【正文】 政治文化對(duì)行政職能體系影響有限的。 （二）行政職能日益分化和專業(yè)化 ：社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展，人力生產(chǎn)部門分化和專業(yè)化，為了適應(yīng)其外部環(huán)境。 程，其它職能并不消失。行政環(huán)境發(fā)展變化的普遍性決定行政職能轉(zhuǎn)變的普遍性。 ② WTO 是對(duì)政府管理體制設(shè)立 “超國家權(quán)威 ”的制度約束，它 “統(tǒng)一、公正、合理 ”原則；它 “非歧視 ”和 “國民待遇 ”原則；它 “司法審查 ”的規(guī)定，將政府管理法制化提到國際社會(huì)共同監(jiān)督的高度，改革目標(biāo)定位：企業(yè)化政府，法制化政府，人性化政府，道德化政府。 ： ① 領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)決策和執(zhí)行職能適當(dāng)分離，導(dǎo)入 “執(zhí)行部 ”機(jī)制，強(qiáng)化決策執(zhí)行環(huán)節(jié)，適應(yīng)變化的行政環(huán)境 ② 為強(qiáng)化行政責(zé)任，在建立有效的權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制前提下，實(shí)行強(qiáng)首長制，保證行政首長在領(lǐng)導(dǎo)行為中有足夠權(quán)威 ③ 決策以委員會(huì)為核心，執(zhí)行以行政首長為核心，依此建立委員和首長的責(zé)任機(jī)制 （二）層級(jí)制和職能制 ：層級(jí)制：指政府組織從縱向上劃分為若干層級(jí)，每個(gè)層級(jí)所管轄的業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，各對(duì)其上一層級(jí)負(fù)責(zé)，形成有效的層級(jí)節(jié)制關(guān)系；但其管轄范圍自上而下逐級(jí)縮 小 優(yōu)點(diǎn)：便于集中領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一指揮行動(dòng) 缺點(diǎn)：如果不同時(shí)采用職能制，就會(huì)使行政首長管轄過多，責(zé)重事煩，難勝其任 職能制：指政府組織平行劃分若干部門，每部門管轄業(yè)務(wù)內(nèi)容不同，管轄范圍大致相當(dāng) 優(yōu)點(diǎn)：合理分工，相互配合，管理事務(wù)不會(huì)過于集中，提高行政效能 缺點(diǎn)：不能離開層級(jí)制獨(dú)立存在 現(xiàn)實(shí)行政機(jī)關(guān)中，二者常常有機(jī)結(jié)合，發(fā)揮各自所長。 第四節(jié) 行政組織改革與編制管理的法制化 一、行政機(jī)構(gòu)改革作為現(xiàn)代政府行政管理的一項(xiàng)經(jīng)常性工作的意義： “運(yùn)動(dòng)式 ”改革帶來震蕩，防止積弊，避免積重難返減少內(nèi)部沖突和改革代價(jià)，保持政府行為持續(xù)性有效性和政府活力。 政治領(lǐng)導(dǎo)，在我國即黨的領(lǐng)導(dǎo)，指決定和執(zhí)行黨和國家大政方針的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng) （二）行政領(lǐng)導(dǎo)特征 ① 行政領(lǐng)導(dǎo)是國家機(jī)器正常運(yùn)行的核心部分。 ：行政領(lǐng)導(dǎo)者把較多的行政決策權(quán)下放給下級(jí)行政人員，下級(jí)行政主體享有較多的行政管理權(quán)限，行政領(lǐng)導(dǎo)者只是進(jìn)行必要的指導(dǎo)和監(jiān)督。二者結(jié)合，優(yōu)質(zhì)高效完成行政任務(wù)。馬列毛鄧三 1996 年，江澤民在紀(jì)念中國共產(chǎn)黨成立 75 周 年座談會(huì)上，專門談到此問題。 第二節(jié) 行政決策模式與體制 一、行政決策模式 （一）理性決策模式（科學(xué)決策模 式）源于古典經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)濟(jì)行為利益最大化原則。