【正文】 政府依職權(quán)發(fā)動的，但由于政府的宏觀調(diào)控行為在絕大多數(shù)情況下是概括性經(jīng)濟(jì)管理行為，而且有的措施如經(jīng)濟(jì)信息、計劃、產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)等屬于非權(quán)力的或非正式的措施，（注：日本行政法學(xué)者室井力在其《日本現(xiàn)代行政法》一書說：“冠以各種行政計劃、建議、勸告、指導(dǎo)等名目的行政指導(dǎo)，或依契約等非權(quán)力行為形式的行政活動對國民日常經(jīng)濟(jì)和社會生活來說，正發(fā)揮著不劣于依命令、強(qiáng)制方法的權(quán)力活動的重要作用。第四，應(yīng)急性。（注：有的學(xué)者認(rèn)為：“具體行政行為是行政主體在國家行政管理活動中基于其行政職權(quán)或行政職責(zé)所實施的能實際影響相對人權(quán)利義務(wù)的作為或不作為行為?！保ㄗⅲ恨D(zhuǎn)引自傅殷才、顏鵬飛：《自由經(jīng)營還是國家干預(yù)——西方兩大經(jīng)濟(jì)思維概論》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1995年版，第372頁。）　　從性質(zhì)上講，政府的宏觀調(diào)控行為是一種嚴(yán)格意義的經(jīng)濟(jì)管理行為，是現(xiàn)代國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的基本形式，也是經(jīng)濟(jì)管理行為的最高形式，是相對于經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)的具體經(jīng)濟(jì)管理行為而言的。世界銀行認(rèn)為：這“一向是成功的至關(guān)重要的因素，”（注：世界銀行：《1996年世界發(fā)展報告》，蔡秋生等譯，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社1996年版，第21頁。）的實踐。其目標(biāo)就是“為維持高度就業(yè)水平，物價的穩(wěn)定，國民經(jīng)濟(jì)的增長，以及消費水平的提高，創(chuàng)造有利條件。“大蕭條不僅是經(jīng)濟(jì)衰退的結(jié)果，而且是政治崩潰的結(jié)果。第三，建設(shè)并維護(hù)某些公共事業(yè)及某些公共設(shè)施。斯密：《國富論》（下卷），商務(wù)印書館1972年版，第320頁。所以保護(hù)主義是德國當(dāng)時唯一可以選擇的政策。晚期重商主義的國家干預(yù)則不是放在對貨幣的管制上，而是放在對貿(mào)易的管理上，通過調(diào)節(jié)對外貿(mào)易的商品運動以達(dá)到積累貨幣財富的目的。施米特的信中寫道：如果政治權(quán)力被錯誤或不適當(dāng)?shù)赜糜诟深A(yù)國家經(jīng)濟(jì)，那么“政治權(quán)力能給經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成巨大的損害，并能引起大量的人力和物力的浪費?！保ㄗⅲ海鄣拢莞ダ锏吕锵Ｋ姑苤鲝埜偁幒褪袌鰴C(jī)制，實行自由放任的經(jīng)濟(jì)制度，反對國家對經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)。斯密 ——大學(xué)生兼教授》，格拉斯哥1987年英文版，第53～54頁。　　亞當(dāng)）與此同時，受命于危難之際的美國總統(tǒng)羅斯福為應(yīng)付經(jīng)濟(jì)大危機(jī)而采取的一系列“新政”措施，則是國家全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)、用國家宏觀調(diào)控這只“看得見的手”直接調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟(jì)運行過程的一次重大實踐。H此外，對個人積極性的壓制要求實行一套嚴(yán)密的控制措施”，（注：世界銀行：《1996年世界發(fā)展報告》，蔡秋生等譯，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社1996年版，第1頁。（注：有學(xué)者認(rèn)為：“所謂對國民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控是指國家按照國民經(jīng)濟(jì)能以較快的速度穩(wěn)步協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，運用經(jīng)濟(jì)計劃以及經(jīng)濟(jì)的、法律的、以及必要的行政手段對整個國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行的調(diào)節(jié)和控制。