【正文】 人口。這派理論強調(diào)多元發(fā)展模式，不必單純強調(diào)發(fā)展哪一種，而應(yīng)該因地制宜，適宜 發(fā)展哪一種就發(fā)展哪一種。 二、小城鎮(zhèn)發(fā)展的目標(biāo)和重點 (一 )小城鎮(zhèn)發(fā)展的目標(biāo)。這類小城鎮(zhèn)可以從現(xiàn)有人口在 1 萬 — 2 萬人的小城鎮(zhèn)中選擇，數(shù)量全國約 1 萬個左右。 國務(wù)院體改辦俞燕山提出小城鎮(zhèn)發(fā)展的目標(biāo)是：第一，數(shù)量上，在現(xiàn)有 19216 個小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上，每縣選擇 1 個 — 2 個縣域首位鎮(zhèn)，全國選擇 3000 個鎮(zhèn)予以重點支持。 在加快小城鎮(zhèn)發(fā)展中，要突出發(fā)展什么樣的城鎮(zhèn)，有以下三種不同的觀點： 1．農(nóng)業(yè)部政策法規(guī)司有關(guān)研究中提出要重點發(fā)展縣級城關(guān)鎮(zhèn)。 3．溫鐵軍提出應(yīng)重點發(fā)展中心鎮(zhèn)。 2．一些地區(qū)，特別是發(fā)達(dá)地區(qū)，由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，致使小城鎮(zhèn)發(fā)展各自為政，遍地開花。 (二 )土地制度、政策和利用等方面的問題。新的土地管理法實施后獲取新增建設(shè)用地難度加大，成本增加。 (三 )小城鎮(zhèn)建設(shè)資金匱乏。一方面，機構(gòu)臃腫，普遍超編；另一方面，由于條塊分割，鎮(zhèn)政府與上級政府權(quán)力交叉，上級政府部門在鎮(zhèn)的大量派出機構(gòu)切割了鎮(zhèn)的權(quán)利，妨礙了小城鎮(zhèn)的統(tǒng)一管理。 (五 )小城鎮(zhèn)財政體制不完善。隨著小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，擺在小城鎮(zhèn)財政人員面前的任務(wù)越來越重，新事物、新問題不斷涌現(xiàn)，客觀上要求小城鎮(zhèn)財政人員應(yīng)具有較高的素質(zhì)。這些流動人口雖然職業(yè)已經(jīng)轉(zhuǎn)變，但是沒有實現(xiàn)空間上的遷移。 1．要建立科學(xué)的規(guī)劃體系，實現(xiàn)小城鎮(zhèn)的有序發(fā)展。小城鎮(zhèn)建設(shè)中的土地整理，主要是三大任務(wù)，一是進(jìn)鎮(zhèn)居民宅基地的退耕或流轉(zhuǎn)；二是進(jìn)鎮(zhèn)企業(yè)的原廠區(qū)開發(fā)利用；三是打破土地權(quán)屬區(qū)域的限制，使用地形狀利于建設(shè)布局。應(yīng)改革現(xiàn)行土地收益分配制度諸多不合理之處，從有利于保護(hù)耕地資源，遏制政府對耕地的占用、有利于保護(hù)農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織的利益，妥善安置被征地農(nóng)民的生活和再就業(yè)、有利于調(diào)動鎮(zhèn)政府積累資金進(jìn)行小城鎮(zhèn)建設(shè)等三方面建立 具有約束力的土地收益分配機制。要建立土地所有權(quán)、承包權(quán)和使用權(quán)三權(quán)分離的土地制度，需要做好以下工作： (1)將股份制引入農(nóng)村集體土地制度，把社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織改造為社區(qū)股份合作經(jīng)濟(jì)組織。 10．朱守銀認(rèn)為要正確處理進(jìn)城農(nóng)民與承包地和宅基地的關(guān)系。一方面，可以通過“以地?fù)Q地”的方式，即在公平合理、自愿的原則基礎(chǔ)上，農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用本社區(qū)內(nèi)擁有的土地使用權(quán)，以多換少地和城市周邊地區(qū)被城市占用土地者進(jìn)行交換。如出讓城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的冠名權(quán)和供水經(jīng)營等方式。設(shè)立銀行的分支或辦事機構(gòu)。 李炳坤等認(rèn)為，要建立有利于小城鎮(zhèn)全面發(fā)展的職能管理制度，它包括一是政府機構(gòu)必須做到精兵簡政。 浦善新認(rèn)為小城鎮(zhèn)行政體制改革的思路是：第一，加強小城鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)。