【正文】 同結(jié)論的現(xiàn)象，從而采取不同的民事訴訟或刑事案件調(diào)查的救濟(jì)途徑，公司付出的成本大不相同，效果差別較大，限制了對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的有效保護(hù)。半數(shù)企業(yè)中內(nèi)審機(jī)構(gòu)與紀(jì)檢、監(jiān)察合署、法律企管部門(mén)合署辦公，或只安排 一、二名內(nèi)部審計(jì)兼職人員依附在其他部門(mén)。僅基礎(chǔ)財(cái)務(wù)資料、合同文本就需提供數(shù)次、匯報(bào)多次，除去時(shí)間、人力方面消耗，文件準(zhǔn)備亦造成資源浪費(fèi)，信息共享率低。 根據(jù)現(xiàn)行國(guó)有獨(dú)資公司監(jiān)督體制，目前有七項(xiàng)內(nèi)部制度職能設(shè)置上有重復(fù)，職能行使中有瑕疵。 境外國(guó)有資產(chǎn)潛在流失。 2003年3月國(guó)務(wù)院國(guó)資委成立至2004年底，中央企業(yè)僅法律糾紛案件方面報(bào)請(qǐng)協(xié)調(diào)的有146起，涉及中央企業(yè)131家，直接涉案金額199億元，間接涉案金額已超過(guò)450億元，敗訴的結(jié)果甚至導(dǎo)致公司辦公場(chǎng)所都被拍賣(mài)。我國(guó)《公司法》第十九條規(guī)定，公司中根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨章程的規(guī)定，設(shè)立黨組織，開(kāi)展活動(dòng)。 2003年5月，國(guó)務(wù)院頒布《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行條例》），明確國(guó)有資產(chǎn)管理體制的基本框架。據(jù)此，《公司法》對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司做出了專(zhuān)節(jié)規(guī)定。公司的合并、分立、解散、增減資本和發(fā)行公司債券必須由國(guó)家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)或者國(guó)家授權(quán)的部門(mén)決定。由于股東不愿或不能直接經(jīng)營(yíng)管理企業(yè)，需要通過(guò)建立公司內(nèi)部組織運(yùn)營(yíng)結(jié)構(gòu)——法人治理結(jié)構(gòu)，并通過(guò)其有效運(yùn)行來(lái)代表、實(shí)現(xiàn)股東利益。 國(guó)有獨(dú)資公司由國(guó)家單獨(dú)投資設(shè)立，由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)代表并行使股東會(huì)職權(quán)。國(guó)有獨(dú)資公司的股東為國(guó)家，是一個(gè)特殊的民事主體，公司經(jīng)營(yíng)規(guī)模一般較大。國(guó)有獨(dú)資公司作為現(xiàn)代公司的重要組成部分，同樣需要通過(guò)規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)有股東利益。董事會(huì)由國(guó)家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)或者國(guó)家授權(quán)的部門(mén)委派或更換，成員中應(yīng)當(dāng)有公司職工代表?？梢?jiàn)，無(wú)論是從法律還是在政策上，國(guó)有獨(dú)資公司都被作為一種根本不同于傳統(tǒng)的國(guó)有企業(yè)的企業(yè)組織形式并寄予厚望。堅(jiān)持國(guó)有資產(chǎn)國(guó)家所有的前提下，由中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，在國(guó)務(wù)院，省級(jí)、地（市）級(jí)人民政府設(shè)立專(zhuān)門(mén)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。實(shí)踐中形成了監(jiān)事會(huì)、財(cái)務(wù)、審計(jì)、法律顧問(wèn)、職工民主監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督與企業(yè)報(bào)告等七項(xiàng)制度，共同構(gòu)成國(guó)有公司監(jiān)督制度。法律糾紛案件和時(shí)有發(fā)生的國(guó)有資產(chǎn)被貪污、挪用、私分、失職犯罪等刑事案件共同造成國(guó)有資產(chǎn)的部分流失。商務(wù)部公布數(shù)據(jù)表明，中國(guó)企業(yè)海外業(yè)務(wù)現(xiàn)有超過(guò)1000億美元的欠款待收。 七項(xiàng)制度各有其職，監(jiān)事會(huì)檢查公司財(cái)務(wù)，對(duì)董事、經(jīng)理執(zhí)行公司職務(wù)時(shí)違反法律、法規(guī)或者公司章程的行為進(jìn)行監(jiān)督，當(dāng)董事和經(jīng)理的行為損害公司的利益時(shí)，要求董事和經(jīng)理予以糾正，提議召開(kāi)臨時(shí)股東會(huì)。 七項(xiàng)內(nèi)部監(jiān)督制度職能行使方面也存有瑕疵，以?xún)?nèi)部審計(jì)工作現(xiàn)狀為例予以闡述。（2）業(yè)務(wù)開(kāi)展領(lǐng)域有待拓寬。 尚未確立對(duì)被監(jiān)督行為的合理性審查原則，經(jīng)營(yíng)者自由裁量權(quán)空間較大，部分國(guó)有資產(chǎn)流失無(wú)責(zé)可究。如監(jiān)事會(huì)制度對(duì)重要子公司及二級(jí)、三級(jí)公司監(jiān)事會(huì)作用有待加強(qiáng)?！稌盒袟l例》屬于目前適用的最高位階專(zhuān)項(xiàng)立法，但僅從條文數(shù)目上看就極少，其中許多還只是原則性規(guī)定，各監(jiān)督部門(mén)的職責(zé)和權(quán)限，部門(mén)之間如何協(xié)調(diào)配合未作規(guī)定。它確認(rèn)國(guó)有資產(chǎn)權(quán)屬，明確國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的主體和客體，屬于財(cái)產(chǎn)法；又基于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，明確國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)、監(jiān)督與管理等內(nèi)容，屬于宏觀調(diào)控法范疇。