【正文】 得極有效率，從而變得不可缺少；工作極其穩(wěn)妥，從而不引人注意；極端開明，從而不會受到輕率的質(zhì)詢；極端仁慈，從而不會引起懷疑；極端強(qiáng)大，從而難以對付。所有這一切都需要進(jìn)行研究，而他們已對此作了認(rèn)真的研究。 當(dāng)時(shí)，在大洋的這邊，我們在政府工作方面卻沒有碰到重大的困難。作為一個(gè)新的國家，并且在其 中每一個(gè)人都有住房并可找到有報(bào)酬的工作，加之政府奉行自由主義原則和在實(shí)際的政治活動中運(yùn)用不受限制的技能。因而長期以來，在行政計(jì)劃和行政手段方面，我們并沒有感到需要給以特別注意。我們自然而然地很少注意歐洲出版界送到我們圖書館中的許多書籍的用處和意義，這些書籍對于處理政府事務(wù)的方式和手段進(jìn)行了深入的研究和艱苦的考察。我們的政府如同一個(gè)身強(qiáng)力壯的小伙子一樣， 7 其機(jī)能已經(jīng)得到發(fā)展，身材已經(jīng)長大，但在動作方面卻變得笨拙了。其精力和年齡的增長，都已和其所具有的生活技能不相適應(yīng)。它得到了力量，但卻不具備相應(yīng)的行為。因此，跟 歐洲諸國相比，雖然我們在機(jī)構(gòu)發(fā)展的順利和健康狀況方面的優(yōu)越性是很大的，但我們現(xiàn)在卻面臨著需要進(jìn)行更加仔細(xì)的行政調(diào)整和需要具有更加豐富的行政知識的時(shí)刻。跟大洋彼岸的諸國相比較，我們正處于一種特別不利的地位。我將努力解釋清楚這方面的理由。 通過對當(dāng)代世界上一些主要國家的制度史的分析判斷，可以說在現(xiàn)存最充分發(fā)展的政治體制中，政府經(jīng)歷過三個(gè)發(fā)展時(shí)期，其它所有政治體制也是如此。這三個(gè)時(shí)期中的第一個(gè)是絕對統(tǒng)治者時(shí)期，是行政系統(tǒng)與絕對統(tǒng)治相適應(yīng)的時(shí)期；第二個(gè)時(shí)期是制定憲法廢除絕對統(tǒng)治者并用人民的控制取而代之的時(shí)期。在這一 時(shí)期中，由于對這些高級目標(biāo)的關(guān)切，因而對行政管理有所忽視；第三個(gè)時(shí)期是擁有最高權(quán)力的人民在使他們掌握權(quán)力的新憲法的保障下，著手發(fā)展行政管理工作的時(shí)期。 有一些現(xiàn)在行政實(shí)踐方面成為表率的政府，在現(xiàn)代政治的曙光照臨之時(shí)，它們的統(tǒng)治者依然享有絕對權(quán)力卻同時(shí)又很開明。在那里除了瞎子之外，所有人都很清楚地知道，正當(dāng)說來統(tǒng)治者只不過是被統(tǒng)治者的仆人。在這樣的政府當(dāng)中，行政管理是按照為促進(jìn)公共福利的目的而組織起來的，并且具有僅僅完成單一意志所規(guī)定的任務(wù)才可能具有的那種簡便和效率。 舉例來說，普魯士就屬于這種情況。在那里， 行政管理已得到最深入的研究，并且?guī)缀踹_(dá)到了最完善的程度。斐特烈大帝的統(tǒng)治雖然是嚴(yán)厲而武斷的，但他仍然真誠地宣稱僅僅把自己看成是國家的主要仆人，把他的巨大機(jī)構(gòu)看成是一個(gè)公共信托機(jī)關(guān)。正是他本人，在他父親所奠定的基礎(chǔ)之上，開始建立普魯士的公共辦事機(jī)構(gòu)，并且使之成為極其認(rèn)真為公眾服務(wù)的機(jī)構(gòu)。