【正文】 在任何事情上取得一致。對于民主國家來說，組織行政管理要比君主國家困難得多。當(dāng)我們對于這種事實感到極度驚訝時，上述情況為這種驚訝提供了唯一的解釋。 —— 譯者 9 的政治史不是一部發(fā)展行政管理的歷史，而是一部關(guān)心立法工作的歷史 —— 不是改進政府組織，而是制定法律和政治評論的歷史。在任何一位具備實踐天才或者開明胸懷的英國君王替國家的行政機關(guān)設(shè)計出精確而持久的模式之前，“議會”已經(jīng)扮演了國王的角色。一旦當(dāng)某個國家開始從事制定憲法的事業(yè)之時，它將會發(fā)現(xiàn)要停止這一工作，并為公眾建立一個能手而又經(jīng)濟的行政管理機關(guān)是極端困難的。 這種管理在憲政時代的曙光到來之前，通過極權(quán)統(tǒng)治者的個人意志使行政機制達(dá)到完善。大革命預(yù)示著 4 即海因里希在那里， 行政管理已得到最深入的研究，并且?guī)缀踹_(dá)到了最完善的程度。我將努力解釋清楚這方面的理由。作為一個新的國家，并且在其 中每一個人都有住房并可找到有報酬的工作，加之政府奉行自由主義原則和在實際的政治活動中運用不受限制的技能。這種改革并沒有阻礙革命，而是把它限制在采取和平途徑的范圍之內(nèi)。它必須從內(nèi)心深處認(rèn)識我們的制度，必須把官僚主義的熱病從血管中加以排除，必須多多吸入美國的自由空氣。行政學(xué)的博士都產(chǎn)生在歐洲。關(guān)于國家以及隨之而來的關(guān)于國家職責(zé)的觀念正在發(fā)生引人注目的變化，而“關(guān)于國家的觀念正式行政管理的靈魂”。與此同時，政府的職能日益變得更加復(fù)雜和更加困難，在數(shù)量上也同樣大大增加。只有具備最大的先天能力，經(jīng)過最有效的訓(xùn)練，具有最堅決、最有持久性的勤奮精神的人才有可能完成這些工作。我們現(xiàn)在所以正產(chǎn)生一種前所未有的行政科學(xué)，原因也在這里。人們無需追溯到上一個世紀(jì)去探尋目前貿(mào)易上的復(fù)雜性和使人困惑的商業(yè)投機行為是怎樣產(chǎn)生的，也無需這樣做來了解國家公債是怎樣奇異 地誕生 4 的。當(dāng)時，在行政管理方面很少或完全沒有遇到麻煩問題，至少沒有引起行政官員注意的問題。在這些理論原則的激烈斗爭中，行政機關(guān)不能中斷其自身的思考。 它為什么姍姍來遲？它為什么直到我們這個忙的幾乎注意不到它的世紀(jì)才出現(xiàn)？行政機關(guān)是政府最明顯的部分，它是行動中的政府；它是 政府的執(zhí)行者，是政府的操作者，是政府的最顯露的方面，當(dāng)然，它的歷程也和政府一樣悠久。在這兩個問題上，我們顯然更需要得到啟示，只有認(rèn)真進行研究才能提供這種啟示。 T E A古德諾 （ 22） 官僚制（ 1922）???????????????馬克斯韋伯 （ 26） 公共行政學(xué)研究導(dǎo)論（ 1926）?????????倫納德西蒙 （ 72） 權(quán)力和行政管理（ 1949）???????????諾頓林德布諾姆 (115) 政策分析員：政府機構(gòu)中的一種新的職業(yè)角色（ 1967） ?????????????????耶赫茲克爾奧爾森 （ 171） 2 行 政 學(xué) 研 究 1 伍德羅 但是，我們在進入這種研究之前，需要做到下列幾點： l． 考慮其他人在此領(lǐng)域中所做過的研究。它是行動中的政 1 來源：伍德羅經(jīng)常出現(xiàn)的問題是：由誰制定法律以及制定什么法律？另一個問題是如何有啟發(fā)性的、公平的、迅速而又沒有摩擦地實施法律。那時候政府的職能很簡單，因為生活本身就很簡單。毫無疑問，仁慈的貝斯女王 2 曾經(jīng)認(rèn)為 16 世紀(jì)的壟斷資本極難駕馭，要想不燙傷她的手指是不可能的。關(guān)于憲政原則的重要論戰(zhàn)甚至到現(xiàn)在還遠(yuǎn)沒有得出結(jié)論，但是在實用性方面它們已不再比行政管理問題更突出?！? 