選擇區(qū)位條件好，規(guī)模大，有發(fā)展?jié)摿Φ逆?zhèn)，適當(dāng)擴(kuò)大行政區(qū)域，使其總?cè)丝谶_(dá) 8 萬人以上，其中鎮(zhèn)區(qū)非農(nóng)業(yè)人口 5 萬人以上，逐步培育區(qū)域性中心小城鎮(zhèn)，一方面發(fā)揮小城鎮(zhèn)的規(guī)模優(yōu)勢，推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展，另一方面，為切塊設(shè)市和縣下設(shè)市創(chuàng)造條件。應(yīng)比照中央對地方財政收入劃分辦法合理劃分小城鎮(zhèn)收入范圍。 4．小城鎮(zhèn)財政實施綜合財政預(yù)算管理。逐步實現(xiàn)以居住地劃分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口，以職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，使戶籍登記能夠如實反映公民的居住和身份狀況。 (2)在東部沿海較發(fā)達(dá)地區(qū)實行新的一元戶籍制度。 國家計委規(guī)劃司課題組提出小城鎮(zhèn)社會保障制度改革要在全國社會保障制度改革的統(tǒng)一政策、目標(biāo)和原則指導(dǎo)下，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，積極進(jìn)行改革探索。職工養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險既要保障職工的基本生活，又要和個人對社會的貢獻(xiàn)掛鉤，以激勵職工的勞動積極性。 俞燕山提出現(xiàn)階段可以考慮根據(jù)不同的條件設(shè)定不同的保障方式：一是對長期在城鎮(zhèn)就業(yè)、收入和生活已經(jīng)相對穩(wěn)定，但尚無條件加入城市社會保障體系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工及其他居民，鼓勵商業(yè)保險機構(gòu)開展養(yǎng)老、醫(yī)療等保險項目；二是對已經(jīng)脫離土地、喪失工作機會 又無其他生活來源的小城鎮(zhèn)常住居民，在收入調(diào)查的基礎(chǔ)上，建立小城鎮(zhèn)生活救濟(jì)制度；三是對于有條件的小城鎮(zhèn)，可逐步建立規(guī)范的養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度，待條件成熟時，納入當(dāng)?shù)亟y(tǒng)一的社會保障體系。村級集體經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地方，可從集體資產(chǎn)收益中切出一塊，用于支持退出承包地、宅基地的進(jìn)鎮(zhèn)農(nóng)民參與城鎮(zhèn)社會保險。對已經(jīng)在小城鎮(zhèn)落戶、有穩(wěn)定住所和工作崗位的農(nóng)民，根據(jù)國家的統(tǒng)一要求和各地的實際情況，在養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等方面逐步建立必要的社會保障制度，以增強小城鎮(zhèn)的凝聚力，保證小城鎮(zhèn)居民的基本生活質(zhì)量。社會保障的基本政策和制度要統(tǒng)一，管理要法制化。國家舉辦的社會保障，只能保障職工的基本生活。 俞燕山、胡必亮、朱守銀則認(rèn)為要放開農(nóng)民進(jìn)入縣級市、縣城及縣以下的小城鎮(zhèn)落戶的限制，并給農(nóng)民盡可能地創(chuàng)造住得下、穩(wěn)得住的條件。另一方面，要淡化戶籍制度的“福利化”色彩。 5．中央政府對小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)綜合給予必要的財力支持和政策扶持，第一，建立上級政府對小城鎮(zhèn)財政規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。逐步提高財政對小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、教育科技、文化衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展等公共需要的保障能力。 (五 )完善小城鎮(zhèn)財政體制的建議。堅持和完善鎮(zhèn)人民代表 大會代表的直接選舉制度，轉(zhuǎn)變鎮(zhèn)政府職能，精簡機構(gòu)，裁減人員，切實減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，把有限的資金投入小城鎮(zhèn)建設(shè)，提高鎮(zhèn)政府的管理權(quán)威和管理能力。對于個體私營企業(yè)和新辦的公有制企業(yè)以及股份制企業(yè)，政府要依法行政，規(guī)范管理，改善企業(yè)經(jīng)營環(huán)境。 