他那同樣專斷的繼承人 —— 威廉斐特烈三世，在斯坦因 4 的鼓勵下，設(shè)計(jì)了許多內(nèi)容更廣泛的組織特征，把這一工作更往前推進(jìn)了一步，奠定了今天普魯士行政管理工作的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和具體形式。幾乎所有令人贊嘆的管理體制都是在國王的首創(chuàng)之下發(fā)展起 來的。 現(xiàn)代的法國行政管理及其均勻劃分行政區(qū)域和秩序井然地將辦公機(jī)關(guān)分成等級，如果不是在計(jì)劃上至少是在實(shí)踐上來自同樣的起因。法國的大革命時(shí)期 —— 制憲會議時(shí)期 —— 是憲法的“撰寫”時(shí)期，還不能說成是憲法的“制定”時(shí)期。大革命預(yù)示著 4 即海因里希弗里德里希卡爾斯坦因男爵：普魯士政治家，行政法學(xué)家，倡導(dǎo)自由主義改革，曾出版名著《行政學(xué)》。 —— 譯者 8 一個(gè)發(fā)展憲法時(shí)期的到來 —— 法國進(jìn)入了我上面所說的三個(gè)時(shí)期的第二個(gè)時(shí)期 —— 但革命本身卻并沒有創(chuàng)立這樣一個(gè)時(shí)期。大革命中斷和動搖了專制主義，但并沒有把它摧毀。繼法國君主之后，拿破侖行使著這些君主所曾經(jīng)擁有的不受限制的權(quán)力。 因此，由拿破侖所重新建立的法國行政管理，是我所要列舉的第二個(gè)例子。 這種管理在憲政時(shí)代的曙光到來之前，通過極權(quán)統(tǒng)治者的個(gè)人意志使行政機(jī)制達(dá)到完善。從來不曾有過一種共同的和大眾化的意志能夠做出像拿破侖下令所做出的那種安排。這些安排作得是如此簡明，它們打破了地區(qū)偏見；如此合乎邏輯，在其影響方面符合大眾的選擇。這些安排是可以由制憲會議頒布的，但是只有通過一個(gè)專制君主的無限權(quán)力才能夠確立起來。共和八年 5的行政制度是嚴(yán)厲無情的，然而又是徹底和完備的。并且從很大程度上說，這是已經(jīng)被推翻了的專制主義的一種復(fù)歸。 另一方面，有一些國家在它們的行政管理受到自由理論的影響之前，就已經(jīng)跨入了制定 憲法和進(jìn)行民眾改革的時(shí)期。在這些國家中，行政管理的改進(jìn)處于遲滯和半途而廢的狀態(tài)。一旦當(dāng)某個(gè)國家開始從事制定憲法的事業(yè)之時(shí)，它將會發(fā)現(xiàn)要停止這一工作，并為公眾建立一個(gè)能手而又經(jīng)濟(jì)的行政管理機(jī)關(guān)是極端困難的。這種對憲法進(jìn)行修修補(bǔ)補(bǔ)的工作，看來似乎是永無止境的。所制定的常規(guī)性憲法很難在持續(xù)十年的時(shí)間內(nèi)不作修改和補(bǔ)充，因此詳細(xì)論證行政管理的時(shí)刻一直姍姍來遲。 當(dāng)然，說到這里，我們的例證便是英國和我們自己的國家。在安茹王朝時(shí)代，當(dāng)憲法生活還沒有因“大憲章”而生根發(fā)芽的時(shí)候，由于亨利二世精明、勤奮和進(jìn)取，并且有不折不 撓的精神和愿望，開始自覺而有力地展開了法制和行政改革。在英國也跟在其它國家一樣，國王的首創(chuàng)性似乎注定要按照自己的意志來鑄就政府發(fā)展方向。但是，輕舉妄動而又猶豫不定的理查德 6 以及軟弱而卑鄙的約翰 7 卻并不像他們的先人那樣是實(shí)現(xiàn)這種計(jì)劃的人物。