沒有任何一種政府職責(zé)現(xiàn)在沒有變得復(fù)雜起來，它們當(dāng)初曾經(jīng)是很簡單的，政府曾經(jīng)只有少數(shù)支配者，而現(xiàn)在卻有大批的支配者。行政管理部門將手伸向每一處地方以執(zhí) 行新的任務(wù)。當(dāng)你了解國家每天應(yīng)該作的新事情之后，緊接著就應(yīng)該了解國家應(yīng)該如何去做這些事情。這門科學(xué)并不是我們的創(chuàng)造，它是一門外來的科學(xué)，很少使用英國式或美國式的語言規(guī)則。這 一顯然如此容易使一切政府都能得到好處的科學(xué)，為什么首先是在歐洲受到重視呢？在歐洲跟在英國和美國不同，其政府長期以來屬于壟斷性；而在美國，其政府長期以來只是享有一種公共性質(zhì)的授權(quán)。然而大陸各國長期以來拼命反抗一切改革，他們希望通過緩和專制政府的粗暴程度改變革命的方向。因而長期以來，在行政計劃和行政手段方面，我們并沒有感到需要給以特別注意。 通過對當(dāng)代世界上一些主要國家的制度史的分析判斷，可以說在現(xiàn)存最充分發(fā)展的政治體制中，政府經(jīng)歷過三個發(fā)展時期，其它所有政治體制也是如此。斐特烈大帝的統(tǒng)治雖然是嚴(yán)厲而武斷的，但他仍然真誠地宣稱僅僅把自己看成是國家的主要仆人，把他的巨大機構(gòu)看成是一個公共信托機關(guān)。弗里德里希從來不曾有過一種共同的和大眾化的意志能夠做出像拿破侖下令所做出的那種安排。這種對憲法進行修修補補的工作，看來似乎是永無止境的。 因此，英國民族長期而成功地研究了抑制行政權(quán)力的藝術(shù)，因而卻經(jīng)常忽視了改善行政方法的藝術(shù)。因此，我們正處在這樣一個時期，即對于我們這個長時期背著制定憲法的種種習(xí)慣的包袱的政府來說，它的健康迫切需要有關(guān)行政管理的研究和創(chuàng)造來加以保護。例如，為什么我們才剛剛開始純潔我們那足足腐敗了 50 年的行政機構(gòu)？如果認(rèn)為是奴隸制度使我們迷失 了方向，那就只不過是重復(fù)我所曾經(jīng)說過的老話 —— 即我們制度中的缺陷耽誤了自己。正是我們以往最心愛的政治成功的完美性本身困擾著我們。進步必須通過妥協(xié)，通過把不同的意見調(diào)和起來，通過一系列反復(fù)修改的計劃和非常直截了當(dāng)?shù)脑瓌t 的抑制作用才能夠取得。偏見是不可以靠理性思考的 ，因為它們不是理性的產(chǎn)物。然后經(jīng)過安排，把正確的意見擺在輿論前進的道路上。人們的大多數(shù)是極端缺乏哲學(xué)頭腦的。當(dāng)我們已經(jīng)進入這一領(lǐng)域時，我們必須在這樣的困難條件下展開研究工作。因此，文官制度改革只不過是為我們所要進行的工作做一種思想準(zhǔn)備。 這是高層權(quán)力的區(qū)劃界限，著名的德國學(xué)者們堅持這一觀點并認(rèn)為是理所當(dāng)然的事情。 13 題之間的區(qū)別，也就是那種必須適合憲法原則所作的政府調(diào)整和那種僅僅為了靈活適應(yīng)上的方便，對于可以改變的目標(biāo)所作的政府調(diào)整這兩者之間的區(qū)別。但是（再仔細(xì)思考一下）即使只分析到這里，難道這種情況就是真實的么？自由并不存在于簡易的職能行動之中，正如同智慧并不存在于安適與活力之中一樣，而安適和活力是與一個強壯的人的四肢活相聯(lián)系的。格奧爾格 這并不完全是“意志”與相應(yīng)“行動”之間的區(qū)別，因為 行政官員在為了完成其任務(wù)而選擇手段時，應(yīng)該有而且也的確有他自己的意志，他不是而且也不應(yīng)該是一種純粹被動的工具。如果行政學(xué)之研究能夠找到作為這種分權(quán)辦法之基礎(chǔ)的最佳準(zhǔn)則，那么它就等于為憲法研究做出了不可估量的貢獻(xiàn)。 15 那么。 就在這一點上，我們便很顯然地進入到了一個問題更為重大的領(lǐng)域之中，這問題便是公共輿論與行政管理之間的正常關(guān)系。