【正文】 1 目 錄 行政學研究（ 1887）?????????????伍德羅威爾遜 （ 2） 政治與行政（ 1900）?????????????弗蘭克 J古德諾 （ 22） 官僚制（ 1922）???????????????馬克斯韋伯 （ 26） 公共行政學研究導(dǎo)論（ 1926）?????????倫納德 D懷特 （ 34） 組織理論按語（ 1937）????????????盧瑟古利克 （ 42） 總統(tǒng)行政管理委員會的報告（ 1937）?? ????路易斯布朗洛等 （ 55） 官僚制結(jié)構(gòu)和人格（ 1940）??????????羅伯特 K默頓 （ 62） 行政管理格言（ 1946）????????????赫伯特 A西蒙 （ 72） 權(quán)力和行政管理（ 1949）???????????諾頓 E朗 （ 89） 帕金森定律與上升的金字塔（ 1957）?????? C諾斯科特帕金森 （ 100） 企業(yè)的人的方面（ 1957）???????????道格拉斯默里麥格雷戈（ 106） “竭力對 付”的科學（ 1959）?????????查爾斯 E林德布諾姆 (115) 政策分析員：政府機構(gòu)中的一種新的職業(yè)角色（ 1967） ?????????????????耶赫茲克爾德羅爾 （ 129） 彼得原理（ 1969）??????????????勞倫斯 J彼得等 （ 136） 行政分權(quán)與政治權(quán)力（ 1969）?????????赫伯特考夫曼 （ 141） 論新公共行政學（ 1971）??????????? H喬治弗雷德里克森 （ 156） 公共事業(yè)和私營企業(yè)管理： 它們在所有不重要的方面是否基本上是相同的（ 1979） ????????????????格雷厄姆 T奧爾森 （ 171） 2 行 政 學 研 究 1 伍德羅威爾遜 我認為任何一門實用科學，在沒有必要了解它時，不會有人去研究它。因此，如果我們需要以某種事實來論證這種情況的話；著名的行政學實用科學正在進入我國高等學校課程的事實本身；則證明我們國家需要更多地了解行政學。然而，在此無需說明，我們并非要調(diào)查高校教學計劃來證明這一事實。目前人們稱為文官制度改革 的運動在實現(xiàn)了它的第一個目標之后，不僅在人事方面，而且在政府機構(gòu)的組織和方法方面都必須為繼續(xù)擴大改革努力，這是我們大家?guī)缀醵汲姓J的事實，因為政府機構(gòu)的組織和方法同其人事問題一樣需要進行改進，這一點已經(jīng)十分明顯。行政學研究的目標在于了解：首先，政府能夠適當?shù)睾统晒Φ剡M行什么工作。其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當?shù)墓ぷ?。在這兩個問題上，我們顯然更需要得到啟示，只有認真進行研究才能提供這種啟示。 但是，我們在進入這種研究之前，需要做到下列幾點： l． 考慮其他人在此領(lǐng)域中所做過的研究。即是說，考慮這種研究的歷史。 2．確定這種研究的課題是什么。 3．斷定發(fā)展這種研究所需要的最佳方法以及我們用來進行這種研究所需要的最清楚的政治概念。 如果不了解這些問題，不解決這些問題，我們就好像是離開 了圖表或指南針而去出發(fā)遠航。 一 行政科學是已在兩手兩百年前開始出現(xiàn)的政治科學研究的最新成果。它是本世紀，幾乎就是我們這一代的產(chǎn)物。 它為什么姍姍來遲？它為什么直到我們這個忙的幾乎注意不到它的世紀才出現(xiàn)？