【正文】 購電協(xié)議均采取了“takeorpay”條款，即電力公司按照電廠發(fā)電量而不是實際調度上網(wǎng)電量支付費用，承擔全部市場需求變化風險。19911993年短短三年間，國家電力公司就完成25個BOT合同談判，涉及新增發(fā)電裝機300萬千瓦以上。問題總結：由于項目的特殊性，政府在項目中干涉較多，無論從設計、施工還是運營，使得項目公司非常被動，最后因商業(yè)預期無法實現(xiàn)，而被迫由政府接手。如優(yōu)惠政策的落實，相關部門的批復等。ONIX與中信泰富組成的聯(lián)合體與上海市城投環(huán)境組成合資公司，負責老港生活垃圾衛(wèi)生填埋場四期的投資、設計、建設、運營和維護，特許期20年，是我國首個垃圾處理特許經(jīng)營項目。三種方式各有利弊，應根據(jù)資金價值最大化、維護共用利益的原則進行選擇。如能更早地對風險進行分擔，也許這個項目結果會更樂觀。收益分享、風險共擔PPP項目是全壽命周期合作。技術風險、建設風險、運營風險、收入風險、財務風險等由項目公司承擔，但其中也有屬于政府責任部分，比如土地權屬、服務及產品規(guī)格定義錯誤、政府要求變化、支付違約等，需在合同及特許經(jīng)營協(xié)議中明確。國際上項目公司的股本在資金來源中占比較小，一般不足20%。對投資者的經(jīng)驗、技術、實力以及創(chuàng)新能力應予以重視，前者甚至比價格更為重要。確定短名單招商文件發(fā)布后，招商工作小組負責接待意向投資者，在提供必要的文件和信息后，與意向投資者進行充分的溝通，并接收投資建議書。（二）項目招商成立招商小組 招商主體一般由項目所在行業(yè)專業(yè)主管部門及政府投融資平臺公司組成。在可行性研究中，商業(yè)預測較為關鍵，它可以使政府在大量花費資源開發(fā)項目之前就能夠對合作伙伴關系的適用性有所認識，且對于分析招商過程中私人部門是否勝任、確定合理底標有意義。需求分析是確定投資規(guī)模、投資方式的前提。特許期滿，項目移交政府或續(xù)約經(jīng)營。然而作為城鎮(zhèn)化建設主力的地方政府財政壓力巨大，各級政府直接債務約11萬億，或有負債約7萬億。另外，很多PPP項目通過引進國際知名建設、管理機構，帶來先進的管理經(jīng)驗，有利于提高公共服務的質量。一般而言，按照私人部門的參與程度和公共部門將各類風險向私營部門轉移的程度會產生多種PPP模式，如BOT,BOOT,DBFO等。PPP的核心理念是追求資金最佳使用價值,通過引進社會資本，發(fā)揮公私雙方各自優(yōu)勢，緊密合作，風險共擔，利益共享，得到最優(yōu)的投資回報及社會公共效益，實現(xiàn)公共財政或者公共資源的價值最大化。實現(xiàn)合作雙方互利共贏合理的PPP模式可以平衡公私雙方的權責利。在當前土地收入成為地方債務主要還款來源的情況下，房地產市場的正常波動都足以影響地方財政，進而影響新型城鎮(zhèn)化建設進程。原則上，所有能滿足這個特點的政府投資項目都具備采用PPP模式的可能。也可由相關專業(yè)國有企業(yè)、政府投融資平臺公司會同行業(yè)主管部門提出上述需求，并報政府立項。PPP項目涉及私人資本的引入。招商主體可以進一步委托專業(yè)的資產管理公司或資產運營公司為招商代理，并與其組成招商工作小組。招商工作小組應從大量的投標方篩選優(yōu)質的對象確定短名單進入談判環(huán)節(jié)。簽約最后由招商主體的行業(yè)相關主管部門與勝出的投資者或聯(lián)合體進行簽約，授予PPP項目一定年限的特許經(jīng)營權，并簽訂合同，由其負責投資、設計、建設、運營和維護；如有外資參與，還需要由擬參股項目的國有企業(yè)或政府投融資平臺公司與其簽訂合資協(xié)議等其它合同。國內一些PPP案例中，這一比例稍高，但一般不超過1/3，大部分開發(fā)資金應通過項目本身的融資能力實現(xiàn)。法規(guī)政治風險、不可抗力風險等應根據(jù)雙方的權責進行分擔，一般政府公共部門承擔較多此類風險。