經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)需超出《暫行條例》規(guī)定的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)范圍。第二，國(guó)家所有權(quán)的監(jiān)管既包括宏觀的對(duì)面上企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、清產(chǎn)核資、國(guó)有產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處等基礎(chǔ)管理工作，也包括微觀的對(duì)某一國(guó)有獨(dú)資公司國(guó)家股東身份的出資監(jiān)管，如何結(jié)合，是一個(gè)需解決的課題。 （5）關(guān)于國(guó)有獨(dú)資公司的監(jiān)督機(jī)制 第一，堅(jiān)持國(guó)有公司內(nèi)部監(jiān)督資源整合，內(nèi)部與外部監(jiān)督資源銜接原則，建立高效監(jiān)督機(jī)制。如合同是企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為中最基本的法律文本，加強(qiáng)合同管理是防范企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)性工作，對(duì)重大投資合同，建議公司內(nèi)部實(shí)行法律部門(mén)、財(cái)務(wù)部門(mén)早期介入制度，紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的效能監(jiān)察制度法定化等。由此可見(jiàn)，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)作為國(guó)有資產(chǎn)出資人代表，履行出資人職責(zé)可分為兩個(gè)方面。60年代后該制度逐漸形成，盛行于美英法國(guó)。二是防止重大決策的“內(nèi)部人控制”，外部董事達(dá)到一定比例時(shí)可以制衡內(nèi)部人，而且外部董事是通過(guò)選聘具有高水準(zhǔn)專(zhuān)業(yè)人才擔(dān)任，為董事會(huì)帶來(lái)的是更加豐富的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和外企業(yè)的管理經(jīng)驗(yàn)，這種制衡客觀增加了企業(yè)“重大投資、重大項(xiàng)目、重要人事安排和大額度資金使用”決策的科學(xué)性，屬于從源頭上建立的監(jiān)管措施。 （1）外部董事的職能定位問(wèn)題。三是解決信息獲取渠道問(wèn)題。 國(guó)有獨(dú)資公司作為法人和其他經(jīng)濟(jì)組織一樣，有著產(chǎn)生、發(fā)展到消亡的自然過(guò)程，依法破產(chǎn)應(yīng)被視為為正常程序。1992年最高人民法院《關(guān)于適用（中華人民共和國(guó)民事訴訟法）若干問(wèn)題的意見(jiàn)》規(guī)定，聯(lián)營(yíng)企業(yè)中的聯(lián)營(yíng)各方均為全民所有制企業(yè)的，該聯(lián)營(yíng)企業(yè)的破產(chǎn)適用《企業(yè)破產(chǎn)法》。1986年破產(chǎn)法的適用范圍為全民所有制企業(yè)，1991年公布的《民事訴訟法》專(zhuān)設(shè)第十九章：“企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序”，將破產(chǎn)還債程序的適用范圍擴(kuò)大到了所有企業(yè)法人。國(guó)有獨(dú)資公司在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開(kāi)放中發(fā)揮了重要作用，承擔(dān)了巨大的改革成本和社會(huì)責(zé)任，由于國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面原因，當(dāng)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)困難、資不抵債，關(guān)閉破產(chǎn)時(shí)，需處理的法律關(guān)系較復(fù)雜，如資源枯竭型企業(yè)，實(shí)施關(guān)閉破產(chǎn)大量職工勞動(dòng)關(guān)系解除問(wèn)題。新法應(yīng)增設(shè)國(guó)資監(jiān)督機(jī)構(gòu)的責(zé)任追究權(quán)能和權(quán)職，賦予其法定的處罰功能，如管理層對(duì)導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)失敗所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任追究方面?！? 小結(jié)。 （2）細(xì)化適用破產(chǎn)的條件 關(guān)于“不能清償?shù)狡趥鶆?wù)”，除了規(guī)定三個(gè)條件，清償期限屆滿、債權(quán)人提出要求、債務(wù)人明顯缺乏清償能力外，可以設(shè)定“缺乏清償能力”標(biāo)準(zhǔn)，如部分債權(quán)經(jīng)歷了訴訟、強(qiáng)制執(zhí)行未實(shí)現(xiàn)等程序，沒(méi)有歧義，才便于操作。國(guó)有公司依據(jù)公司法設(shè)立，與依據(jù)企業(yè)法設(shè)立企業(yè)區(qū)別較大，很難僅僅用現(xiàn)行破產(chǎn)程序來(lái)包容。可見(jiàn)，現(xiàn)行破產(chǎn)法律在適用主體及構(gòu)成破產(chǎn)條件方面因歷史的原因，受限較多。 國(guó)有公司依法破產(chǎn)，可以減少政府財(cái)政或金融機(jī)構(gòu)的再投入，減少軟預(yù)算約束。 （3）外部董事的義務(wù)和責(zé)任細(xì)化問(wèn)題。因此，在引入外部董事時(shí)，其監(jiān)督的內(nèi)容與方式應(yīng)與英美國(guó)家有所不同，要注意兩個(gè)監(jiān)督機(jī)制間的職權(quán)劃分與協(xié)調(diào)。外部董事進(jìn)入董事會(huì)且占多數(shù)時(shí)，能夠避免董事與經(jīng)理高度重合，便于董事會(huì)對(duì)經(jīng)理人員的管理。各國(guó)上市公司監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)獨(dú)立董事制度基本持肯定態(tài)度，認(rèn)為其是彌補(bǔ)現(xiàn)有公司治理結(jié)構(gòu)不足、控制和平衡董