它是政府站在全社會的公共利益的角度對國民經(jīng)濟(jì)的整體運行進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制，突出了中央國家行政機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)職能。）所以政府的宏觀調(diào)控行為對我們以往關(guān)于經(jīng)濟(jì)管理行為的劃分提出了新的挑戰(zhàn)，因為大多數(shù)宏觀調(diào)控行為不是抽象行政行為，（注：羅豪才教授認(rèn)為“所謂抽象行政行為是指以不特定的人或事為管理對象，制定具有普遍約束力的規(guī)范性文件的行為，如制定行政法規(guī)和行政規(guī)章的行為。第三，創(chuàng)制性。第五，職權(quán)性、主動性。）政府的前述宏觀調(diào)控行為（除貨幣、利率、稅率、匯率等經(jīng)濟(jì)杠桿以及其他少數(shù)調(diào)控行為之外）對市場主體特別是對非國有企業(yè)以及公民個人等一般不具有法律上的強(qiáng)制性和約束力，他們可以執(zhí)行，也可以不執(zhí)行，這完全取決于他們自己的判斷和意愿。第二，依宏觀調(diào)控行為的對象是否具體或特定，將管理性調(diào)控行為分為對象不特定的概括性調(diào)控和對象特定的具體調(diào)控行為?？偲饋碚f，事前調(diào)控和事中調(diào)控具規(guī)制性和指導(dǎo)性，事后調(diào)控具有補(bǔ)救性、獎懲性。）第二，它是一種經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系，是“在國家協(xié)調(diào)本國經(jīng)濟(jì)運行過程中根據(jù)經(jīng)濟(jì)法的規(guī)定發(fā)生的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系”。在美國，其從事國家宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)及組織包括：白宮辦公廳，行政管理和預(yù)算局，經(jīng)濟(jì)顧問委員會，政策發(fā)展辦公室，商務(wù)部，財政部等；德國從事國家宏觀調(diào)控的行政機(jī)構(gòu)及組織包括：聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部、財政部、經(jīng)濟(jì)合作部、聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)信息總署、聯(lián)邦銀行等，還有大量的咨詢與研究機(jī)構(gòu)；日本的大藏省、通商產(chǎn)業(yè)省、農(nóng)業(yè)水產(chǎn)局、經(jīng)濟(jì)企劃廳等機(jī)構(gòu)及組織也主要從事宏觀調(diào)控。如政府控制貨幣發(fā)行、實施外匯管制、稅率、匯率、利率的調(diào)整，促進(jìn)或控制進(jìn)出口貿(mào)易，政府投資，政府招標(biāo)采購以及市場準(zhǔn)入等雖然屬于具體經(jīng)濟(jì)管理行為，卻主要是針對不特定的多數(shù)人實施的，所以不能簡單地套用傳統(tǒng)的或現(xiàn)有的有關(guān)經(jīng)濟(jì)管理行為的分類標(biāo)準(zhǔn)對宏觀調(diào)控行為進(jìn)行歸類。而一般經(jīng)濟(jì)管理行為則是依靠經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)單方意志和行政強(qiáng)制權(quán)作后盾來實現(xiàn)其目標(biāo)的。”參見姜明安著：《行政訴訟法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1993年版，第126頁。“富有技巧的法規(guī)可以幫助社會對市場的效果施加影響以達(dá)到公眾的目的。）其范圍涉及整頓金融業(yè)、復(fù)興工業(yè)、調(diào)整農(nóng)業(yè)等部門。）。在西方發(fā)達(dá)國家中，最注重產(chǎn)業(yè)政策的要數(shù)日本，其產(chǎn)業(yè)政策包括產(chǎn)業(yè)稅制政策和補(bǔ)助金制度，產(chǎn)業(yè)金融信貸政策，限制進(jìn)口政策，產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策等。二是財政支出。（注：傅殷才、顏鵬飛：《自由經(jīng)營還是國家干預(yù)——西方兩大經(jīng)濟(jì)思維概論》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1995年版，第373 頁。政府反對和控制市場壟斷，維護(hù)市場競爭是調(diào)節(jié)工商業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營管理的重要手段之一?！　。