【正文】 胡必亮認(rèn)為小城鎮(zhèn)沒有必要建立自己特殊的社會(huì)保障體系，但是小城鎮(zhèn)所在地區(qū)的統(tǒng)一的集體社會(huì)保障體系應(yīng)逐步建立起來。六是城鄉(xiāng)有別。單位和個(gè)人都有依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)。辦理落戶手續(xù)時(shí)，取消城鎮(zhèn)增容費(fèi)等歧視性收費(fèi)。首先，徹底整頓社會(huì)治安，摸清人口底數(shù)，穩(wěn)定社會(huì)秩序，建立健全和有力的基層網(wǎng)絡(luò)。 (六 )小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的方向。 3．健全小城鎮(zhèn)財(cái)政金庫機(jī)構(gòu)建設(shè)，充分調(diào)動(dòng)小城鎮(zhèn)組織收入的積極性。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、農(nóng)村城鎮(zhèn)化程 度高、財(cái)政收支規(guī)模大的鎮(zhèn) (小城鎮(zhèn) )，應(yīng)允許其管理上先行一步，設(shè)立鎮(zhèn)財(cái)政局，并賦予縣一級(jí)的財(cái)政管理權(quán)限，建立一套與小城鎮(zhèn)政府所行使事權(quán)相一致的市 (縣 )鎮(zhèn)財(cái)政分配體制；對一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、農(nóng)村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化水平較低、財(cái)政收入規(guī)模小的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可繼續(xù)保留財(cái)政所建制，逐步實(shí)施城鎮(zhèn)分配關(guān)系，賦予小城鎮(zhèn)財(cái)政自身增長的活力，使小城鎮(zhèn)財(cái)政更加完善和健全。在設(shè)市時(shí)可根據(jù)城市發(fā)展的需要適當(dāng)調(diào)整行政區(qū)域，處理好新設(shè)市與所在縣的關(guān)系。 溫鐵軍認(rèn)為要改革管理體制，理順建制鎮(zhèn)與村自治的關(guān)系。 (四 )完善小城鎮(zhèn)的政府管理體制。 要提高小城鎮(zhèn)建設(shè)維護(hù)稅的稅率，由目前的 5％提高到與城市相同的 7％，并全部留給鎮(zhèn)財(cái)政。通過建立市政設(shè)施有償使用和合理的收費(fèi)制度，解決投資者投資回報(bào)問題。從宏觀看，關(guān)鍵是打破城鄉(xiāng)分割的戶籍、土地使用、投資融資等體制，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民、資金、技術(shù)、人才、信息向小城鎮(zhèn)流動(dòng)和合理配置。土地使用權(quán)入股到小城鎮(zhèn)土地股份公司以后，農(nóng)民將不再向村級(jí)合作經(jīng)濟(jì)組織租用土地而是向小城鎮(zhèn)土地股份公司租用土地。國家應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格 控制土地一級(jí)市場，適度放開二級(jí)市場，讓土地流動(dòng)起來，使“資源資本化”。在小城鎮(zhèn)，國有土地與集體土地并存，土地流轉(zhuǎn)過程中涉及國家、集體、企業(yè)、個(gè)體經(jīng)營者及農(nóng)民等多個(gè)利益主體，客觀上要求建立一套完善的土地產(chǎn)權(quán)登記制度來提供保障。在小城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，在改造原有居民單院獨(dú)戶住宅基礎(chǔ)上，建造多層住宅。只有在社區(qū)服務(wù)和社會(huì)保障制度改革取得進(jìn)展，才能使農(nóng)民徹底割斷對土地的依賴關(guān)系。同時(shí)，在城鎮(zhèn)落戶的指標(biāo)不是根據(jù)實(shí)際申請人數(shù)，而是由上邊確定，不能適應(yīng)城鎮(zhèn)人口不斷擴(kuò)張的需要。第二，小城鎮(zhèn)國庫建設(shè)不完善。一是村級(jí)界限不合理，不利于資源的合理開發(fā)利用。這也是導(dǎo)致小城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)、污水及垃圾處理系統(tǒng)等公用基礎(chǔ)設(shè)施匱乏的重要原因。表現(xiàn)在一是置換的范圍不明確，哪些單位和個(gè)人用地可以置換，哪些土地不可以置換，目前的政策規(guī)定相當(dāng)含糊，各地做法也極不統(tǒng)一；二是置換的內(nèi)涵不明確；三是置換的程序問題不清楚；四是土地置換后的產(chǎn) 權(quán)界定問題；五是指標(biāo)置換的有償使用標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范。小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃是一個(gè)綜合規(guī)劃，它包括城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等，這些規(guī)劃必須相互協(xié)調(diào)、相互銜接。