可以對下級煙草專賣局發(fā)布的規(guī)定一并進行審查。這就是煙草系統(tǒng)內部監(jiān)督。申請人或者持證人的這些表現(xiàn)，都要通過查閱有關的監(jiān)督 檢查記錄，來加以證實。 二是兩人都必須是專賣執(zhí)法人員，必須是具有煙草專賣執(zhí)法資格和執(zhí)法權力的執(zhí)法人員。而且，在確有必要時，煙草專賣局可以依法對持證人生產經營的煙草專賣品進行抽樣檢查、檢驗和檢測，對其生產經營場所包括倉儲場所進行實地檢查。 （五）監(jiān)督管理的形式（第 37 條） 行政許可法第 61 條規(guī)定，行政機關原則上應該通過書面檢查的方式對被許可人從事行政許可事項的活動情況進行監(jiān)督檢查，防止執(zhí)法擾民。對無證戶，是不是就無權監(jiān)管呢？答案是否定的。二者的主要區(qū)別是：以誰的名義？由誰來承擔法律責任？如果是上級煙 草專賣局 “授權 ”下級煙草專賣局監(jiān)督管理，則下級煙草專賣局是以自身的名義進行監(jiān)督檢