【正文】 的住所，有 穩(wěn)定的生活來源的人員，均允許其申請(qǐng)?jiān)谛〕擎?zhèn)落戶。其次，利用電腦信息設(shè)備，實(shí)現(xiàn)人口管理的科學(xué)化和現(xiàn)代化，建立勞動(dòng)力就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)和一支能夠進(jìn)行科學(xué)人口管理的隊(duì)伍。允許進(jìn)鎮(zhèn)的農(nóng)民保留其農(nóng)村集體承包地的使用權(quán)或?qū)⑹褂脵?quán)進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓，以解決農(nóng)民離土的后顧之憂。勞動(dòng)者在履行規(guī)定義務(wù)的前提下，有享受社會(huì)保障待遇的權(quán)利。廣大農(nóng)村在近期尚不具備建立國家統(tǒng)一立法、強(qiáng)制實(shí)行某些保障項(xiàng)目的條件。作為基 本保障的補(bǔ)充，小城鎮(zhèn)應(yīng)逐步發(fā)展各種商業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。至于小城鎮(zhèn)的社會(huì)保障制度，由于起步晚于大中城市，更要避免超出經(jīng)濟(jì)承受能力的現(xiàn)象發(fā)生，以財(cái)政支撐的社會(huì)保障只能控制在政府財(cái)力所能承受的限度之內(nèi)，應(yīng)當(dāng)大力提倡自我保障和商業(yè)保險(xiǎn)。要將目前各部門、各單位的分 散管理逐步轉(zhuǎn)為統(tǒng)一的社會(huì)化管理，將目前企業(yè)承擔(dān)的養(yǎng)老、醫(yī)療等事務(wù)性工作逐步轉(zhuǎn)為社會(huì)化服務(wù)。二是權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一。賦予進(jìn)城農(nóng)民在就業(yè)、入學(xué)、身份等方面與原城鎮(zhèn)居民以同等待遇。 查金樣等提出了戶籍改革的具體方案，即按照“先易后難、局部突破”的循序漸進(jìn)原則和“因地制宜，因時(shí)審勢(shì)”的實(shí)事求是原則，按以下對(duì)策思路進(jìn)行： (1)從整體上為分階段、分區(qū)域的戶籍改革營(yíng)造良好的外部條件。第二，中央給予一定的財(cái)稅政策照顧，增加對(duì)小城鎮(zhèn)的稅收返還，把城建稅、土地出讓金、基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等全部留給小城鎮(zhèn)等，加大中央對(duì)小城鎮(zhèn)資金的投入。通過完善小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)等，創(chuàng)造有利于企業(yè)生存和發(fā)展的良好環(huán)境，吸引企業(yè)向小城鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)集中，鼓勵(lì)和吸引農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，從事第三產(chǎn)業(yè)。 1．出臺(tái)多種不同類型的公共財(cái)政體制，授權(quán)各地可結(jié)合實(shí)際進(jìn)行選擇。一方面，在現(xiàn)行體制下，選擇非縣城、區(qū)位條件好、規(guī)模大、有發(fā)展?jié)摿Φ膮^(qū)域性中心小城鎮(zhèn)，及時(shí)切塊設(shè)市。政府重點(diǎn)抓好城鎮(zhèn)規(guī)劃編制及監(jiān)督實(shí)施、公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、計(jì)劃生育、社會(huì)治安和精神文明建設(shè)等項(xiàng)政府職能管理工作，其中對(duì)公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等也要盡量利用市場(chǎng)機(jī)制，為小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造 有利條件。 國家從每年發(fā)行的長(zhǎng)期國債中拿出一部分作為貼息，鼓勵(lì)銀行積極參與小城鎮(zhèn)建設(shè)。按規(guī)定征收的城市維護(hù)建設(shè)稅，公用事業(yè)性附加原則上要留給本鎮(zhèn)用于城鎮(zhèn)建設(shè)；按規(guī)定收取的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套費(fèi)，應(yīng)全額返回鄉(xiāng)鎮(zhèn)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。 要大力推進(jìn)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的市場(chǎng)化進(jìn)程，對(duì)于小城鎮(zhèn)住宅開發(fā)項(xiàng)目，供水、供電、通訊、燃?xì)獾染邆渥载?fù)盈虧條件的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目以及部分文化，教育及衛(wèi)生事業(yè)，根據(jù)“誰投資，誰所有，誰受益”的原則，鼓勵(lì)國內(nèi)企業(yè)、個(gè)人及外商以多種方式參與建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理，使其產(chǎn)業(yè)化。