嵤┙?jīng)濟(jì)管理審批和許可制度，控制市場準(zhǔn)入，調(diào)整投資結(jié)構(gòu)或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。如我國的《〈外資企業(yè)法〉實施細(xì)則》對外資可以進(jìn)入、禁止進(jìn)入和限制進(jìn)入的行業(yè)作了明確規(guī)定，并對批準(zhǔn)權(quán)限范圍作了具體規(guī)定。英國雖然是典型的市場經(jīng)濟(jì)國家，但是對國有企業(yè)仍然存在直接的具體的管理，包括由行政機(jī)關(guān)任免國有公司董事會，決定企業(yè)的經(jīng)營方針和發(fā)展方向，決定財政扶助，為企業(yè)設(shè)定財金指標(biāo)，包括投資回收率，資產(chǎn)收益，提高生產(chǎn)率的幅度，定價政策，減少補(bǔ)貼等等。作為市場主體的相對方是自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，自我約束，自我發(fā)展的獨立的利益主體，有權(quán)根據(jù)自身的實際情況作出決策，而不受經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)的強(qiáng)制干預(yù)?！『暧^調(diào)控法治原則的具體要求主要包括：第一，調(diào)控主體制定有關(guān)宏觀調(diào)控的行政法規(guī)、規(guī)章必須以法律為依據(jù)，或依據(jù)特別授權(quán)法，或直接依據(jù)憲法進(jìn)行，而不得與法律或特別授權(quán)法相抵觸，更不得違憲，否則無效?！岸谟谠趯嵺`上政府應(yīng)當(dāng)干預(yù)什么，什么時候干預(yù)，干預(yù)到什么程度和通過什么方式進(jìn)行干預(yù)”（注：張國慶：《現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論》，北京大學(xué)出版社1997年版，第78頁。）所以，我們必須保證政府宏觀調(diào)控行為的合法性與合理性，使政府的宏觀調(diào)控既能有效地實現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)總量的平衡，同時又能極大地促進(jìn)和保護(hù)相對人的合法利益。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，我國政府經(jīng)濟(jì)職能發(fā)生了顯著的變化，即由計劃經(jīng)濟(jì)時以對微觀經(jīng)濟(jì)為中心的調(diào)控轉(zhuǎn)變?yōu)橐詫暧^經(jīng)濟(jì)為中心的調(diào)控。政府應(yīng)責(zé)無旁貸承擔(dān)排除經(jīng)濟(jì)外部性的職能，這是政府的經(jīng)濟(jì)職能之三：(4)人所共知，雖然市場機(jī)制能有效解決效率問題，但不能解決社會公平問題。掌握經(jīng)濟(jì)規(guī)律的關(guān)鍵是正確處理市場與政府對經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互作用的關(guān)系。綜上所述，中外政府在探求政府在經(jīng)濟(jì)運行過程中的作用，即合理確定政府經(jīng)濟(jì)職能時，都因沒有正確處理政府與市場的職責(zé)關(guān)系而產(chǎn)生失誤，這充分證明了我國政府經(jīng)濟(jì)職能“定位”的科學(xué)性。宏觀調(diào)控是國家對總量經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，政府管制則是對個量經(jīng)濟(jì)的干預(yù)。而宏觀調(diào)控，只是到了一國或一個地區(qū)總需求和總供給的非均衡發(fā)展成為影響國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展重大障礙問題之后才出現(xiàn)的，是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)所特有的。在現(xiàn)實生活中，有一些部門和領(lǐng)導(dǎo)者對宏觀調(diào)控與縱向管理、宏觀調(diào)控與針對重大經(jīng)濟(jì)問題的舉措存在著模糊認(rèn)識。由于時間表的限制，與過去20年的“自主開放”相比，其緊迫性將更為突出，剛性將會更強(qiáng)，將會更加“不由自主”。第二，宏觀調(diào)控的運作環(huán)境進(jìn)一步復(fù)雜化。首先，在出El下降和進(jìn)口增加的雙重壓力下，需求不足和通貨緊縮壓力仍很突出，需求的內(nèi)在自主增長機(jī)制還沒有完全形成。其原因在：y．c3 J：有用的東西能否產(chǎn)生應(yīng)有的效果，除了本身的原因之外，還取決于它所處的環(huán)境條件。