在找們這里，公共輿論已經(jīng)廣泛覺醒并且特別注意無論如何都要按自己的方式行事。但是無論是在政治還是在行政方面，當(dāng)對制定基本政策的更為巨大的力量進行監(jiān)督時，公眾的批評則是完全安全而且有益的，是完全不可缺少的。如果我們要添置新的鍋爐并且加大推動我們政府機器的爐火，我們就必須使舊的輪子、接頭、閥門和皮帶等，在新力量的推動下盡可能不發(fā)出嘎吱嘈雜的聲音。這種原則是：美國行政管理必須在一切方面都對公眾輿論有敏銳的反應(yīng)。目標(biāo)、政策和標(biāo)準(zhǔn)必然是官僚性的。韋伯的專門術(shù)語（ Bureaucracy）。民主雖然有著古老的歷史，但是要把它在現(xiàn)代觀念和條件 之上組建起來，還依然是一件未竟事業(yè)。君主國家和民主國家，盡管其他方面彼此有根本上的差別，然而實際上卻都有許多相同的工作需要加以照管。那種對把外國制度移植到我們國家的意圖進行指責(zé)的人肯定是盲目地步入歧途，這是不可能的，外國制度完全沒有在這里生長的可能。 尤其有必要強調(diào)的是應(yīng)該因此排除一切成見，這些成見反對行政研究中向除了本國之外的一切地方去尋求啟示，因為在整個政治學(xué)的領(lǐng)域里，我們在使用歷史比較法時，似乎沒有任何領(lǐng)域要比行政學(xué)這一領(lǐng)域更為安全的了。如果我們只是知道我們自己，那么我們就是一無所知。這樣，我們便為比較研究方法設(shè)計出來了一個可進行調(diào)節(jié)的砝碼。世界的“作什么”永遠(yuǎn)應(yīng)該由美國式的“如何作”所支配。他們的效率來自“團體精神”，來自想表現(xiàn)對于上級權(quán)力的阿諛奉承的服從，或者從最好的角度說，來自易受感動的良心的土壤。如果對政府管理方式和手段的比較研究將會使我們提出一些建議，使得上述各種政府在行政管理方面實際上把公開性和活力結(jié)合在一起，并且準(zhǔn)備接受一切嚴(yán)肅的得到廣泛支持的公眾批評，那么這種比較研究就將使自已有資格進入政治研究的最高級和最有成果的重大分支學(xué)科的行列之中。首先，分化最厲害的是司法機構(gòu)。但是可以認(rèn)為，這里所說的“政治”的意思，是大多數(shù)人在平時賦予“政治”一詞的意思。 Goodnow），《政治與行政：政府研究》紐約： 1900 年版，第 17— 26頁。因此，當(dāng)“行政”用來表示職能時，容易助長人們的這種觀念，即政府的這種職能僅存在于一般認(rèn)為的執(zhí)行或行政機構(gòu)的工作中，而這些機構(gòu)反過來又容易被當(dāng)作是僅限于是行使行政職能的。盡管政府的這兩種職能的分化非常明顯，把這兩種職能委派給兩個分立的機構(gòu)行使是不可能的。這兩種職能分別就是：政治與行政。一種行為準(zhǔn)則，即一種國家意志的表達(dá)，如果得不到執(zhí)行，實際上就什么也不是，只是一紙空文。如果從迄今人們認(rèn)為的廣義上去使用“政治”和“行政”這兩個詞的話，政治必須對行政有一定的控制。政黨體制由此保證了政治職能與行政職能之間的協(xié)調(diào)，而這種協(xié)調(diào)是政府成功地開展工作所必需的。在私人經(jīng)濟領(lǐng)域，它們則構(gòu)成官僚制的“管理”。韋伯 (Max Weber)：《社會論文集》 H —— 譯者 27 Ⅱ .機關(guān)等級制與各種按等級賦予權(quán)力的原則，意味著一種牢固而有秩序的上下級制度，在這種制度中存在著一種上級機關(guān)對下級機關(guān)的監(jiān)督關(guān)系。在某一個“公共”機關(guān)中大批現(xiàn)任官員以及各自的物 質(zhì)工具設(shè)備和文書檔案便組成一個“機構(gòu)”?，F(xiàn)代模式的公務(wù)管理進行得愈是徹底，這種分離就愈與上述情況相符。從前，在任何情況下，對國家正規(guī)事務(wù)的處理情況則剛好與此相反：機關(guān)事務(wù)是作為次要工作加以執(zhí)行的。