其內(nèi)容按功能區(qū)分： （一）行政決策中樞系統(tǒng)：承擔(dān)全面決策責(zé)任并行使最后決策權(quán)的核心集團(tuán)。決策科學(xué)化、民主化是實(shí)行民主集中制的重要環(huán)節(jié)，是社會(huì)主義民主政 治建設(shè)的重要任務(wù)。 ：擴(kuò)大公民參與；提高行政決策透明度；實(shí)行依法決策。 行政指揮要注意： ① 指揮者要有一定權(quán)威； ② 指揮必須集中統(tǒng)一，切忌多頭指揮，政出多門； ③ 指揮必須分級(jí)進(jìn)行，切忌越級(jí)指揮，越級(jí)指揮造成上級(jí)對(duì)下級(jí)的瞎指揮，也會(huì)挫傷下級(jí)機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)者的積極性 （三）行政溝通和行政協(xié)調(diào) ：行政機(jī)關(guān)及其人員對(duì)共同任務(wù)和問題獲得共識(shí)的方法和程序，也是交流思想互通信息的過程。 政治民主內(nèi)容：公民政治上享有各種權(quán)利受法律保護(hù)，公民有權(quán)參與國家管理，有廣泛參政議政管道，有權(quán)對(duì)國家機(jī)關(guān)及工作人員監(jiān)督。我國重大人事行政政策一般由黨的中央組織制定，人事行政機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)貫徹執(zhí)行的重要職責(zé)，我國人事行政改革和發(fā)展具有方向性、戰(zhàn)略性。生產(chǎn)力發(fā)展，依靠人們對(duì)自然規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化和科學(xué)技術(shù)水準(zhǔn)的提高，依靠人們對(duì)生產(chǎn)活動(dòng)的科學(xué)組織和管理，這兩方面都有共同關(guān)鍵問題：即對(duì)人的管理。因?yàn)闆Q策的環(huán)境已發(fā)生變化 第七章 人事行政 第一節(jié) 人事行政概述 一、人事行政：指國家人事行政機(jī)關(guān)依法對(duì)行政管理活動(dòng)中行政人員與行政事務(wù)間關(guān)系及行政人員間關(guān)系實(shí)施的一整套管理活動(dòng)和管理行為。發(fā)現(xiàn)問題，需要弄清問題的性質(zhì) 、范圍和程度、價(jià)值或影響、發(fā)生的前因后果。 ：建立符合精簡效能原則，符合現(xiàn)代決策科學(xué)化要求，機(jī)構(gòu)設(shè)置 合理，人員機(jī)構(gòu)優(yōu)化，運(yùn)行機(jī)制靈活高效的組織系統(tǒng)，建立科學(xué)的決策體制。 就其性質(zhì)而言有兩個(gè)特點(diǎn)： 第一，輔助性； 第二，相對(duì)對(duì)立性：獨(dú)立性，客觀性和科學(xué)性 其三大任務(wù)： 第一，發(fā)現(xiàn)問題并向決策者提出問題，形成決策問題 第二，擬定決策方案 第三，協(xié)助中樞系統(tǒng)對(duì)方案進(jìn)行評(píng)估論證 正確處理好中樞系統(tǒng)與咨詢系統(tǒng)的關(guān)系：參考，不能照搬，發(fā)揮主觀能動(dòng) 性 （三）行政信息系統(tǒng)：由行政信息處理的機(jī)構(gòu)、人員及其信息信道、信息工 具組成。 漸進(jìn)主義者提出自己的漸進(jìn)決策模式，認(rèn) 為決策過程是一個(gè)按部就班的過程，只是決策者基于過去的經(jīng)驗(yàn)對(duì)現(xiàn)行政策稍加修改而已。 第六章 行政決策 第一節(jié) 行政決策概述 一、行政決策權(quán)：指具有行政決策權(quán)的機(jī)關(guān)或個(gè)人依據(jù)國家法律，為了國家和公眾的利益，有效地推行行政管理，為一定的行政行為確定行政目標(biāo)、制定并選擇行政方案的過程 二、行政決策的特點(diǎn) （一 ）行政決策與其它決策的共性： （二）行政決策的特點(diǎn)： ② 兩個(gè)以上的可供選擇的方案 ③ 存在兩種以上的不以決策人意志為轉(zhuǎn)移的自然狀態(tài) ④ 各種自然狀態(tài)的損益可以把握 ⑤ 決策人可以大致估計(jì)各種自然狀態(tài)的概率 ?