【正文】 講，社會(huì)職能是政治職能的基礎(chǔ)。具體包括：產(chǎn)權(quán)（私有或公有產(chǎn)權(quán)）界定和保護(hù)；宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控；基本建設(shè)投資（直接生產(chǎn)和提供共產(chǎn)品）；進(jìn)行收入再分配、緩解收入分配不公（以及管理國有資產(chǎn)、規(guī)范穩(wěn)定市場秩序以確保自由競爭）等。 　　*從行政控制的幅度看，可以分為高層次行政職能、高層次行政職能、低層次行政職能。 　?。?）層次性。 　?。?）政府職能是一個(gè)由相互聯(lián)系的行政管理活動(dòng)的各職能構(gòu)成的嚴(yán)密體系。 　　(5) 社會(huì)組織系統(tǒng) 　　*社會(huì)組織包括社會(huì)階級(jí)、各種社會(huì)團(tuán)體、社區(qū)、家庭等。 　　*作用方式：自上而下的層級(jí)組織（縱向）；人民代表大會(huì)等中介（橫向）。 　　*行政環(huán)境決定行政管理的目標(biāo)、內(nèi)容和性質(zhì)。1935年，張金鑒出版《行政學(xué)之理論與實(shí)踐》。 　　*機(jī)械效率——人的效率（觀念）；靜態(tài)——?jiǎng)討B(tài)（組織）；管人——用人（人事行政）；懲罰、專制、命令——激勵(lì)、民主、溝通（管理方式）。韋伯：管理制組織理論，即科層組織理論。“管理理論之父”。 　　（3）行政管理學(xué)的目的：尋找和掌握行政工作的一般規(guī)律，獲取指導(dǎo)行政工作的原理、原則和系統(tǒng)知識(shí)，指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)行政管理日趨科學(xué)化、法制化、現(xiàn)代化，高效地實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。 　　*行政是國家的活動(dòng)，即國家的一項(xiàng)職能； 　　*行政是國家的組織活動(dòng)，即國家必須通過行政組織，才有可能履行國家的行政職能； 　　*行政是相對于國家的立法機(jī)關(guān)而言的。 　?。?）范疇（15）：行政環(huán)境；政府職能；行政體制；行政組織；行政領(lǐng)導(dǎo)；人事行政；機(jī)關(guān)管理；行政道德；行政決策；行政執(zhí)行；行政監(jiān)督；依法行政；行政方法；行政效率?？茖W(xué)管理的核心問題和所追求的首要目標(biāo)是提高效率。 　　*美國學(xué)者懷特：1926年，《行政學(xué)導(dǎo)論》，論述了行政管理的重要性和行政效率等問題。 　　*麥克雷戈：從評價(jià)人性出發(fā)提出X理論和Y理論。 　　*運(yùn)籌學(xué)、系統(tǒng)工程等工具的應(yīng)用。 　　特點(diǎn)：多樣性；復(fù)雜性；可變性；互動(dòng)性。 　　組織環(huán)境（中觀環(huán)境）與行政管理 　　(1) 政黨組織 　　*現(xiàn)代意義上的政黨，就是在某種政治體制中，通過控制或影響政府以期取得或行使政治權(quán)利的政治組織。司法機(jī)構(gòu)通過行使審判權(quán)和檢察權(quán)依法對政府機(jī)關(guān)、政府官員是否遵守憲法和法律實(shí)行監(jiān)督（司法監(jiān)督）。 　　*政府職能是指作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，依法對國家政治和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能。政府職能須隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化的發(fā)展和國家中心任務(wù)的變化而不斷調(diào)整。 　　政府職能的類別 　　*從政府職能的作用領(lǐng)域看，可以分為政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能、社會(huì)職能。具體包括階級(jí)專政職能；軍事保衛(wèi)職能；社會(huì)治安職能；民主職能。 　　*政府的文化職能，一般是通過文化管理機(jī)構(gòu)的組織管理活動(dòng)來實(shí)施的。 　　*就行政體制各組成部分的地位和關(guān)系而言，行政體制的核心是行政權(quán)力的劃分和行政職能的配置。 　　*消極功能：指在特定時(shí)期或一定條件下，能做成行政資源的無為或浪費(fèi)，妨礙行政管理效率和效能的提高，阻礙社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步。