行政機關(guān)是政府最明顯的部分，它是行動中的政府；它是 政府的執(zhí)行者，是政府的操作者，是政府的最顯露的方面，當然，它的歷程也和政府一樣悠久。它是行動中的政 1 來源：伍德羅威爾遜（ Woddrow Wilson） 。《政治 科學季刊》第二期（ 1887 年 6 月） 3 府，人們很自然地希望看到政治學的論著者在系統(tǒng)思想史的很早時期即已引起對行動中的政府的注意，并激發(fā)他們進行仔細的研究。 但是，事與愿違。直到本世紀已經(jīng)度過了它的最初的青春時期，并且已經(jīng)開始長出獨具特色的系統(tǒng)知識之花的時候，才有人將行政機關(guān)作為政府科學的一個分支系統(tǒng)地進行論述。直到今天，我們所拜讀的所有的政治學論著者都僅僅圍繞下列問題進行思考、爭辯和論證：政府“構(gòu)成方式”；國家性質(zhì)，主權(quán)的本質(zhì)和地位，人民的權(quán)力和君 主的特權(quán)；屬于政府核心內(nèi)容的最深的含義及根據(jù)人性和人的目的擺在政府目標之前的更高目標。下列范圍廣泛的理論領(lǐng)域是存在激烈論戰(zhàn)的中心地區(qū)：君主制對民主制進行攻擊，寡頭政治力圖建立特權(quán)的堡壘，專制制度尋求使其所有競爭者投降的要求得以實現(xiàn)的機會。在這些理論原則的激烈斗爭中，行政機關(guān)不能中斷其自身的思考。經(jīng)常出現(xiàn)的問題是：由誰制定法律以及制定什么法律？另一個問題是如何有啟發(fā)性的、公平的、迅速而又沒有摩擦地實施法律。這一問題被看做是“實際工作中的細節(jié)問題”，在專家學者們就理論原則取得一致意見后由辦事人員進行處理。 政 治哲學采取這種方向，當然不是一種意外現(xiàn)象，不是出于政治哲學家的偶然性偏愛或反常行為。正如黑格爾所說的，任何時代的哲學“都只不過是抽象思維所表現(xiàn)的那個時代的精神?！倍握軐W也和其它任何種類的哲學一樣，只不過是舉起了反映當代事務(wù)的一面鏡子。在很早的時代，麻煩的事情幾乎都出在政府結(jié)構(gòu)方面。因此，結(jié)構(gòu)問題就成為吸引人們思考的焦點。當時，在行政管理方面很少或完全沒有遇到麻煩問題，至少沒有引起行政官員注意的問題。那時候政府的職能很簡單，因為生活本身就很簡單。政府靠行政命令行事，驅(qū)使著人們，從來沒有想到過要征詢?nèi)藗兊囊?見。那時候沒有使財政人員感到麻煩的公共收入和公債的復(fù)雜制度，因此也并不存在感到此種麻煩的財政人員。所有掌握權(quán)力的人員都不會對怎樣運用權(quán)力長期茫然不解。唯一重大的問題是：誰將掌握權(quán)力？全體居民只不過是處于管轄之下的人群；財產(chǎn)的種類很少，當時農(nóng)莊很多，但卻沒有股票和債券；牲口遠比既得利益集團的數(shù)目多。 我曾經(jīng)說過，這一切都是“早期時代”的真實情況。在相對較晚的時期，這些情況也基本上是真實的。人們無需追溯到上一個世紀去探尋目前貿(mào)易上的復(fù)雜性和使人困惑的商業(yè)投機行為是怎樣產(chǎn)生的，也無需這樣做來了解國家公債是怎樣奇異 地誕生 4 的。毫無疑問，仁慈的貝斯女王 2 曾經(jīng)認為 16 世紀的壟斷資本極難駕馭，要想不燙傷她的手指是不可能的。但是在 19 世紀龐大的壟斷資本面前，已不再有人記得這些話了。當布萊克斯通 3 “哀嘆地說，公司企業(yè)既無軀體可讓你敲打，又無靈魂可供你譴責時，他早在整整一個世紀之前就預(yù)見到了這種令人遺憾現(xiàn)象的準確時間。經(jīng)常擾亂工業(yè)社會的老板和工人之間的長期沖突，在黑死病和勞工法出現(xiàn)之前就已開始存在了。