基礎(chǔ)設(shè)施共享率低，低水平重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重。從總量看，目前小城鎮(zhèn)的平均規(guī)模，建制鎮(zhèn)只有 6000多人，非農(nóng)人口只有 3300 多人。 2．國務(wù)院體改辦小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心有關(guān)研究中提出要發(fā)展縣以下的建制鎮(zhèn)和城關(guān)鎮(zhèn)。 辜勝阻等提出小城鎮(zhèn)發(fā)展要長遠(yuǎn)目標(biāo)與漸進(jìn)發(fā)展相結(jié)合。以區(qū)域中心鎮(zhèn)和重點(diǎn)鎮(zhèn)為突破口，以一 般小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的小城鎮(zhèn)發(fā)展格局。全國總量規(guī)模可 以在 300 個(gè) — 500 個(gè)。中國巨大的農(nóng)村人口，實(shí)現(xiàn)城市化的目標(biāo)，需要大中小城市和小城鎮(zhèn)共同分流，那種人為地控制某一類城市的發(fā)展是不可取的。在小城鎮(zhèn)，農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式難以得到根本改變，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)仍然難以打破，對外來人口仍有排斥力，不能把中國城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的希望和重任寄托在小城鎮(zhèn)的發(fā)展上。發(fā)展小城鎮(zhèn)不能從根本上解決農(nóng)村改革與發(fā)展的問題，而且過度發(fā)展小城鎮(zhèn)會(huì)得“農(nóng)村病”，比“城市病”的問題更嚴(yán)重。第二，大城市比小城鎮(zhèn)更能節(jié)省土地。雖然小城鎮(zhèn)在中國農(nóng)村 脫貧和致富路上出盡了風(fēng)頭，但卻不能把大力發(fā)展小城鎮(zhèn)確定為中國城市化惟一正確的道路。就中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展面臨的資源的、制度的環(huán)境制約而言，農(nóng)村以小城鎮(zhèn)建設(shè)為主的城市化是手段?！笆濉庇?jì)劃綱要也明確提出要“有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)”。目前，國內(nèi)學(xué)者對小城鎮(zhèn)問題的研究主要集中在以下方面。考慮到其他發(fā)展中國家城市化進(jìn)程導(dǎo)致農(nóng)業(yè)農(nóng)村衰敗和農(nóng)民破產(chǎn)的教訓(xùn)，中國提出“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”，在人口壓力大而資源嚴(yán)重短缺的基本國情矛盾制約之下，主要目的是逐步 調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)關(guān)系，力爭合理地解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民這“三農(nóng)問題”。 史育龍認(rèn)為對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)而言，小城鎮(zhèn)是大戰(zhàn)略，但在全國城鎮(zhèn)體系發(fā)展的大系統(tǒng)中，小城鎮(zhèn)只是我國城市化戰(zhàn)略中的一個(gè)方面，如果不提高小城鎮(zhèn)在集聚人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的質(zhì)量，繼續(xù)依靠大量“鄉(xiāng)改鎮(zhèn)”，造成小城鎮(zhèn)數(shù)量擴(kuò)張，將可能導(dǎo)致對我國資源、環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)的巨大破壞。小城鎮(zhèn)在建成區(qū)以外還占用大量的非耕地，其中包含相當(dāng)大的土地資源浪費(fèi)。 而反對發(fā)展大城市的原因是：第一，隨著國有企業(yè)改革力度的加大，城市的失業(yè)問題正變得日益突出。 3．“多元增長理論”認(rèn)為要根據(jù)區(qū)域差別選擇不同的城市化發(fā)展方向。蔡宇平認(rèn)為，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，我國的大中小城市都應(yīng)放開，政府沒有必要也沒有理由人為地限制某一類城市的發(fā)展，而鼓勵(lì)另一類城市的發(fā)展。這類小城鎮(zhèn)的發(fā)展重點(diǎn)，是在完善功能的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大規(guī)模。在一定區(qū)域內(nèi)按照“城市 —— 區(qū)域中心鎮(zhèn) —— 重點(diǎn)小城鎮(zhèn) —— 一般集鎮(zhèn)”的梯度結(jié)構(gòu)，有步驟地分層次逐步推進(jìn)發(fā)展，中心鎮(zhèn)人口應(yīng)達(dá)到 5 萬人以上，重點(diǎn)鎮(zhèn)人口達(dá)到 3 萬人以上；一般鎮(zhèn)人口達(dá)到 1 萬人以上。