通常包括選任制、考任制、委任制、聘任制等形式。 　　*以三權(quán)分立為基礎(chǔ)（分權(quán)學(xué)說）； 　　*美國等資本主義國家的國家機(jī)關(guān)組織與活動(dòng)的基本制度； 　　*立法權(quán)屬于由參、眾兩院組成的合眾國議會(huì)，行政權(quán)屬于總統(tǒng)，司法權(quán)屬于最高法院及國會(huì)隨時(shí)設(shè)立的下級(jí)法院。 　　首長制與議會(huì)制：首長制，即獨(dú)任制，是指行政機(jī)關(guān)的最高決策由行政首長一人執(zhí)掌的體制；合一制，即委員會(huì)制，指行政機(jī)關(guān)最高決策權(quán)由兩個(gè)以上的人員共同承擔(dān)的體制。 　　完整制與分離制：完整制，即集約制，指同一層級(jí)的各機(jī)關(guān)或同一機(jī)關(guān)內(nèi)的各部門單位只接受一個(gè)行政機(jī)關(guān)和一個(gè)行政首長的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)控；分離制，即獨(dú)立制，指各行政機(jī)關(guān)彼此獨(dú)立，受兩個(gè)以上領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的指揮和監(jiān)控，不存在統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)。 　　（4）委員會(huì)制（瑞士）。 　　（2） “一五”計(jì)劃時(shí)期。 　　*現(xiàn)代組織具有整體性、目的性、適應(yīng)性、開放性和多樣性等特點(diǎn)。 　?。?）政治性。 　?。?）權(quán)威性。 （5）系統(tǒng)性。 　　行政機(jī)構(gòu)。法制規(guī)范是否健全與完善是行政組織現(xiàn)代化、科學(xué)化的主要標(biāo)志之一。 　　*韋伯的科層組織理論（1）揭示了組織和權(quán)威的關(guān)系，劃分了權(quán)威的類型（傳統(tǒng)權(quán)威、超凡權(quán)威、合理合法權(quán)威）；（2）歸納了科層制組織的基本特征，即實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)分工、明確規(guī)定組織成員的權(quán)利與責(zé)任；各種公職或職位按權(quán)利等級(jí)嚴(yán)密組織起來，形成指揮體系；通過正式考試的成績或在培訓(xùn)中取得的技術(shù)資格來挑選組織成員；實(shí)行任命制，只有個(gè)別職位才實(shí)行選舉制；公職人員必須是專職的，有固定的薪金收入；職務(wù)活動(dòng)被認(rèn)為是私人事務(wù)之外的事情，受規(guī)則和制度制約，而且毫無例外地適應(yīng)于各種情況。 　　*權(quán)變組織理論的基本思想是：組織管理中并不存在什么最好的方法，相反，組織管理者必須明確每一情景中的各種變數(shù)，了解這些變數(shù)之間的關(guān)系及其相互作用，把握原因和結(jié)果的復(fù)雜關(guān)系，從而針對不同情況而靈活變通。屬集權(quán)結(jié)構(gòu)，優(yōu)點(diǎn)是：機(jī)構(gòu)簡單、權(quán)力集中，命令統(tǒng)一，決策迅速。是一種為大型化、復(fù)雜化組織所使用的綜合性組織結(jié)構(gòu)模式，特點(diǎn)是按地區(qū)、專業(yè)或產(chǎn)品分別設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，各類管理機(jī)構(gòu)分工合作，共同致力于組織整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 四、行政組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的一般原則 　　職能目標(biāo)原則：是在充分認(rèn)識(shí)行政職能目標(biāo)對行政組織結(jié)構(gòu)的決定作用的基礎(chǔ)上，適應(yīng)行政職能目標(biāo)的要求，建立并調(diào)整行政組織結(jié)構(gòu)。 法制原則，要求行政組織結(jié)構(gòu)的建立和調(diào)整必須納入嚴(yán)格的法制軌道，通過行政立法明確規(guī)定行政組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的數(shù)量、程序以及職權(quán)范圍、隸屬關(guān)系、人員編制等，并在實(shí)踐中維護(hù)法制的權(quán)威和尊嚴(yán)，努力實(shí)現(xiàn)行政組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的法律化、制度化。 