但是在我們的這個時代到來之前，它們從來沒有像今天這樣顯示不祥之兆。簡言之，如果在以往許多世紀中可以看到政府活動方面的困難在不斷 聚集起來，那么在我們所處的世紀則可以看到這些困難正在累積到頂點。 這就是當前必須認真和系統(tǒng)地調(diào)整行政工作使之適合于仔細試驗過的政策標準的原因。我們現(xiàn)在所以正產(chǎn)生一種前所未有的行政科學，原因也在這里。關(guān)于憲政原則的重要論戰(zhàn)甚至到現(xiàn)在還遠沒有得出結(jié)論，但是在實用性方面它們已不再比行政管理問題更突出。執(zhí)行一部憲法變得比制定一部憲法更要困難得多。 下面是巴奇霍特先生對于行政管理中新舊方式之間的差別所做的生動而獨辟蹊徑徑的描述：“從前，當一個專制君主想統(tǒng)治一個邊遠省份時，他便派出一名騎著高頭大馬的總督，其他人則騎在矮 小的馬匹上；如果這位總督不派某些人回來匯報他正在作些什么，君主便很少聽到這位總督的信息，不可能采取重大的監(jiān)督措施，信息的來源是普通的謠傳和臨時性的報告。如果可以肯定這個省份管理得不好，將前一任總督召回，另派一位總督接替他的職位。在文明國家，程序則與此不同：人們在想要進行統(tǒng)治的省份中建立一個機構(gòu)，要求該機構(gòu)書寫和抄錄文件，每天向圣彼得堡的首腦機關(guān)遞交八份報告。如果在首都沒有人進行匯總工作，對省里人的工作進行“檢查”，看他是否作得正確，在省里也不可能有人作匯總工作。這種作法的后果是加給各種首腦機構(gòu)大量的閱讀資料 和繁重的工作。只有具備最大的先天能力，經(jīng)過最有效的訓(xùn)練，具有最堅決、最有持久性的勤奮精神的人才有可能完成這些工作?！? 沒有任何一種政府職責現(xiàn)在沒有變得復(fù)雜起來，它們當初曾經(jīng)是很簡單的，政府曾經(jīng)只有少數(shù)支配者，而現(xiàn)在卻有大批的支配者。大多數(shù)人以前僅僅聽命于政府，現(xiàn)在他們卻指導(dǎo)著政府。在有些國家，政府曾經(jīng)對朝廷唯命是從，而現(xiàn)在卻必須遵從全民的意見。 2 這是伊麗莎白女王的愛稱。 —— 譯者 3 即威廉布萊克斯爵士 (Sir Williamin Blackstone:1723— 1780)，英國著名法學家和政治活動家。 5 并且全民的意見正在穩(wěn)步地擴展成為一種關(guān)于國家職責的新觀念。與此同時，政府的職能日益變得更加復(fù)雜和更加困難，在數(shù)量上也同樣大大增加。行政管理部門將手伸向每一處地方以執(zhí) 行新的任務(wù)。例如政府在郵政事務(wù)方面的效用、廉價服務(wù)和成就，使政府較早地實現(xiàn)了對電報系統(tǒng)的控制。或者說，在收購或建造電報和火車路線方面，即使我們的政府并不遵循歐洲各國政府走過的道路，但卻沒有任何人會懷疑我們的政府必須采取某種方式，使自己能夠支配各種有支配力的公司。除舊有的國家鐵路委員會之外，政府又新設(shè)立了全國鐵路特派員，這意味著行政管理職能的一種非常重要而巧妙的擴充。不管州政府或聯(lián)邦政府決定對各大公司有什么樣的權(quán)力，都必須小心謹慎和承擔責任，這樣做會需要許多智慧、知識和經(jīng)驗。為了很好完成這些事情必須對其認真研 究。而這一切，正如我所說過的那樣，還僅僅是那正向政府機構(gòu)敞開著的許多大門中的一小部分。關(guān)于國家以及隨之而來的關(guān)于國家職責的觀念正在發(fā)生引人注目的變化，而“關(guān)于國家的觀念正式行政管理的靈魂”。