在他們在位的年代里，行政管理的發(fā)展被有關(guān)憲法的斗爭所取代了。在任何一位具備實(shí)踐天才或者開明胸懷的英國君王替國家的行政機(jī)關(guān)設(shè)計(jì)出精確而持久的模式之前，“議會”已經(jīng)扮演了國王的角色。 因此，英國民族長期而成功地研究了抑制行政權(quán)力的藝術(shù)，因而卻經(jīng)常忽視了改善行政方法的藝術(shù)。他 們在更多的程度上是訓(xùn)練自己去控制而不是加強(qiáng)政府。他們較關(guān)心的是使政府變得公正、溫和而不是使它變得簡捷、有秩序和高效率。英國和美國 5 共和八年即 1801 年 9 月至 1802 年 9 月。共和歷是法國大革命時(shí)采用的歷法，使用于 1793—— 1806 年間，以 1792年 9 月 22 日為共和元年元旦，一年十二個(gè)月各有專名。 —— 譯者 6 即獅心王理查一世（ 1157— 1199）。 —— 譯者 7 即指無地王約翰（ 1199— 1216）。 —— 譯者 9 的政治史不是一部發(fā)展行政管理的歷史，而是一部關(guān)心立法工作的歷史 —— 不是改進(jìn)政府組織，而是制定法律和政治評論的歷史。因此，我們正處在這樣一個(gè)時(shí)期，即對于我們這個(gè)長時(shí)期背著制定憲法的種種習(xí)慣的包袱的政府來說，它的健康迫切需要有關(guān)行政管理的研究和創(chuàng)造來加以保護(hù)。從建立基本原則的角度來說，制定憲法的時(shí)期實(shí)際上已經(jīng)結(jié)束，但是我們卻無法擺脫它的影響。當(dāng)我們應(yīng)該進(jìn)行創(chuàng)造的時(shí)候，我們卻繼續(xù)進(jìn)行政治 評論。我們已經(jīng)到達(dá)了我前述的三個(gè)時(shí)期中的第三個(gè)時(shí)期 —— 即這樣一個(gè)時(shí)期：人民經(jīng)過前一時(shí)期與專制權(quán)力的斗爭，為自己贏得了憲法，他們必須發(fā)展行政管理以與這種憲法相適應(yīng)。可是，我們對于這種新時(shí)期的工作卻毫無準(zhǔn)備。 盡管從政治自由的角度，特別是從政治實(shí)踐的藝術(shù)和才干的角度說，我們擁有巨大的優(yōu)勢。然而卻有那樣多的國家在行政組織和行政藝術(shù)方面都走在我們前面。當(dāng)我們對于這種事實(shí)感到極度驚訝時(shí)，上述情況為這種驚訝提供了唯一的解釋。例如，為什么我們才剛剛開始純潔我們那足足腐敗了 50 年的行政機(jī)構(gòu)？如果認(rèn)為是奴隸制度使我們迷失 了方向，那就只不過是重復(fù)我所曾經(jīng)說過的老話 —— 即我們制度中的缺陷耽誤了自己。 當(dāng)然，一切通情達(dá)理的選擇都將會是支持英國和美國的政治道路，而不是支持任何歐洲國家的道路，我們決不會為了學(xué)會普魯士的行政管理技巧，而愿意具有普魯土的經(jīng)歷。而且普魯士特殊的行政管理制度將會把我們徹底悶死。與其變得缺乏獨(dú)立精神和循規(guī)蹈矩，不如毫無訓(xùn)練和自由自在要好得多。雖則如此，但卻無法否認(rèn)還有更好的情況，那就是既具有自由精神而同時(shí)又具有非常熟練的實(shí)踐能力。就是這種理由更為充足的選擇，強(qiáng)迫我們?nèi)ヌ綄び心男┮蛩乜赡軙璧K和耽誤我們引進(jìn)這種 非常值得羨慕的行政管理科學(xué)。 