不確定型決策問題： i 的第五個(gè)條件不存在時(shí)即為不確定型決策問題 四、行政決策在行政管理過 程中的地位 ① 行政決策不僅是行政管理的重要環(huán)節(jié)，而且貫穿于行政管理過程的始終 現(xiàn)代行政學(xué)一般將行政管理過程分為行政組織、行政領(lǐng)導(dǎo)、行政決策、行政執(zhí)行和行政監(jiān)督， 具體分析每一個(gè)環(huán)節(jié)我們知道，行政管理每一個(gè)環(huán)節(jié)都離不開行政決策，整個(gè)行政管理過程實(shí)際上是一個(gè)連續(xù)決策的過程。調(diào)查研究： ，大量掌握第一手材料 a 的基礎(chǔ)上深入 了解事務(wù)本質(zhì)：去粗取精、去偽存真、由此及彼、由表及里的思索過程 （三）矛盾分析法 :普遍性特殊性、主要矛盾次要矛盾、矛盾主要方面次要方面的辯證關(guān)系 （四）現(xiàn)代科學(xué)方法： 系統(tǒng)論、控制論、信息論、定量定性、優(yōu)選統(tǒng)籌、比較、預(yù)測、運(yùn)籌學(xué)、博弈論方法等 三、行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù) （一）處理事的藝術(shù) （抓中心工作、統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)平衡，分清輕重緩急） （二）領(lǐng)導(dǎo)人的藝術(shù) ，了解人，尊重人 ，對(duì)人寬 （三）掌握時(shí)間的藝術(shù) ：年度 、季度、月份工作計(jì)劃和日程安排 ：提高辦事速度、合辦事情、減少會(huì)議、電話便條聯(lián)系指導(dǎo)工作，利用零星時(shí)間，精力旺盛時(shí)辦難事、大事、急事。干群關(guān)系冷漠緊張，領(lǐng)導(dǎo)威信下降，工作難以開展。當(dāng)下屬執(zhí)行命令不力時(shí)，依靠懲罰手段處理 缺點(diǎn)：造成部下工作積極性不高、主動(dòng)性差，領(lǐng)導(dǎo)者官僚主義嚴(yán)重，主觀武斷，不關(guān)心人不了解情況。 ：將編制管理中的行政措施上升為行政法律法規(guī)。 （二）職能目標(biāo)原則 ，確立行政組織的職能目標(biāo)體系 ，是調(diào)整和改革政府行政機(jī)構(gòu)的前提 （三）精 干效能原則 責(zé)的政府 （四）管理幅度與層次適度原則 管理幅度，又稱行政幅度，指領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)直接管轄下屬部門或人員的數(shù)額 管理層次，指的是行政組織系統(tǒng)劃分層級(jí)的數(shù)額 根據(jù)不同組織系統(tǒng)確立幅度與層次的最佳限度，貫徹適度原則。但不意味黨組織直接行使行政組織職權(quán)，任何黨政不分，以黨代政的現(xiàn)象都不符合現(xiàn)代法治國家或法制行政的要求 ，在其產(chǎn)生上具有派生性，在運(yùn)行機(jī)制上具有執(zhí)行性和垂直性 ，主要是性質(zhì)和職能上差異，上級(jí)對(duì)下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系上，具有不同含義 法院人民檢察院，獨(dú)立行使審判權(quán)，不受任何行政機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人干涉。 從形式上分為： ： ① 行政職 能在短時(shí)間內(nèi)從性質(zhì)、內(nèi)容到整個(gè)體系發(fā)生根本性改變：由革命或戰(zhàn)爭實(shí)現(xiàn)政權(quán)更替或社會(huì)飛躍； ② 在同一社會(huì)形態(tài)下，社會(huì)環(huán)境發(fā)生重大變化（政府更迭，工作重心轉(zhuǎn)移等），使行政職能在范圍、內(nèi)容、作用方式上發(fā)生重大變化。 。隨統(tǒng)治地位穩(wěn)固和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)各階層有可能通過增加可供分配的社會(huì)資源總量，共同增加各方所得 份額，達(dá)到某種政治妥協(xié)，使階級(jí)對(duì)立緩和，統(tǒng)治階級(jí) 在法律框架范圍內(nèi)采取和平方式解決矛盾，弱化其政治職能，注重于社會(huì)職能的發(fā)揮。 