當你了解國家每天應(yīng)該作的新事情之后，緊接著就應(yīng)該了解國家應(yīng)該如何去做這些事情。 這就是為什么應(yīng)該有一門行政科學的原因，它將力求使政府不走彎路，使政府專心處理公務(wù)減少閑雜事務(wù)，加強和純潔政府的組織機構(gòu)，為政府的盡職盡責帶來美譽。這就是為什么會有這一門科學的原因之一。 但是這門科學是在什么地方成長起來的呢？肯定不是在海洋的這 一邊。在我們的行政實踐中不可能發(fā)現(xiàn)很多公平的科學方法。市政府中的污濁氣氛、州行政當局的幕后交易，以及在華盛頓政府機構(gòu)中屢見不鮮的雜亂無章、人浮于事和貪污腐化，都使我們決不相信到目前為止，關(guān)于建立良好行政管理的任何明確觀念已在美國廣泛流行。沒有，美國的學者們迄今為止并沒有在這門科學的發(fā)展中發(fā)揮很重要的作用。行政學的博士都產(chǎn)生在歐洲。這門科學并不是我們的創(chuàng)造，它是一門外來的科學，很少使用英國式或美國式的語言規(guī)則。它所使用的僅僅是外國腔調(diào)。它表述的只是與我們的思想迥然不同的觀念。它的目標、事例和條件，幾乎都是以外 國民族的歷史、外國制度的慣例和外國革命的教訓(xùn)為根據(jù)的。它是由法國和德國的教授們發(fā)展起來的，因此，其各個組成部分是與一個組織嚴密的國家的需要相適應(yīng)的，并且是為了適應(yīng)高度集權(quán)的政府形式而建立起來的。因此，為了與我們的目的相符，對它必須進行調(diào)整，使之適合于權(quán)力高度分散的政府形式建立起來。如果我們要應(yīng)用這種科學，我們必須使之美國化，不只是從形式上或僅僅從語言上美國化，而是必須在思想、原則和目標 6 方面從根本上加以美國化。它必須從內(nèi)心深處認識我們的制度，必須把官僚主義的熱病從血管中加以排除，必須多多吸入美國的自由空氣。這 一顯然如此容易使一切政府都能得到好處的科學，為什么首先是在歐洲受到重視呢？在歐洲跟在英國和美國不同，其政府長期以來屬于壟斷性；而在美國，其政府長期以來只是享有一種公共性質(zhì)的授權(quán)。如果有人想要找到一種解釋，他毫無疑問將會發(fā)現(xiàn)其原因是雙重的：首先，在歐洲，正因為政府不依賴國民的同意，它所要做的更多的工作是統(tǒng)治；其次，想使政府保持壟斷地位的愿望，使那些壟斷者對于發(fā)現(xiàn)盡可能不激怒民眾的統(tǒng)治方法深感興趣。此外，這些壟斷者人數(shù)甚少，便于迅速采取各種手段。 對于這種情況稍做較深入的觀察將會是很有教益的。當然，在提到歐洲政 府時，我并沒有把英國包括在內(nèi)。英國并沒有拒絕隨著時代潮流進行改革。英國只不過是通過程度緩慢的憲政改革，緩 和了從一個貴族享有特權(quán)的政體演化成具有民主權(quán)力的體制這種轉(zhuǎn)變的嚴厲程度。這種改革并沒有阻礙革命，而是把它限制在采取和平途徑的范圍之內(nèi)。然而大陸各國長期以來拼命反抗一切改革，他們希望通過緩和專制政府的粗暴程度改變革命的方向。他們希望通過這種作法來完善他們的國家機器，從而消滅一切令人討厭的摩擦；通過這種作法，以及對被統(tǒng)治者利益的關(guān)心，來使政府的措施變得溫和，從而使一切起阻礙作用的仇恨得到和解；他們還殷勤而及 時通過這種作法來向一切經(jīng)營事業(yè)的階層提供幫助，從而使國家本身變成一切勤勞人民所不可缺少的東西。最后，他們還給予人民以憲法和公民權(quán)利。但是，即使在這些措施之后，他們還是得到許可，以變成家長的身分繼續(xù)行使其專制權(quán)力。他們使自己變