加大國家級各級財政對小城鎮(zhèn)的引導(dǎo)性投入，以政府投資帶動社會投資。 地方財政撥款。 對已移居到小城鎮(zhèn)的和已在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)民，要采取土地使用權(quán)有償出讓等措施退出耕地，建立小城鎮(zhèn)的社會保障制 度，免去后顧之憂，使他們徹底棄農(nóng)從工經(jīng)商，從而提高人均耕地面積，盡快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)機械化、現(xiàn)代化。 (二 )促進(jìn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向小城鎮(zhèn)集中的政策措施。 (3)村級股份合作經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一掌握土地使用權(quán)后，原承包 農(nóng)戶有權(quán)優(yōu)先租用土地使用權(quán)，尤其是租用原承包地塊，但必須接受村級股份合作經(jīng)濟(jì)組織的統(tǒng)一安排和管理，而且必須繳納一定的地租?？梢钥紤]將土地總量動態(tài)平衡的周期確定為 1 年，或者以年度作為核定土地總量動態(tài)平衡的周期。在堅持土 地有償使用這一大方向的前提下，將土地使用制度改革引向深入，逐步擴(kuò)大土地有償使用范圍，改變單一的征地—— 開發(fā) —— 出讓 —— 轉(zhuǎn)讓的市場運行模式，實行包括國有土地租賃、集體土地人市等多樣化的土地供給方式，對小城鎮(zhèn)土地市場要實行兩種產(chǎn)權(quán)、一個市場、統(tǒng)一管理的管理模式，即由國有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)并存構(gòu)成小城鎮(zhèn)土地市場，對土地利用方式、土地供應(yīng)數(shù)量、土地交易價格和土地交易結(jié)果實行統(tǒng)一管理。各項規(guī)劃在編制過程中應(yīng)充分反映小城鎮(zhèn)發(fā)展的客觀規(guī)律，同時，各項規(guī)劃之間應(yīng)相互協(xié)調(diào)，構(gòu)成一個科學(xué)的規(guī)劃體系。 現(xiàn)行法律要求農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)落戶必須放棄承包地而且不給予補償，使得農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)不僅要失去他們實際上已經(jīng)占有并受益的土地產(chǎn)權(quán)，而且，由于國家的社會保障制 度不涵蓋農(nóng)村，因此失去土地對農(nóng)民而言還意味著失去生存保障，制約了農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)積極性的發(fā)揮。一部分小城鎮(zhèn)由于人員少，業(yè)務(wù)量大，不少屬于小城鎮(zhèn)財政范圍內(nèi)的工作根本無暇顧及，更談不上根據(jù)本鎮(zhèn)的實際情況和國家的產(chǎn)業(yè)政策去發(fā)展小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，培植財源，引導(dǎo)廣大農(nóng)民脫貧致富了。第一，在分稅制下，縣級對小城鎮(zhèn)的財政體制改革有所滯后，小城鎮(zhèn)財政體制新老并存，影響著全國小城鎮(zhèn)財政的建設(shè)與發(fā)展；第二，稅收劃分不合理，留給地方的是數(shù)額偏小、征管偏難、潛力有限的稅種，通過省、市、縣的層層集中調(diào)控，最后劃分給小城鎮(zhèn)財政的收入基本上只剩下農(nóng)業(yè)“四稅” (農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、耕地占用稅和契稅 )的一部分和工商稅收中的一些零散稅收，缺乏對小城鎮(zhèn)財政起支柱作用的主體稅種，致使小城鎮(zhèn)財政運行在短期內(nèi)面臨著比較大的困境；第三，很多財政關(guān)系尚未 理順，小城鎮(zhèn)的稅收征管機構(gòu)不協(xié)調(diào)現(xiàn)象比較突出，小城鎮(zhèn)財政、國稅、地稅、專業(yè)銀行營業(yè)所或農(nóng)村信用合作社四個方面的機構(gòu)分別屬不同部門領(lǐng)導(dǎo)，各隨其主，各行其是，特別是國稅、地稅實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，在收入計劃安排上，往往出現(xiàn)縣政府、主管部門、小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府三個任務(wù)，三種管理辦法，小城鎮(zhèn)為了落實其任務(wù)，只得與國稅、地稅機構(gòu)討