在較長的特許經(jīng)營期內，全壽命周期的特點是雙方無法在一開始就預見所有可能的情況。（五）項目移交完整移交特許經(jīng)營期到期后，項目公司應根據(jù)合同和特許經(jīng)營協(xié)議將相應資產和服務無償完整移交給政府指定部門或公司。三、國內外PPP實施案例（一）成功案例《上海老港垃圾處理廠四期項目（PPP）》（1）項目實施過程：由市容環(huán)衛(wèi)局和上海城投組成招商主體，計劃通過國際招商，引進擁有一流垃圾處理技術和豐富運營管理經(jīng)驗的國際投資者。特許經(jīng)營期滿后項目公司資產無償移交給政府。（二）不成功案例國家體育場（鳥巢）PPP項目國家體育場工程總占地面積21公頃，項目2003年12月24日開工建設，2008年6月28正式竣工。墨西哥收費公路工程項目為彌補政府交通投資的不足，墨西哥政府在19891994年間實行“收費公路工程”，共計授予私營部門55條收費路的特許經(jīng)營權，吸引私營資本超過100億美元，將該國收費高速公路網(wǎng)由1989年的4500公里延長到1994年的9900公里。1993年，菲政府宣布度過電力短缺危機。這導致電力公司最終又將此部分額外電力的購買費用轉嫁給消費者，造成電價高漲。因此，項目采用PPP模式在操作上可行。圖1 PPP方案總體流程 項目各參與方及職責政府：與中標社會資本方簽署《特許經(jīng)營協(xié)議》。這種PPP模式下，社會投資方與中醫(yī)院之間沒有任何的交集，也不改變醫(yī)院經(jīng)營體制（醫(yī)院的產權性質不變、非營利性質不變、人員隸屬關系不變），衛(wèi)計委依然擁有醫(yī)院的行政管理權。目前，PPP模式已在醫(yī)院新建、遷建等項目中得到了廣泛的應用。醫(yī)院性質上的差異，從根本上決定了醫(yī)院PPP項目的運作模式，目前主要的運作模式有以下兩種。在BOO模式中，一般由政府指定機構與社會資本共同組建項目公司，以項目公司為法人主體設立社會辦非營利性醫(yī)院。在醫(yī)院PPP項目中，項目公司承擔醫(yī)院項目的融資和建造等工作，項目建成后，由醫(yī)院租賃使用建設項目，項目公司負責項目的日常維護工作。第二，設立專門醫(yī)院，比如婦幼保健醫(yī)院、高端醫(yī)院和高端私人診所等，主要通過非治療性環(huán)節(jié)提供增值服務的方式創(chuàng)造價值。（2）建設標準應根據(jù)《新建吳忠至中衛(wèi)城際鐵路可行性研究報告》和《新建吳忠至中衛(wèi)城際鐵路初步設計》，確定時速為250公里雙線客運專線。（三）采購文件的編制采購文件內容應包括的內容有：采購邀請、競爭者須知、采購方式、競爭者應提供的資格資質、業(yè)績證明。主要建設內容為提升泵站1座、濕地工程、植物種植、河道修復、河道清淤、綠化景觀、橡皮壩及其他配套設施。 ：人工濕地是一個綜合的生態(tài)系統(tǒng)，它應用生態(tài)系統(tǒng)中物種共生、物質循環(huán)再生原理，結構與功能協(xié)調原則，在促進廢水中污染物質良性循環(huán)的前提下，充分發(fā)揮資源的生產潛力，防止環(huán)境的再污染，獲得污水處理與資源化的最佳效益。具體模式采用建設—運營—移交（bot）模式。（二）池州市人民政府授權市住建委與項目公司簽署 《特許經(jīng)營協(xié)議》，授予項目公司對污水處理廠及排水設施 的特許經(jīng)營權。（二）制定工作方案。三是制定實施方案。擬訂評標辦法，聘請國內 污水處理行業(yè)技術、財務和法律方面的資深專家組成評標委員會。通過招標方式選擇有經(jīng)驗的專業(yè)咨詢 機構，明確咨詢機構的責任和任務。通過前期調 查和分析，結合國內行業(yè)發(fā)展情況和項目特點，合理確定了 投資人投標資格和準入條件。四、合同約定和政府監(jiān)管機制（一）明確責權利相適應。