對(duì)在小城鎮(zhèn)和工業(yè)小區(qū)建設(shè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在資金、稅收等方面給予優(yōu)惠政策，財(cái)政上要加大投入，搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使小城鎮(zhèn)和工業(yè)小區(qū)有著強(qiáng)大吸引力，拉動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相對(duì)集中。小城鎮(zhèn)土地股份公司向各村級(jí)合作經(jīng)濟(jì)組織頒發(fā)土地使用權(quán)入股證書，作為村參與其收益分配的憑證。 8．在堅(jiān)持土地集體所有制的前提下，允許土地流轉(zhuǎn)在理論上和實(shí)踐上都是行得通的，“地?fù)Q地、地滾地”、“股田制”等做法在東部地區(qū)已相繼出現(xiàn)。小城鎮(zhèn)國有土地的產(chǎn)權(quán)代表應(yīng)是縣 (市 )級(jí)以上人民政府的土地管理部門，集 體土地的產(chǎn)權(quán)代表應(yīng)是村級(jí)以上的集體經(jīng)濟(jì)組織。充分利用土地空間，提高建筑容積率，降低用地成本，最大限度地利用土地資源。 目前小城鎮(zhèn)就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障制度明顯滯后，是造成農(nóng)民進(jìn)城后不愿交出承包地的重要原因，因?yàn)檗r(nóng)民缺乏失去土地后長(zhǎng)期穩(wěn)定的生活保障預(yù)期，只能把土地看成是最可靠的基本保障。 1997 年公安部出臺(tái)的關(guān)于戶籍制度改革的政策，只限于少數(shù) 試點(diǎn)鎮(zhèn)。第一，機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。 4．小城鎮(zhèn)內(nèi)部區(qū)劃不合理。不僅如此，由于小城鎮(zhèn)財(cái)政金融體制不健全，一方面小城鎮(zhèn)的稅收不能用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，另一方面資金要素通過現(xiàn)行的金融體制大量流出，嚴(yán)重制約了小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展。 7．土地置換政策。 3．土地規(guī)劃與其他規(guī)劃的銜接差。但從全局的高度審視，現(xiàn)行的按規(guī)劃建設(shè)仍然沒有走出無序發(fā)展的巢臼。 1．小城鎮(zhèn)的數(shù)量太 多、規(guī)模太小。農(nóng)村的問題通過這種輻射作用帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，有利于農(nóng)村社會(huì)文化事業(yè)的發(fā)展，有利于消除城鄉(xiāng)間的差別。第三，布局上，大城市周邊地區(qū)著 眼于人口與產(chǎn)業(yè)的合理分布，適當(dāng)發(fā)展一批衛(wèi)星城鎮(zhèn)；沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)主要是完善中心小城鎮(zhèn)的功能，提高建設(shè)和發(fā)展水平，對(duì)其中已經(jīng)形成較大規(guī)模、輻射能力較強(qiáng)的小城鎮(zhèn)，適時(shí)引導(dǎo)其發(fā)展為中小城市；中西部地區(qū)重點(diǎn)建設(shè)縣人民政府駐地鎮(zhèn)及部分區(qū)位優(yōu)勢(shì)和發(fā)展?jié)摿Χ急容^明顯的小城鎮(zhèn)?？傮w上要形成以城市市區(qū)為依托。選擇在一定區(qū)域內(nèi)處于中心位置、人口相對(duì)集中、經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、具有一定規(guī)模、發(fā)展?jié)摿Υ蟮男〕擎?zhèn)，以小城市為未來目標(biāo)，作為重點(diǎn)城鎮(zhèn)來促其發(fā)展。朱鐵臻認(rèn)為，單純強(qiáng)調(diào)發(fā)展“大”或“小”都不太切合實(shí)際。季建林認(rèn)為，我國的小城鎮(zhèn)，絕大多數(shù)仍然處在交通不便、信息不暢、文化落后、技術(shù)水平低、投資分散且效益低下的狀態(tài)，片面強(qiáng)調(diào)發(fā)展小城鎮(zhèn)，必然造成亂占亂用土地 、重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重、浪費(fèi)資源、污染環(huán)境等問題。就像分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一樣，小城鎮(zhèn)建設(shè)也是分散的，難以擔(dān)當(dāng)轉(zhuǎn)移幾億農(nóng)民的重任。支持這一觀點(diǎn)的專家主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行了論證：第一，大城市確實(shí)外部成本較高，但規(guī)模合理的大城市有良好的聚集效應(yīng)，由此帶來的規(guī)模收益 明顯超過外部成本，經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中小城市和小城鎮(zhèn)。 