我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化的具體目標(biāo)可分解為以下幾個(gè)方面來完成：第一，在現(xiàn)有的 2022 多個(gè)縣城和縣城中心鎮(zhèn)中選擇 1000 個(gè)農(nóng)村城鎮(zhèn)，使其發(fā)展成為平均人口規(guī)模 20 萬人的小城市，即通過實(shí)施干座小城市工程，鼓勵(lì)和 引導(dǎo)農(nóng)村城鎮(zhèn)集中發(fā)展；第二，保證 1000 個(gè)農(nóng)村縣鎮(zhèn)平均人口規(guī)模達(dá)到 10 萬人，成為微型城市；第三，在三大城市群 (即長江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、環(huán)渤海地區(qū)城市群 )中發(fā)展一批小城市；第四，在各省會(huì)城市周邊發(fā)展一批郊外城市群；第五，在數(shù)萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中發(fā)展一批“農(nóng)民城”。但重點(diǎn)是縣以下的建制鎮(zhèn)，甚至更推而廣之，包括 3 萬多個(gè)農(nóng)村集鎮(zhèn)。集鎮(zhèn) 1700 人，非農(nóng)人口不到 400 人。 4．不同的規(guī)劃之間相互脫節(jié)。然而，在實(shí)際操作中，這些規(guī)劃之間不但協(xié)調(diào)性差，而且也沒有銜接好。 8．土地收益分配政策。 (四 )行政管理體制落后。生產(chǎn)要素難以按市場需求進(jìn)行有效配置；二是部分村規(guī)模過小，阻礙了小城鎮(zhèn)的建設(shè)及中心村的發(fā)展。第三，財(cái)政機(jī)構(gòu)性質(zhì)不明確。從全國來看，戶籍制度改革基本沒有啟動(dòng)。 四、解決小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在問題的對策建議 針對小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的若干問題，學(xué)者們提出了很多相應(yīng)的對策措施，這些對 策包括體制改革、制度創(chuàng)新等方面的內(nèi)容，但要實(shí)施這些對策，還需要更深入、更具體的研究。進(jìn)行存量土地的置換，對原有城鎮(zhèn)土地進(jìn)行二次開發(fā)或內(nèi)涵性再開發(fā)，推動(dòng)土地的集約利用。 6．要確立具有約束力的土地收益分配制度。在具體操作上，可否考慮成立國家土地開發(fā)公司，在保證土地所有權(quán)不變的前提下，為農(nóng)民進(jìn)城創(chuàng)造條件。這樣就可以在更大的范圍內(nèi)對土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局、統(tǒng)一開發(fā)和 統(tǒng)一管理，按農(nóng)村城市化的要求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，逐步實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村土地的合理布局和開發(fā)使用，提高土地資源的配置和利用效益。從微觀看，主要是創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，形成一個(gè)好的機(jī)制，吸引鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中 。建立集房地產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理為一身的股份制 投資公司，通過房地產(chǎn)開發(fā)，解決小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源問題。 增加銀行中、短期貸款。 俞燕山認(rèn)為應(yīng)結(jié)合地方政府機(jī)構(gòu)改革，建立職能明確、結(jié)構(gòu)合理、精干高效的鎮(zhèn)級(jí)政府。城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)該與村民自治協(xié)調(diào)，不得違反村民自治的有關(guān)法律。另一方面，積極試行縣下設(shè)市模式。在尚未實(shí)現(xiàn)分稅制的小城鎮(zhèn)，應(yīng)改革傳統(tǒng)的縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支的辦法，合理確定小城鎮(zhèn)財(cái)政的上繳基數(shù)，超收部分的全部或大部分留于鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政。必須健全 小城鎮(zhèn)金庫建設(shè)，使小城鎮(zhèn)成為獨(dú)立的一級(jí)財(cái)政實(shí)體落到實(shí)處，逐步實(shí)行規(guī)范的分稅制財(cái)政體制，保證體制的穩(wěn)定性，充分調(diào)動(dòng)小城鎮(zhèn)組織收入的積極性。 國家計(jì)委規(guī)劃司課題組、陸學(xué)藝等認(rèn)為戶籍制度改革的目標(biāo)是，凡在小城鎮(zhèn)有合法固定