；，詳細了解項目情況； ，內容主要包括：（1)項目概況（2)風險分配基本框架（3)項目運作方式（4)交易結構（5)合同體系（6)監(jiān)管架構（7)采購方式選擇 ； ；（1)編制財務模型，進行財務測算（2)重點進行財政支出測算和承受能力評估（3)形成財政承受能力論證結論 ，并進行修改完善； ； ，編制資格預審文件和資格預審公告； ； ； 。首先由項目主管單位對整個高新區(qū)的基礎設施擬采用ppp模式的項目做投資總估算，具體包括道路、綠化、亮化、供水、熱力、電力、燃氣、通訊等項工程建成所需要的投資進行整體估算。具體內容包括：ppp 項目政策法規(guī)梳理與法律風險控制ppp項目合同體系制定（包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營維護合同等）。在省級以上的人民政府財政部門指定的媒體上發(fā)布公告，公告內容主要包括：項目的授權主體、項目實施機構、項目概況（項目的具體內容、總投資金額、項目運營模式）、項目對社會資本的要求（包括資格、資信及業(yè)績證明文件、社會融資方法與能力、工程建設與運營能力、參與ppp項目的業(yè)績與經(jīng)驗）、擬確定參與競爭的社會資本的數(shù)量和確定方法、項目公司組建方式、合作方式、經(jīng)營期限、項目融資、政府授權、購買服務或付費方式、績效考核標準及獎懲機制、付費調價機制、運營維護、社會資本方終止與退出機制、社會資本方評價辦法等。由高新區(qū)管委會組織由發(fā)改、財政、市政建設等相關部門及融資、建設、市政管理等方面的專家組成評審小組同社會資本企業(yè)就ppp項目合作協(xié)議中的可磋商條款進行磋商，采取好中選優(yōu)最終確定ppp合作協(xié)議和社會資本方。； ，招標文件主要包括：（1）投標人須知（2）項目協(xié)議，（3）合資合同（如政府部門或其指定機構參股項目公司的）（4）技術參考資料； ； 標公告，組織發(fā)售招標文件； 職調查；；，并向所有潛在投標人發(fā)送； ，并以招標文件補充文件的形式通知所有潛在投標人； ，如發(fā)現(xiàn)重大疏漏或對項目實施機構不利的條款，及時以招標文件補充文件的形式進行修正；； ，協(xié)調解決招標階段出現(xiàn)的各種問題；，制定開標階段的各種有用文件；。貴州省貴龍城市經(jīng)濟帶投資開發(fā)有限公司2011年注冊成立，負責承擔貴龍城市經(jīng)濟帶內土地一、二級綜合開發(fā)，房地產開發(fā)建設，新農村建設，能源投資開發(fā)，城市基礎設施、公共設施建設與管理城市基礎設施等工作的專業(yè)公司，現(xiàn)注冊資本為4800萬元人民幣。（四）融資結構 項目總投資6000萬元，資金來源為地方財政自籌1800萬元，社會資本投資4200萬元。（二）優(yōu)化風險分配該項目為市政公用基礎設施項目，按照傳統(tǒng)建設模式政府需要承擔全部風險，實施PPP模式項目設計、建造、財務和運營維護等商業(yè)風險由項目公司承擔，法律、政策等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。這種關系用商業(yè)協(xié)議來確立，公共部門將融資、建設、運營風險轉嫁給私營部門，并與私營部門發(fā)揮各自的優(yōu)勢來提供公共服務。保障項目和公共服務質量評審中標的私人資本或聯(lián)合體組建項目公司建設項目并提供公共服務。在此背景下，新型城鎮(zhèn)化進程加快。在黨的十八屆三中全會上，“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營”成為進一步深化改革，推動新型城鎮(zhèn)化建設的重要措施。二、PPP實施路徑（一）項目發(fā)起明確需求擬建項目相應級別的行業(yè)主管部門，如市級項目由交通局、環(huán)衛(wèi)局、教育局等根據(jù)行業(yè)需求分析報政府及發(fā)改委申請投資立項。