對違法建筑若干問題的分析(完整版)
【正文】 區(qū)制定的實(shí)施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》辦法時(shí)，在草案當(dāng)中曾將非法占地建設(shè)的查處也規(guī)定為規(guī)劃部門的職權(quán)范圍，該草案二次審議稿在第五十七條第一款中規(guī)定“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，且未取得建設(shè)用地規(guī)劃許可手續(xù)進(jìn)行建設(shè)的，由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者自治區(qū)人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)……”。規(guī)劃法處理違法規(guī)劃建設(shè)的基本方法是整改，以是否影響規(guī)劃實(shí)施來確定處罰的標(biāo)準(zhǔn)，無法采取改正措施消除影響的，才限期拆除或沒收?？紤]到太陽能接收器、空調(diào)等附著物的廣泛存在、非法占地與違建的區(qū)分、認(rèn)定主體及時(shí)間尺度的把握等因素，本文認(rèn)為此定義并不確切。（二）違法建筑的定義違法建筑的概念，散見于法律、行政法規(guī)和眾多部門法當(dāng)中，涉及房屋、規(guī)劃、水務(wù)、綠化、建設(shè)、環(huán)境、市容等部門，國家立法機(jī)關(guān)還沒有對違法建筑進(jìn)行統(tǒng)一的法律界定。一、違法建筑的概念（一）違法建筑的內(nèi)涵違法建筑的違法性主要體現(xiàn)在實(shí)體和程序兩方面。違法建筑是損害社會公共利益的建筑，這是認(rèn)定違法建筑的實(shí)質(zhì)要件，滬建交聯(lián)[2006]451號文將違建的實(shí)體違法性歸結(jié)為妨礙公共安全、公共衛(wèi)生、城市交通和市容景觀?，F(xiàn)實(shí)中使用的與違法建筑相關(guān)的概念主要有違法建設(shè)（搭建）、違章建筑、違法建筑等，這三者的區(qū)別在于違法建設(shè)是從行為過程進(jìn)行描述，違法建筑與違章建筑是從行為結(jié)果進(jìn)行描述，后者是前者的目的與結(jié)果。鑒于空調(diào)外機(jī)已有《上海市空調(diào)設(shè)備安裝使用管理規(guī)定》進(jìn)行規(guī)范，并且城管執(zhí)法基本只涉及建筑物和構(gòu)筑物，本文定義的違法建筑，是指在城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)內(nèi)已取得用地許可，違反規(guī)范性法律文件的義務(wù)性或禁止性規(guī)定，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者違反工程規(guī)劃許可證規(guī)定建設(shè)的新建、擴(kuò)建和改建的建筑物和構(gòu)筑物。《土地管理法》七十六條規(guī)定，無論是未經(jīng)批準(zhǔn)還是騙取批準(zhǔn)，都按非法占用土地論處。在自治區(qū)人大第三次審議和交付表決前的立法調(diào)研中，有意見認(rèn)為該款規(guī)定混淆了非法占地建設(shè)與違反規(guī)劃建設(shè)的性質(zhì)和國土與規(guī)劃部門的職權(quán)。想象競合犯也稱觀念的競合，是指基于一個(gè)罪過，實(shí)施一個(gè)犯罪行為，同時(shí)侵犯數(shù)個(gè)客體、觸犯數(shù)個(gè)罪名的情況。《土地管理法》第七十六和七十七條是非法占地行為的罰則，除了規(guī)定責(zé)令退還限期拆除、沒收并處罰款之外，還可對直接責(zé)任人員給予行政處分，構(gòu)成犯罪的追究刑事責(zé)任。狹義和廣義的刑法均未規(guī)定對違法建設(shè)行為進(jìn)行刑事追究，對違法占地行為則規(guī)定的有刑事責(zé)任。非法占地從當(dāng)事人著手實(shí)行到終止以前這段時(shí)間內(nèi)，其占地行為和不法狀態(tài)同時(shí)持續(xù)地侵犯同一客體，是典型的繼續(xù)犯，追訴時(shí)效從其不法行為終了之日起算。四、責(zé)令改正、限期拆除的性質(zhì)按照《行政處罰法》的規(guī)定，在實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。因?yàn)槿粽J(rèn)為是行政處罰，那么違建案件中往往和時(shí)效糾纏在一起構(gòu)成對行政機(jī)關(guān)的抗辯，并且產(chǎn)生對違建流轉(zhuǎn)、未成年人建造的違建難以查處的問題；若不認(rèn)為是行政處罰，對違建就不存在查處時(shí)效問題，但在處罰權(quán)轉(zhuǎn)移后責(zé)令限期拆除由那個(gè)部門實(shí)施就會出現(xiàn)不同意見。實(shí)施限期拆除目的是為了消除違法行為，雖然能夠給相對人造成一定程度的損失，但并沒有對違法者課以新的義務(wù)，并且這種損失卻并沒有損害相對人的合法利益，因而它不具有懲罰性。五、溯及力問題按照法不溯及既往的原則，不能用后實(shí)施的法律去規(guī)范先前的違法行為，對于違法建設(shè)應(yīng)按照實(shí)體從舊兼從輕、程序從新的原則進(jìn)行處理。六、違建查處的職責(zé)分工[1]城管執(zhí)法部門負(fù)責(zé)對擅自搭建妨礙公共安全、公共衛(wèi)生、城市交通和市容景觀的建筑物、構(gòu)筑物 ( 以下簡稱 四個(gè)妨礙 ) 的違法行為的查處。[9]參見劉家海：《非法占地建設(shè)與違反規(guī)劃建設(shè)的區(qū)別》，廣西公益訴訟網(wǎng)。[16] (2008)滬一中行終字第394號判決書中，認(rèn)為擅自搭建建筑物的違法行為處于持續(xù)狀態(tài)。[22]《行政處罰法》第二十五條：不滿十四周歲的人有違法行為的，不予行政處罰，責(zé)令監(jiān)護(hù)人加以管教；已滿十四周歲不滿十八周歲的人有違法行為的，從輕或者減輕行政處罰。 [24]《土地管理法》第八十三條：……建設(shè)單位或者個(gè)人對責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的……。[17]最高人民法院行政審判庭《關(guān)于如何計(jì)算土地違法行為追訴時(shí)效的答復(fù)》（[1997]法行字第26號）認(rèn)為：對非法占用土地的違法行為，在未恢復(fù)原狀之前，應(yīng)視為具有繼續(xù)狀態(tài)，追訴時(shí)效從違法行為終了之日起計(jì)算。第二十四條：規(guī)劃或城市管理行政執(zhí)法部門負(fù)責(zé)對城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)已經(jīng)取得建設(shè)用地批準(zhǔn)文件或土地使用證，但未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的行為進(jìn)行查處。[3]上海查處違建研究課題組：《查處違法搭建相關(guān)法律問題研究》，載《政府法制研究》2007 年第 12 期。在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中沒有“
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