淺談行政公益訴訟下強(qiáng)制拆除行為的檢察監(jiān)督(完整版)
【正文】 有強(qiáng)制拆除權(quán)。本文以西安市 **區(qū)人民檢察院為調(diào)研對(duì)象，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的行政檢察監(jiān)督工作進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn) **區(qū)人民檢察院在調(diào)查觀光農(nóng)業(yè)園的環(huán)評(píng)案件的過程中，發(fā)現(xiàn)觀光農(nóng)業(yè)園中違建，變 相占用土地，擅自改變土地使用性質(zhì)，造成國家和公共利益造成損害。檢察院作為監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)此有權(quán)進(jìn)行行政檢察監(jiān)督，對(duì)不履行法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議、提起公益訴訟。但是，對(duì)于該條存在兩種相反理解，一是認(rèn)為任何有權(quán)做出限期拆除違法建筑決定的行政機(jī)關(guān)，僅根據(jù)該條規(guī)定就可以享有強(qiáng)制拆除執(zhí)行權(quán)；反對(duì)觀點(diǎn)認(rèn)為強(qiáng)制拆除屬于典型的直接強(qiáng)制執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)遵循行政強(qiáng)制法第13 條關(guān)于行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定的規(guī)定，單行法律沒有明確規(guī)定由行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制拆除的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)法院強(qiáng)制拆除。在當(dāng)前推進(jìn)的公益訴訟中，也使用 “ 公共利益 ” 這一詞， “ 公共利益 ” 是檢察院提起行政公益訴訟的標(biāo)準(zhǔn)。我國目前實(shí)行的是以申請(qǐng)法院執(zhí)行為原則，行政機(jī)關(guān)自己執(zhí)行之例外的制度，除有法律法規(guī)規(guī)定的特別規(guī)定之外，一般都需申請(qǐng)法院執(zhí)行。限期拆除違建在適用法律上的不同時(shí)導(dǎo)致作出的主體也是不同的。各級(jí)政府的城鄉(xiāng)規(guī)劃部門是作出 限期拆除違建決定這一基礎(chǔ)行為的主體；縣級(jí)以上地方人民政府組織強(qiáng)制拆除的實(shí)施并承擔(dān)強(qiáng)制執(zhí)行的法律責(zé)任，其責(zé)成行為屬于對(duì)基礎(chǔ)行為的執(zhí)行行為，在性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是《行政強(qiáng)制法》第 37 條所指的強(qiáng)制執(zhí)行決定，不能將其簡單視為上下級(jí)機(jī)關(guān)的內(nèi)部指令或內(nèi)部審批等管理行為；被責(zé)成的各個(gè)主管部門在執(zhí)行階段按照人民政府的要求具體采取有關(guān)拆除措施，不具有獨(dú)立行使強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行為能力。但是除了法條明確的這幾個(gè)領(lǐng)域中的公共利益， “ 等 ” 的作用發(fā)揮有限，當(dāng)下將行政公益訴訟限制在一個(gè)狹小領(lǐng)域的公共利益，這是否符合行政公益訴訟的發(fā)展。 在強(qiáng)制拆除行為中的調(diào)查權(quán)因無強(qiáng)制措 施的保障，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在工作中大多采取溝通協(xié)商的方法，這種方式既浪費(fèi)了人力、物力，也使案件的進(jìn)展程度很難保障。 [[8]]在實(shí)踐中，由于法律的缺陷導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在檢察工作中會(huì)出臺(tái)司法解釋來解決具體應(yīng)用法律、法令的問題，而且司法解釋對(duì)檢察機(jī)關(guān)的工作具有普遍約束力、指導(dǎo)力。正確適用法律從另一個(gè)角度來說是執(zhí)行法律，在執(zhí)行方面，檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性就 顯得尤為重要。在行政公益訴訟中，具體公益的維護(hù)依據(jù)法律的規(guī)定，由檢察機(jī)關(guān)選擇提起，法院判決確認(rèn)，因此行政公益訴訟中公益的認(rèn)定是通過立法者、檢察官和法官三者的協(xié)力來確定。 第二，檢察機(jī)關(guān)的具體判斷。而法院在立法者明確保護(hù)行政公益訴訟四個(gè)領(lǐng)域中的公共利益時(shí)，將與具體案件中認(rèn)定結(jié)合起來，綜合考慮各種因素運(yùn)用自己的標(biāo)準(zhǔn)，如通過證明標(biāo)準(zhǔn)、舉證責(zé)任分配等方式來判斷是否屬于侵害公共利益的范疇。 有權(quán)必有責(zé)，在賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的同時(shí)，對(duì)于濫用調(diào)查權(quán)的檢察官應(yīng)當(dāng)規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。比如：對(duì)不配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查的，可以發(fā)出檢察建議，情節(jié)嚴(yán)重的，則對(duì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人處分或者其他強(qiáng)制措施。在這一邏輯關(guān)系中，三方機(jī)關(guān)同時(shí)發(fā)力，相互影響，相互制約，這樣才能維護(hù)行政公益訴訟中的公共利益，而不將公共利 益隨意擴(kuò)大或縮小。這種權(quán)力具有一定的自由裁量性質(zhì)，是檢察機(jī)關(guān)能夠支配的一種權(quán)力。 第一，立法者的概括性規(guī)定。但是，在實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)會(huì)政治上或其他方面的影響，導(dǎo)致行使檢察監(jiān)督權(quán)有很多的限制。 其次，在行政公益訴訟改革的大背景下推進(jìn)對(duì)強(qiáng)制拆除行為的檢察監(jiān)督。 三、充分保障強(qiáng)制拆除行為中檢察監(jiān)督權(quán)的行使 （一）正確適用強(qiáng)制拆除行為中的法律法規(guī) 檢察機(jī)關(guān)在認(rèn)定強(qiáng)制拆除行為中的責(zé)任主體時(shí)，必須正確適用法律，而要正確適用法律，則需要仔細(xì)斟酌強(qiáng)制拆除行為中相關(guān)法律的適用范圍、針對(duì)對(duì)象及賦予不同行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。 所以，行 政公益訴訟中 “ 公共利益 ” 的不確定導(dǎo)致在強(qiáng)制拆除行為中公共利益確定上的靈活運(yùn)用，在強(qiáng)制拆除行為中，只有強(qiáng)制拆除行為在生態(tài)環(huán)境、資源保護(hù)等領(lǐng)域侵害公共利益后才能提起行政公益訴訟，但是對(duì)某些拆除行為侵害的其他領(lǐng)域公共利益的行為很難確定。因此，檢
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