首先這表現(xiàn)在需要經(jīng)過培訓(xùn)方面，而培訓(xùn)課程是有明確規(guī)定的這種培訓(xùn)要求官員在長期的工作中具有完備的能力；其次還表現(xiàn)在要經(jīng)過一般性的和專門性的考試方面，這種考試是任職的先決條件。這些目標(biāo)就成為那種世俗的和超現(xiàn)實的人格化了的主人的替身。這種職能性目標(biāo)在當(dāng)前的“教會”中已經(jīng)變成了例行常規(guī)的事情，并且回過頭來已被戴上了思想上的光環(huán)。現(xiàn)代官員的 社會職位是由有關(guān)等級制度的傳統(tǒng)規(guī)定來加以保證的。 政治官員 —— 至少在充分發(fā)達(dá)了的現(xiàn)代國家里 —— 并不被人們看成是某個統(tǒng)治者個人的仆人。從法律和實際情況上說，不能夠像在中世紀(jì)乃至直到近代初期所常有的那種情況一樣，把擔(dān)任公職當(dāng)作是索取 金錢或報酬的來源。有關(guān)這些規(guī)律的知 識表現(xiàn)為官員們所掌握的一種專門的技術(shù)性學(xué)問，這種知識包括法學(xué)以及行政或企業(yè)管理知識在內(nèi)。 現(xiàn)代企業(yè)家的特色是他以本企業(yè)的“第一號官員”自居，這和一個非?，F(xiàn)代化的官僚制國家的統(tǒng)治者把自己說成是國家的“第一號公仆”同出一轍。 從原則上講，設(shè)立公職人員的現(xiàn)代組織是要把辦公機關(guān)與官員的私人住所分開的。在官僚制模式得到充分發(fā)展的場合，機關(guān)等級制是按等級賦予機關(guān)權(quán)力的原則。賴特而在私人經(jīng)濟中，則僅僅是出現(xiàn)在最先進的資本主義機構(gòu)之中。 26 官僚制 12 馬克斯 ?韋伯 一、官僚制的特征 現(xiàn)代官場以下列特寫方式發(fā)揮作用： Ⅰ 在其固定的和官方的權(quán)限范圍方面具有理論原則 ，這種理論原則一般是以法規(guī)形式來加以規(guī)定的，也就是說是由法律或行政法規(guī)來規(guī)定的。 25 如果為了防止政治在具體細(xì)節(jié)問題上影響行政，而試圖在政府中把分別主要承擔(dān)這兩種職能的機構(gòu)在法律上分開，政治對行政的必要控制勢必要在法律之外進行。 為了在國家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間求得這種協(xié)調(diào) ，就必須或者犧牲掉國家意志的表達(dá)機構(gòu)的獨立性，或者犧牲掉國家意志執(zhí)行機構(gòu)的獨立性。但是，這種職能的行使可能不只委托給政府中的某一個或某一套機構(gòu)。因為行政曾經(jīng)被想象為執(zhí)行性的職能，既執(zhí)行機關(guān)的職能。美國最高行政官就經(jīng)常通過行使其否決權(quán)，而對政治職能的行使發(fā)生重要的影響?！? 我們可以看到，這些定義都著重于說明，政治與指導(dǎo)和影響的政策相關(guān)，而行政則與這一政策的執(zhí)行相關(guān)。 對于“行政”一詞，可能不那么需要進行解釋，因為從科學(xué)的角度說，它尚不曾獲得“政治 ”那樣十分確切的含義。的確，正如前面所指出的，在某些情況下，它與其它執(zhí)行機構(gòu)分得非常清楚，以致許多學(xué)者都把司法機構(gòu)的活動當(dāng)作政府的一種分立的權(quán)力或職能劃分出來。 22 政 治 與 行 政 11 弗 蘭克 ?J?古德諾 如果我們分析任何具體的政府組織，就可以看到有三種從事執(zhí)行國家意志的機構(gòu)。我們面前的問題是，要使政府官員經(jīng)常感興趣的是盡他的才智做最大的努力，用他的良心做最大的服務(wù)，不僅為他的上級而且為他的社會盡力。給“聯(lián)邦”組織、給系統(tǒng)之中的系統(tǒng)，提供盡可能最好的生活。 我們自己的政策應(yīng)該成為一切理論的試金石。