那么，究竟有些什么因素正起著阻礙作用呢？ 重要的是人民主權(quán)。對于民主國家來說，組織行政管理要比君主國家困難得多。正是我們以往最心愛的政治成功的完美性本身困擾著我們。我們把公眾輿論捧上了帝王的寶座，而在公共輿論的統(tǒng)治下面，我們?nèi)绻胧怪鳈?quán)者在執(zhí)行任務(wù)的熟練技巧方面或者在使政府職能達(dá)到完美的平衡狀態(tài)方面，接受任何速成的訓(xùn)練，那是不可能的。也正是我們充分地實(shí)現(xiàn)了人民的統(tǒng)治這一事實(shí)本身，使得“組織”這種人民統(tǒng)治的工作變得更加困難了。總而言之，為了取得任何進(jìn)展，我們必須對于叫做 公共輿論的由民眾組成的君主進(jìn)行訓(xùn)練和勸說 —— 這跟影響叫做國王的單一君主比較起來，是 10 一樁可行性極小的工作。一個(gè)單一的統(tǒng)治者有可能采納某一個(gè)簡單的決策并且立即加以執(zhí)行。他只可能有一種意見，并且他將使這種單一的意見包含在單一的命令之中。可是另一種 統(tǒng)治者即全體人民卻可能具有一大堆不同的意見。他們不能簡單地在任何事情上取得一致。進(jìn)步必須通過妥協(xié)，通過把不同的意見調(diào)和起來，通過一系列反復(fù)修改的計(jì)劃和非常直截了當(dāng)?shù)脑瓌t 的抑制作用才能夠取得。這就需要有貫穿了許多年中的持久不斷的決心，需要有體現(xiàn)在一整套修正方案中的斷斷續(xù) 續(xù)的命令。 在政府工作方面如同在道德領(lǐng)域一樣，最最困難的事情莫過于取得進(jìn)步了。在過去，這種現(xiàn)象的原因在于，作為統(tǒng)治者的單一的個(gè)人通常都是自私、無知而又膽怯的，或者是愚蠢的 —— 盡管偶爾也有個(gè)別聰明人。而在今天，原因則在于，統(tǒng)治者是許多人，是人民，并沒有我們可以與之說話的單一的耳朵，他們是自私、無知、膽怯、固執(zhí)或者是愚蠢的，并且這是一種由數(shù)以千計(jì)的人群所構(gòu)成的自私、無知、固執(zhí)和膽怯 —— 盡管其中有數(shù)以百計(jì)的人是聰明的。在以往，改革者的有利條件是統(tǒng)治的思想有一個(gè)確定的發(fā)生地，即它存在于一個(gè)人的頭腦之中，因而這種思想 是可以弄清楚的。雖然這也是改革者的不利條件，這個(gè)頭腦并不勤于學(xué)習(xí)或者僅僅學(xué)習(xí)了很少的東西，或者這個(gè)頭腦處于某個(gè)人的影響之下，而這個(gè)影響者只是讓它學(xué)習(xí)一些錯誤的東西。而今天，情況與此相反，改革者卻被下述事實(shí)弄得處于迷們之中，那就是統(tǒng)治者的思想并沒有確定的發(fā)生地，而只不過是存在于千百萬個(gè)投票人的大多數(shù)頭腦之中；改革者還被下述事實(shí)所困擾著，即這種統(tǒng)治者的思想也同樣是被“寵物”所影響的，這種寵物并不是人，仍然只不過是事先就抱有的意見，也就是種種偏見，但它卻并不因此就失去這個(gè)詞舊有的真正含義。偏見是不可以靠理性思考的 ，因?yàn)樗鼈儾皇抢硇缘漠a(chǎn)物。 在任何地方，當(dāng)尊重輿論被當(dāng)作政府的最高原則時(shí)，其實(shí)際改革必然是緩慢的，并且一切改革都必然是充滿妥協(xié)的。因?yàn)樵谌魏蔚胤?，只要存在著公共輿論，它就必然起統(tǒng)治作用。