對于確需進行PPP模式開發(fā)的，也要為該項目確立一個參考標準，即如果按照傳統(tǒng)政府采購模式（PSC）開發(fā)，需要的總投資和產生的效益，以便為引入PPP模式提供充分的依據(jù)。確定決策文件在項目發(fā)起的最后階段，通過分析需求及初步的可行性研究之后，應形成相關確定性文件，比如績效標準，風險管理方式，項目公司運營模式，招商程序，融資安排以及監(jiān)管方案等。這些內容構成完整的招商方案。當前PPP項目的行業(yè)經(jīng)驗不足以用過于精細的方式進行評選。股本由股東出資，債務資金則由銀行或非銀行金融機構提供。各類風險分配遵循“最優(yōu)承擔”原則，即由最有能力處理的一方來承擔。技術風險、建設風險、運營風險、收入風險、財務風險等由項目公司承擔，但其中也有屬于政府責任部分，比如土地權屬、服務及產品規(guī)格定義錯誤、政府要求變化、支付違約等，需在合同及特許經(jīng)營協(xié)議中明確。國際上項目公司的股本在資金來源中占比較小，一般不足20%。對投資者的經(jīng)驗、技術、實力以及創(chuàng)新能力應予以重視，前者甚至比價格更為重要。確定短名單招商文件發(fā)布后，招商工作小組負責接待意向投資者，在提供必要的文件和信息后，與意向投資者進行充分的溝通，并接收投資建議書。（二）項目招商成立招商小組 招商主體一般由項目所在行業(yè)專業(yè)主管部門及政府投融資平臺公司組成。在可行性研究中，商業(yè)預測較為關鍵，它可以使政府在大量花費資源開發(fā)項目之前就能夠對合作伙伴關系的適用性有所認識，且對于分析招商過程中私人部門是否勝任、確定合理底標有意義。需求分析是確定投資規(guī)模、投資方式的前提。特許期滿，項目移交政府或續(xù)約經(jīng)營。然而作為城鎮(zhèn)化建設主力的地方政府財政壓力巨大，各級政府直接債務約11萬億，或有負債約7萬億。另外，很多PPP項目通過引進國際知名建設、管理機構，帶來先進的管理經(jīng)驗，有利于提高公共服務的質量。一般而言，按照私人部門的參與程度和公共部門將各類風險向私營部門轉移的程度會產生多種PPP模式，如BOT,BOOT,DBFO等。（三）提高運營效率規(guī)范的政府和社會資本合作模式能夠將政府的發(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務職能，與社會資本的管理效率、技術創(chuàng)新動力有機結合，減少政府對微觀事務的過度參與，提高公共服務的效率與質量。二、項目可行性分析（一）經(jīng)濟可行性分析XXXX體育館建設，是一項社會公益事業(yè)，有利于發(fā)展體育運動，推廣全民健身計劃，不斷提高體育運動水平，也是XXXX經(jīng)濟發(fā)展與社會進步的體現(xiàn)。原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業(yè)風險由項目公司承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。； 、評標方法和澄清談判策略； 、摘錄、比較和評估，計算各投標人的分值，并起草評審報告； ； 合同進行的談判；，并根據(jù)談判結果修改協(xié)議文本；； ； ； 。由xxx高新區(qū)管委會研究決定通過ppp項目操作方案和合作協(xié)議（如有涉及財政補貼支出和土地增值收入部分需經(jīng)同級人大批準列支，納入財政預算管理）。向已經(jīng)通過資格預審的社會資本企業(yè)發(fā)布進行競爭性磋商的通知，如取得資格預審的社會資本方有2家及以上則采用競爭性談判等形式，如只有1家則采用單一來源采購形式遴選社會資本方。具體內容包括：協(xié)助甲方遴選投資方，參與相關的會議、談判、磋商、并發(fā)表專業(yè)建議。二、聘請專業(yè)的咨詢公司做ppp整體方案。； ，招標文件主要包括：（1）投標人須知（2）項目協(xié)議，（3）合資合同（如政府部門或其指定機構參股項目公司的）（4）技術參考資料； ； ，組