除了供給學(xué)派的理論，根據(jù)我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢，筆者以為還有兩種觀點值得特別關(guān)注。實際上，一項宏觀調(diào)控政策的出臺，就意味著對利益分配格局的調(diào)整與重組。在這個轉(zhuǎn)變的過程中，有必要對西方發(fā)達(dá)國家的宏觀調(diào)控理論給予應(yīng)有的關(guān)注，雖然我國的市場經(jīng)濟(jì)體制并不以西方發(fā)達(dá)國家市場經(jīng)濟(jì)為圭呆，但是源于西方發(fā)達(dá)國家的宏觀調(diào)控理論畢竟是成熟市場經(jīng)濟(jì)條件下的調(diào)控理論，關(guān)注并合理的借鑒、吸收，也是構(gòu)建既符合市場經(jīng)濟(jì)一般規(guī)律又具有中國特色的宏觀調(diào)控理論所必須的。用博弈論的觀點來分析這種現(xiàn)象 J，若國家出臺一項政策，甲地區(qū)認(rèn)為該政策對本地區(qū)有利，積極執(zhí)行該政策，乙地區(qū)認(rèn)為該政策對本地區(qū)無利，所以不執(zhí)行該政策，或不積極執(zhí)行該政策。這一點對我國具有重要的啟發(fā)意義。比如，在市場經(jīng)濟(jì)一般情況下，經(jīng)濟(jì)增長率與通脹率同方向變化，而與失業(yè)率反方向變動，而在我國，現(xiàn)實的情況是：在經(jīng)濟(jì)增長回升的同時，物價持續(xù)下降；在經(jīng)濟(jì)增長保持較高速度的同時，下崗失業(yè)率上升。“十五”期間，城鄉(xiāng)每年新增勞動力人數(shù)將升到峰值，加上現(xiàn)有的下崗失業(yè)人員，城鄉(xiāng)每年勞動力供給量都在2200萬人以上，而每年新增就業(yè)崗位在800萬個左右，缺口很大。從現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)可以看到，無論是企業(yè)還是個人的行為都不盡合理，還沒有成為規(guī)范的市場經(jīng)濟(jì)主體。根據(jù)Mundel1．Fleming模型，經(jīng)濟(jì)開放必然會對一國宏觀調(diào)控政策的有效性產(chǎn)生影響，其財政政策和貨幣政策的自主性將會受到?jīng)_擊；在利率降低、匯率穩(wěn)定的情況下，會引起資本外流，國際收支狀況惡化；同時，在資本有限流動、匯率固定的情況下，擴(kuò)張性財政政策導(dǎo)致總需求增加，相應(yīng)凈進(jìn)口增加，造成貿(mào)易逆差，但隨著時間的推移，貿(mào)易逆差將導(dǎo)致貨幣供給下降，直至總需求恢復(fù)到初始水平。宏觀調(diào)控可以理解為一種縱向管理，但不是所有的縱向管理都可以稱為宏觀調(diào)控。宏觀調(diào)控與整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序都是政府行為，但屬于不同的范疇。宏觀調(diào)控的主要任務(wù)是為市場對資源進(jìn)行優(yōu)化配置創(chuàng)造前提，但它本身不是資源配置的方式，而政府管制是不同于市場調(diào)節(jié)的另外一種資源配置方式。現(xiàn)在，我國已經(jīng)進(jìn)入全面建設(shè)小康社會、加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新階段，在這個新的歷史時期，如何進(jìn)一步加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，提高宏觀調(diào)控的科學(xué)性、預(yù)見性和有效性，對于促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，推動經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展，具有重要的理論意義和實踐意義。在我國計劃經(jīng)濟(jì)時期，由于我們完全忽視市場的作用，一味強(qiáng)調(diào)政府的作用，政府的經(jīng)濟(jì)職能無所不包，其結(jié)果使我國國民經(jīng)濟(jì)幾乎崩潰。(5)市場機(jī)制的有效運行在于法律規(guī)范的保障。我國政府經(jīng)濟(jì)職能不是原來計劃經(jīng)濟(jì)時期那種完全拋棄市場的作用，政府壟斷性的調(diào)控，而是市場和政府職責(zé)合理分工，二者職能互補(bǔ)。主要包括政府經(jīng)濟(jì)職能、政府宏觀調(diào)控行為和政府宏觀調(diào)控關(guān)系三個方面。“人們至少已經(jīng)認(rèn)識到，在宏觀調(diào)控這類問題上政府的干預(yù)是不可缺少的。第三，政府所采取的重大財政支出決策，如投資重大公共工程，重大產(chǎn)業(yè)項目和社會福利必須進(jìn)行嚴(yán)肅慎重地論證，并依法定程序提請權(quán)力機(jī)關(guān)或上級行政機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)。第三，相對方