這是當(dāng)前半個(gè)世界所承認(rèn)的公理，甚至在俄國這個(gè)公理現(xiàn)在也將會被人們所信奉。任何人如果想要在一個(gè)現(xiàn)代立憲制的政府中實(shí)行某種改革，他就必須首先教育他的公民同胞，使之感到需要有“某種”改革。在這之后，他必須說服他們愿意進(jìn)行他所主張的那種改革。他必須首先使得公共輿論愿意聽取意見，緊接著就務(wù)必 11 作到使輿論愿意聽取正確的意見。他必須 鼓動輿論，使之起而尋求某種意見。然后經(jīng)過安排，把正確的意見擺在輿論前進(jìn)的道路上。 第一步與第二步相比較幾乎是同樣困難。對于輿論來說，掌握它的人總是占絕對優(yōu)勢的，而要改變輿論則幾乎是不可能的。各種制度在第一代人看來，只不過是似乎可以實(shí)現(xiàn)某種原則的權(quán)之計(jì)。下一代則把它尊崇為有最大可能實(shí)現(xiàn)這一原則的近似辦法。而再下一代則把它崇拜為這一原則本身。幾乎并不需要三代人就釀成了這種神化現(xiàn)象；作孫子的常把他祖父猶疑不定的試驗(yàn)看成是大自然固有結(jié)構(gòu)的一個(gè)不可分割的部分。 即使我們對于全部政治歷史有清楚的洞察力，并且能夠 從那些經(jīng)過完善訓(xùn)練的人士頭腦中產(chǎn)生出一些有關(guān)政府的穩(wěn)定、無誤、溫和的明智準(zhǔn)則；在這些準(zhǔn)則當(dāng)中一切合理的政治學(xué)說都將得到最后的解決，“國家是否將按照這些準(zhǔn)則行事？”這就是問題之所在。人們的大多數(shù)是極端缺乏哲學(xué)頭腦的。而今天，人們的大多數(shù)卻擁有投票權(quán)。一個(gè)真理在被那些每天在一大清早就跑去上班的人們認(rèn)識之前，必須首先表現(xiàn)得不只是清楚而且還要平易。并且在這同一批人下定決心照此行事之前，必須表明如果不照此行事就將產(chǎn)生重大而且有切膚之痛的不便之處。 還有哪一個(gè)地方，其缺乏哲學(xué)頭腦的人群的大多數(shù)在其構(gòu)成上比美國還要五花八門呢？為了弄清楚這種國家公眾的思想情況，不僅要了解作為舊日主要民族的美國人的思想，并且還要了解愛爾蘭人、德國人和黑人的思想。為了替一種新學(xué)說找到立足之地，必須去影響各種各樣的思想。這些思想由各個(gè)種族的模式所鑄成，來自產(chǎn)生于各種環(huán)境中的偏見，被許許多多各種不同的民族的歷史所扭曲，幾乎受到地球上每一個(gè)溫暖或寒冷、開放或封鎖地區(qū)的影響。 對于行政學(xué)研究的歷史以及特殊困難的條件就談?wù)撨@么多。當(dāng)我們已經(jīng)進(jìn)入這一領(lǐng)域時(shí)，我們必須在這樣的困難條件下展開研究工作?，F(xiàn)在的問題是，這種研究的題材是什么，以及這一研究所特有的目的 又是什么呢？ 二 行政管理的領(lǐng)域是一種事務(wù)性的領(lǐng)域，它與政治領(lǐng)域的那種混亂和沖突相距甚遠(yuǎn)。在大多數(shù)問題上，它甚至與憲法研究方面那種爭議甚多的場面也迥然不同。行政管理作為政治生活的一個(gè)組成部分，僅在這一點(diǎn)上與企業(yè)辦公室所采用的工作方法是 12 社會生活的一部分以及機(jī)器是制造品的一部分是一樣的。但是行政管理卻同時(shí)又大大高出于純粹技術(shù)細(xì)節(jié)的那種單調(diào)內(nèi)容之上，其事實(shí)根據(jù)就在于通過它的較高原則，它與政治智慧所派生的經(jīng)久不衰的原理以