張正河認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)對(duì)中國工業(yè)化和城市化進(jìn)程的促進(jìn)作用是顯而易見的，所有的正向作用我們都給予充分的認(rèn)同，但比較起來，小城鎮(zhèn)在中國城市化進(jìn)程中的弊端要大于益處，特別是從長(zhǎng)遠(yuǎn)和全局來看更是如此。他認(rèn)為城市化固然重要，但城市化并不是目的。黨的十五屆三中全會(huì)提出“發(fā)展小城鎮(zhèn)是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)大戰(zhàn)略”。 一、小城鎮(zhèn)發(fā)展的意義和地位 (一 )關(guān)于發(fā)展小城鎮(zhèn)的意義。 武漢大學(xué)辜勝阻等認(rèn)為農(nóng)村城鎮(zhèn)化不僅有利于我們解決“三農(nóng)”問題，也有利于緩解城市的內(nèi)需不足與市場(chǎng)制約，減輕農(nóng)村人口向城市高速流動(dòng)的壓力。 韓明清等認(rèn)為“小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略”思想的提出并非把發(fā)展小城鎮(zhèn)當(dāng)做最終的戰(zhàn)略目標(biāo)，而是實(shí)現(xiàn)我國城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的手段。今后如果大城市發(fā)展步伐快一些，吸收更多的鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)人口，將會(huì)為國家節(jié)省大量的土地資源。大量的人口涌入，勢(shì)必會(huì)加劇就業(yè)壓力，并可能產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)矛盾；第二，中國現(xiàn)有的城市在城市管理體制和管理方式、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、社會(huì)保障和公用事業(yè)的供給等方面還存在著許多缺陷，在這種條件下擴(kuò)張現(xiàn)有的城市，將造成城市生存環(huán)境的惡化；第三，發(fā)展中國家大城市的盲目擴(kuò)張，形成了貧民窟和“棚戶區(qū)”，導(dǎo)致黑社會(huì)犯罪等嚴(yán)重的社會(huì)問題。在西部地區(qū)，大城市還發(fā)展不足，就要率先發(fā)展大城市；而在中部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)水平有明顯提高，有可能需要發(fā)展的是小城市、中心鎮(zhèn)、縣級(jí)城關(guān)鎮(zhèn)；東部地區(qū)發(fā)揮大都市圈的帶動(dòng)作用則更好。我國的城市化應(yīng)是大中小城市共同發(fā)展，共同前進(jìn)的過程。另一類是發(fā)展條件相對(duì)較好的重點(diǎn)小城鎮(zhèn)，通過重點(diǎn)發(fā)展，向成熟的、比較完善的小城鎮(zhèn)過渡和邁進(jìn)。 小城鎮(zhèn)發(fā)展目標(biāo)的研究一般從小城鎮(zhèn)發(fā)展的數(shù)量、規(guī)模體系和布局等方面進(jìn)行，由于所依據(jù)的原則和方法的不同，形成的目標(biāo)方案也有較大差異。 (二 )小城鎮(zhèn)發(fā)展的重點(diǎn)。他們認(rèn)為，農(nóng)村的建制鎮(zhèn)是舊 體制控制最薄弱的地方，很少地具有大城市與生俱來的那些體制弊病，小城鎮(zhèn)管理比較直接，對(duì)周邊的農(nóng)村地區(qū)有比較好的輻射帶動(dòng)作用。規(guī)模過小的直接影響是城市功能不完善、不健全，社會(huì)事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施投資成本高，且嚴(yán)重不足，創(chuàng)造就業(yè)的門路狹窄，對(duì)人口的吸引力不強(qiáng)，反過來又影響了城市規(guī)模的擴(kuò)大，陷入低水平的惡性循環(huán)。一些地方建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃之間互不銜接，導(dǎo)致規(guī)劃的指導(dǎo)和規(guī)范作用無法發(fā)揮；有些地方對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度預(yù)計(jì)不足，規(guī)劃缺乏超前性，功能分區(qū)不明顯，出現(xiàn)大量“馬路城鎮(zhèn)”，給 后續(xù)建設(shè)帶來很大難度；有的規(guī)劃脫離實(shí)際，不考慮小城鎮(zhèn)實(shí)際的財(cái)力，導(dǎo)致攤子鋪得很大，土地資源大量浪費(fèi)。 4．小城鎮(zhèn)加速發(fā)展與建設(shè) 用地指標(biāo)不足的矛盾。一是新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)留成比例不合理；二是土地出讓金等有償使用收益只可用于城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，沒有留給鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政；三是耕地開墾費(fèi)、閑置土地