第三節(jié) 行政職能的轉(zhuǎn)變 一、行政職能的發(fā)展趨勢 （一）行政職能的內(nèi)容日趨豐富和多樣化 ：社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，社會(huì)存在形態(tài)越來越豐富多彩，社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制從簡單單一化向復(fù)雜多元化。 二、 行政職能體系的影響因素 （一）國家的階級(jí)本質(zhì)：政府代表的國家的階級(jí)本質(zhì)決定行政職能的性質(zhì)和作用方向。具體來說，打破條塊分割，各自為營的分散管理格局，對(duì)工業(yè)，農(nóng)業(yè)，商業(yè)和交通運(yùn)輸業(yè)（ 4 業(yè)）進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和布置，宏觀調(diào)控，摧毀地區(qū)封鎖和行業(yè)封鎖 ?經(jīng)濟(jì)管理職能的轉(zhuǎn)變 ① 要與經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)改革相配合，簡政放權(quán)，政企分開，所有權(quán)經(jīng)營權(quán)分開，使國有企業(yè)成 為自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧的市場主體 ② 將原有部分經(jīng)濟(jì)職能部門進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化和實(shí)體化，使部分經(jīng)濟(jì)職能與政府相剝離，使政府專心進(jìn)行宏觀調(diào)控 ③適應(yīng)經(jīng)濟(jì)管理 模式的變革 :影響和控制公民社會(huì)化過程，增進(jìn)政治統(tǒng)治合法性，并對(duì)公民的精神生活進(jìn)行導(dǎo)向； ：宣揚(yáng)資產(chǎn)階級(jí)價(jià)值觀，對(duì)內(nèi)強(qiáng)化資本主義文化符號(hào)，對(duì)外文化擴(kuò)張 ：以馬克思主義為指導(dǎo)，以培育有理想，有道德，有文化，有紀(jì)律的公民為目標(biāo)，發(fā)展面向現(xiàn)代化，面向世界，面向未來的，具有民主特色的，科學(xué)的和大眾的社會(huì)主義文化。 政府經(jīng)濟(jì)管理的方法： ① 行政方法：主要是依靠從上到下的行政組織，通過依靠行政手段（政策，規(guī)章，指令）的 方法，應(yīng)用一般行政工作的原則、措施、手段實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理。 三、行政職能的意義 ① 是認(rèn)識(shí)行政管理的前提。包括： ，指政 治組織和國家組織對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行過程的監(jiān)督，包括執(zhí)政黨，民主黨派，國家權(quán)力機(jī)關(guān)和其它政治組織的監(jiān)督。 ： ① 行為的違法性和社會(huì)危害性； ② 主觀過錯(cuò)：故意過錯(cuò)，過失過錯(cuò) ： ① 依職務(wù)從屬關(guān)系而 承擔(dān)的行政責(zé)任指由公務(wù)員的一般違法失職行為引起的，要承擔(dān)行政處分（警告、記過、記大過、降級(jí)、降職、撤職、開除留用察看、開除）； ② 非依職務(wù)從屬關(guān)系所承擔(dān)的行政責(zé)任，是由公務(wù)員違反特定法律或行政管理法規(guī)的違法行為引起，要承擔(dān)相應(yīng)的行政處罰（警告、罰金、拘留、沒收、勞動(dòng)教養(yǎng)） ： 普通公民的行政責(zé)任只能基于違反行政管理法規(guī)的行為而產(chǎn)生，后果是行政處罰 違法條件： ① 行為違反行政管理法規(guī)和具有一定社會(huì)危害性，但尚未構(gòu)成刑事犯罪 ② 主觀上行為人具有故意或過失的過錯(cuò)，并且行為人要達(dá)到法定的責(zé)任年 齡，具有責(zé)任能力 （二）行政處罰 ：警告、罰款、拘留、沒收、勞動(dòng)教養(yǎng)等 ：治安管理處罰，工商行政管理處罰，財(cái)政金融管