中國行政組織的地位： （1）行政組織和國家權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系是從屬關(guān)系； （2）和國家司法機(jī)關(guān)的關(guān)系是平行或并立關(guān)系，各自對國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，行政組織應(yīng)在司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督下開展活動(dòng)； （3）必須在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下開展活動(dòng)； （4）是一切社會(huì)公共事務(wù)的管理者。 　　*行政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力屬于政治權(quán)力。 　?。?）激勵(lì)下屬努力實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而工作并對他們的工作及時(shí)予以評價(jià)和控制。 　 （3）物質(zhì)激勵(lì)方式：行政領(lǐng)導(dǎo)者貫徹按勞取酬和物質(zhì)利益原則，通過發(fā)揮物質(zhì)刺激的作用，滿足部屬的物質(zhì)需要，使他們努力實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)意圖的領(lǐng)導(dǎo)方式。這是一種行政決策權(quán)力由領(lǐng)導(dǎo)者及部屬分散行使，行政領(lǐng)導(dǎo)在決策和執(zhí)行過程中聽取、尊重、采納下屬人員意見和建議的領(lǐng)導(dǎo)類型。 *職位是行使權(quán)力、履行職責(zé)的前提；權(quán)力是從政的資格和承擔(dān)責(zé)任的手段；責(zé)任是職位和權(quán)力的本質(zhì)和核心。 　　（4）聘任制：根據(jù)工作和職位需要，采用“招標(biāo)”、“投標(biāo)”、“中標(biāo)”并簽訂人事合同的方式產(chǎn)生行政領(lǐng)導(dǎo)者。 （4）人事行政的目標(biāo)是力求行政管理中人與人、人與事的協(xié)調(diào)，使各種行政管理資源充分發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)人盡其才，才盡其用，最終達(dá)到事竟其功。在我國是指從中央到地方各級(jí)人民政府中行使國家行政權(quán)力、執(zhí)行國家公務(wù)、除工勤人員以外的工作人員。 （3）職級(jí)：指工作性質(zhì)、責(zé)任輕重、工作繁簡難易程度及所需資格條件基本相當(dāng)?shù)囊蝗郝毼?，是各個(gè)職系中不同級(jí)別職位的劃分。 *現(xiàn)代意義上的考錄制最早確立于英國。 *轉(zhuǎn)任是國家公務(wù)人員因工作需要或其他正當(dāng)理由，在國家行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的平級(jí)調(diào)動(dòng)，不涉及身份變動(dòng)，但必須符合擔(dān)任新職的條件。它是公務(wù)人員管理的重要環(huán)節(jié)，也是公務(wù)人員更新的前提條件。 （1）辭退國家公務(wù)人員的一般規(guī)定。 （1）考核的目的：客觀全面評價(jià)每個(gè)公務(wù)人員的德才表現(xiàn)和工作實(shí)績，為人事獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)、職務(wù)調(diào)整等提供依據(jù)。 （1）獎(jiǎng)勵(lì)的方式：物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)。 工資與福利制：工資制是公務(wù)人員一起能力、學(xué)識(shí)、技術(shù)以及時(shí)間和精力為行政機(jī)關(guān)服務(wù)而按一定標(biāo)準(zhǔn)獲得報(bào)酬的制度。屬于自我行為調(diào)控機(jī)制。 懲戒制：指對國家公務(wù)人員的違法違紀(jì)行為予以懲罰以促使其改正錯(cuò)誤的有關(guān)規(guī)定。 機(jī)關(guān)管理：僅是指行政組織系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立的綜合性辦事機(jī)構(gòu)對本組織綜合性的日常事務(wù)、規(guī)章制度、工作秩序等所實(shí)施的管理。 （4）保障功能：通過有效處理機(jī)關(guān)日常事務(wù)，做好機(jī)關(guān)后勤服務(wù)工作，為行政管理活動(dòng)的順利進(jìn)行提供物質(zhì)保障。 （1）正確的思想觀念：服務(wù)觀念；效率觀念；系統(tǒng)觀念；法制觀念。 二、機(jī)關(guān)管理的內(nèi)容 機(jī)關(guān)文件管理 （1）文件：各級(jí)行政組織在職能活動(dòng)中形成并使用的各種規(guī)范性文字材料的總稱。 其次，嚴(yán)格遵守文件處理程序，實(shí)現(xiàn)辦文制度化、規(guī)范化和科學(xué)化。 *加強(qiáng)檔案管理工作，應(yīng)該做到（1）嚴(yán)格檔案接收工作；（2）維護(hù)檔案的完整和安全；（3）充分發(fā)揮檔案的作用；（4）做好檔案移交工作。 （4）接待制度：包括針對不同的接待對象及來訪目的而確定適宜的接待人員和接待規(guī)格；明確接待人員的權(quán)限范圍和行為準(zhǔn)則；規(guī)定接待工作的經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)。 第八章 行政道德 一、行政道德概述 道德：指由一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系所決定的用以調(diào)整人與人之間、個(gè)人與社會(huì)之間關(guān)系的行為準(zhǔn)則和規(guī)范的總和。忠于政府是國家公務(wù)員的天職和首要義務(wù)，也是其必須遵守的基本道德規(guī)范。具體包括： 忠于政府：這是每個(gè)政府工作人員最基本的政治條件和首要的行政道德要求。遵守國家公務(wù)員紀(jì)律；知法守法，依法行政。 第九章　行政決策 一、行政決策概述 決策：指人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)比較重要的目標(biāo)而進(jìn)行方案設(shè)計(jì)、評價(jià)和選擇的創(chuàng)造性思維活動(dòng)過程。 （5）依據(jù)行政決策有無先例可循：例行性決策和非例行性決策。 （2）科學(xué)預(yù)測原則。 （8）動(dòng)態(tài)調(diào)整原則。一切違反國家法律、法規(guī)的行政決策都是無效的。應(yīng)力求做到嚴(yán)謹(jǐn)周密、精益求精。 行政決策體制的構(gòu)成：行政決策的中樞系統(tǒng)、信息系統(tǒng)和咨詢系統(tǒng)。 第十章 行政執(zhí)行 一、 行政執(zhí)行概述 行政執(zhí)行：指行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員將行政決策付諸實(shí)施，以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的全部活動(dòng)。 （1）準(zhǔn)備階段包括：法律準(zhǔn)備；計(jì)劃準(zhǔn)備；組織準(zhǔn)備；思想準(zhǔn)備；物質(zhì)準(zhǔn)備；技術(shù)準(zhǔn)備。 行政指揮者必須具備的條件：擁有指揮權(quán)（先決條件）、敢于指揮、善于指揮。 行政溝通的類型主要有： （1）按溝通渠道劃分，有正式溝通和非正式溝通。 *平行溝通：指統(tǒng)計(jì)部門和人員之間進(jìn)行得的信息傳遞和交流，即橫向溝通。 行政控制的三個(gè)步驟：確定標(biāo)準(zhǔn)、衡量成效、糾正偏差。 *行政協(xié)調(diào)不同于行政控制。 行政協(xié)調(diào)的基本原則： （1）從整體出發(fā)，統(tǒng)籌兼顧，力求平衡的原則。 *行政監(jiān)督是一種法制。 行政協(xié)調(diào)的方法：會(huì)議協(xié)調(diào)；組織協(xié)調(diào)；信息協(xié)調(diào)。 *行政協(xié)調(diào)和行政溝通。 檢查監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)行政控制的主要手段。 *單項(xiàng)溝通：指無反饋的溝通。如我國行政組織中的會(huì)議制度、匯報(bào)制度、文件的下傳與呈送、組織之間的公函往來等。 *善于指揮者的基本素質(zhì)：有充分的指示準(zhǔn)備；有較高的綜合分析能力；善于用人，敢于授權(quán)。 （3）總結(jié)階段的根本目的在于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，發(fā)揚(yáng)成績，糾正錯(cuò)誤，改進(jìn)工作。 行政執(zhí)行的特點(diǎn)：目的性；經(jīng)常性；強(qiáng)制性；實(shí)務(wù)性；實(shí)效性；靈活性。 *行政決策中樞系統(tǒng)一般由行政領(lǐng)導(dǎo)集體及其工作機(jī)構(gòu)或辦事機(jī)構(gòu)組成。 *注意方案的多樣性，就是要在設(shè)計(jì)和擬定方案時(shí)做到既有正常方案，又有臨時(shí)方案和應(yīng)變方案。行政決策的基本程序是： （1）調(diào)查研究、發(fā)現(xiàn)問題：行政決策的首要環(huán)節(jié)。我國的行政決策必須堅(jiān)持民主參與原則。 （3）系統(tǒng)分析原則。 （7）依據(jù)行政決策的思維模式：理性決策和非理性決策。 行政決策的特點(diǎn)： （1）行政決策的主體是擁有行政權(quán)力的組織和個(gè)人； （2）行政決策的結(jié)果具有普遍的約束力； （3）行政決策的內(nèi)容具有廣泛性；[4]行政決策的目標(biāo)具有非營利性。要求做到：堅(jiān)持調(diào)查研究，一切從實(shí)際出發(fā)；量力而行，盡力而為；堅(jiān)持真理，修正錯(cuò)誤。 忠于職守，是國家公務(wù)員最基本的義務(wù)，為是其對人民服務(wù)、全心全意為人民服務(wù)的具體表現(xiàn)。 *行政道德在整個(gè)社會(huì)道德體系中，具有很強(qiáng)的表率性和示范性。 * 行政道德調(diào)整的對象：各級(jí)國家公務(wù)員的職業(yè)活動(dòng)關(guān)系。 （6）印章管理制度：包括印章的刻制、頒發(fā)、保管、使用和繳銷等制度。 機(jī)關(guān)日常工作制度：包括機(jī)關(guān)辦公制度、崗位責(zé)任制度、會(huì)議管理制度、接待制度、信訪制度、印章管理制度、保密制度等。發(fā)文辦理一般包括草擬、審核、簽發(fā)、復(fù)核、繕印、用印、登記、分發(fā)等程序。 （3）文件管理的工作要點(diǎn)： 首先，文件的類別、格式和行文關(guān)系都要規(guī)范統(tǒng)一。 （3）設(shè)置現(xiàn)代化：要求機(jī)關(guān)建設(shè)必須堅(jiān)持精干、高效原則，嚴(yán)格控制編制數(shù)額。 機(jī)關(guān)管理的作用：機(jī)關(guān)管理直接關(guān)系到行政管理的效率，是全部行政活動(dòng)能否順利進(jìn)行并圓滿實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的重要保證。 機(jī)關(guān)管理的功能：輔助功能、服務(wù)功能、協(xié)調(diào)功能和保障功能。 （1）懲戒的條件：確有違紀(jì)行為；違法違紀(jì)行為但不構(gòu)成犯罪，或雖構(gòu)成犯罪但依法不追究刑事責(zé)任。 *公務(wù)人員道德規(guī)范的內(nèi)容包括：模范遵守國家憲法和紀(jì)律；公正廉潔，克己奉公；忠于職守，勤奮工作；勤儉節(jié)約，追求效率；自覺維護(hù)公務(wù)人員的形象等。 *工資制度在人事激勵(lì)中能否充分發(fā)揮作用，取決于制度本身的公平性與合理性。 （2）獎(jiǎng)勵(lì)的一般程序。 *我國公務(wù)員考核在考核德、能、勤、績的同時(shí)，重點(diǎn)考核工作實(shí)績。 （3）不得辭退的情況。 （2）公務(wù)員培訓(xùn)要堅(jiān)持理論聯(lián)系實(shí)際、學(xué)用一致、按需施教、講求實(shí)效的原則。 *輪換（輪崗）是國家行政機(jī)關(guān)對擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和某些工作性質(zhì)特殊的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的國家公務(wù)人員由任免機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)組織，有計(jì)劃地實(shí)行職位輪換。 *考錄制的基本原則是：公開原則、平等原則、競爭原則、擇優(yōu)原則。職等的劃分，是為了比較不同職系間職位的關(guān)系。 *人事分類是人事行政的基礎(chǔ)。 人事行政的三個(gè)歷史發(fā)展時(shí)期 （1）以恩賜管理制為核心的人事行政時(shí)期：血緣關(guān)系是任官的主要標(biāo)志。 第六章 人事行政 一、人事行政概述 人事：指社會(huì)生活中的用人治事，力求人與人之間，人與事之間保持協(xié)調(diào)的管理活動(dòng)。 　　*行政領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任：政治責(zé)任、法律責(zé)任和工作責(zé)任。 　?。?）放任型：又稱“無為而治”型。 　?。?）榜樣示范方式：行政