【正文】 以來的形勢決定了我國必須改革現(xiàn)行的農(nóng)村土地使用制度，在《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》頒布以后，為解決《農(nóng)村土地承包法》規(guī)范不明的農(nóng)村土地使用權的流轉(zhuǎn)中發(fā)生的諸多問題，為提高我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科技含量和國際競爭力，我國農(nóng)業(yè)必須走土地適度規(guī)?；?jīng)營的路子。主要流轉(zhuǎn)形式：一是自發(fā)流轉(zhuǎn)。按規(guī)定轉(zhuǎn)讓還需填寫農(nóng)村土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓申請表，轉(zhuǎn)讓和互換方式流轉(zhuǎn)的，18周歲以上的家庭成員應簽署意見，承包方應當辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證變更手續(xù)?？h農(nóng)業(yè)部門雖然制定有規(guī)范的操作規(guī)程和土地流轉(zhuǎn)合同文書格式,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)仍處于自發(fā)、無序的狀態(tài),許多流轉(zhuǎn)采取口頭協(xié)議,不通過簽定書面合同來規(guī)范雙方的權利和義務,即使簽定合同也存在手續(xù)不規(guī)范、條款不完備等問題,糾紛隱患較多。土地流轉(zhuǎn)前,缺乏對種植大戶和企業(yè)業(yè)主農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的資格審查和評估。而當前農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，以外出打工為主要方式,其他家庭成員大多仍在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),這部分人依靠承包地收入維持基本生活。有的依賴性強，只想靠政府支持；有的管理水平低，科技含量不高；有的項目選擇不準，產(chǎn)業(yè)趨同，品種單一等。三是不宜轉(zhuǎn)出。對土地流轉(zhuǎn)的管理，從上到下沒有具體實施細則，在流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)手段、流轉(zhuǎn)檔案管理等方面缺乏統(tǒng)一規(guī)定，這是當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范的一個重要原因。三、搞好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的建議為進一步貫徹落實《國務院關于推進重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》（國發(fā)?2009?3號文件），鼓勵和支持通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的方式實現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地向規(guī)模經(jīng)營集中，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程，建議：(一)把轉(zhuǎn)變思想放在首位，提高土地流轉(zhuǎn)的認識，把加快勞務輸出作為重點，拓寬土地流轉(zhuǎn)的空間。(二)把提供優(yōu)質(zhì)服務作為宗旨，優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)的環(huán)境，把優(yōu)惠政策支持作為動力，推進土地流轉(zhuǎn)的進程。（四）落實承包經(jīng)營權,為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造前提。二是建立健全民間協(xié)商、鄉(xiāng)村調(diào)解、縣級仲裁、司法保障的農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)處機制,盡快出臺《農(nóng)村土地承包糾紛仲裁規(guī)則》，強化縣農(nóng)村土地承包糾紛仲裁委員會職能，設立土地承包糾紛仲裁庭，落實仲裁庭機構人員編制和工作經(jīng)費，為依法搞好土地糾紛仲裁提供有力保障。（六）積極發(fā)展種糧專業(yè)大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)，推進土地適度規(guī)模經(jīng)營，落實扶持政策，為發(fā)展土地適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件?！盎炯Z田”實行嚴格保護，實行占補平衡原則，在平原或丘陵、山區(qū)的溝谷地帶，只能種植規(guī)定的糧食作物，其土地整治、道路水利等基礎設施建設國家重點投入，對農(nóng)民因種糧減少的收入給予差額補貼。帶著這些問題我們對邳州市的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況進行了深度調(diào)研,對邳州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、流轉(zhuǎn)的主要類型、流轉(zhuǎn)的主要做法等方面的問題有了較清晰的認識,并在借鑒全國其他地區(qū)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗的基礎上,針對邳州市土地流轉(zhuǎn)的實際情況提出了切實可行的解決之策?！掇r(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理辦法》等法規(guī)雖然將土地流轉(zhuǎn)管理的職能賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和縣級農(nóng)業(yè)主管部門,但縣鄉(xiāng)村均未建立土地流轉(zhuǎn)領導機構、工作機構和服務機構,也沒有制訂出臺土地流轉(zhuǎn)的指導性文件、工作職責和制度體系,對土地流轉(zhuǎn)的引導服務和管理監(jiān)督職能未能落實到位。有的未經(jīng)村社集體經(jīng)濟組織審查同意,絕大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)不按規(guī)范簽訂合同,有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己打印的合同,有的甚至根本沒有合同,只是口頭協(xié)議。有的地方土地承包臺賬管理不健全,土地經(jīng)營權證、承包合同、臺賬與實際承包地塊不一致,有的甚至沒有登記臺賬,有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村沒有建立土地承包檔案,一旦發(fā)生糾紛無據(jù)可查。土地流轉(zhuǎn)后,又缺乏對農(nóng)民利益的保護機制。部分基層干部存在求穩(wěn)怕亂、少找麻煩的思想,工作不到位,引導不力,服務滯后,影響了土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營與規(guī)范化管理的進程。各級各部門要采取多種行之有效的措施,將《農(nóng)村土地承包法》的精神實質(zhì)宣傳貫徹到每一個農(nóng)村基層干部和每一個農(nóng)民,要使廣大農(nóng)村干部和農(nóng)民充分認識到,實現(xiàn)農(nóng)村土地家庭承包關系的長期穩(wěn)定是黨中央的一項基本國策,推進農(nóng)村土地使用權的流轉(zhuǎn)并不改變土地家庭承包關系。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須堅持群眾自愿、平等協(xié)商、有償、依法有序的原則,同時在土地流轉(zhuǎn)中不得改變土地權屬關系,不得隨意改變土地承包關系,不得擅自改變農(nóng)業(yè)用途。農(nóng)村土地使用權的流轉(zhuǎn)并非新事物，2005年我們就已頒發(fā)了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》，那么，中央為什么現(xiàn)在又要進一步強調(diào)農(nóng)村土地使用權的流轉(zhuǎn)問題？近年來農(nóng)村土地使用權在流轉(zhuǎn)過程中存在哪些問題？如何揭示其內(nèi)部規(guī)律，找出問題根源，引導規(guī)范農(nóng)村土地使用權依法有序流轉(zhuǎn)？本文將試圖濰坊市為例對上述問題加以初步探討。建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，必然要求采用現(xiàn)代的科學管理辦法組織管理農(nóng)業(yè)，由貿(mào)、工、農(nóng)一體化的規(guī)模經(jīng)營方式，取代千家萬戶分散的小農(nóng)經(jīng)營方式，使農(nóng)業(yè)經(jīng)營逐步實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；?。如濰坊轄下的安丘市輝渠鎮(zhèn)夏坡村300個農(nóng)戶將東山500畝荒嶺簿地租賃給鎮(zhèn)煙站，發(fā)展黃煙生產(chǎn)，畝均970元，經(jīng)濟效益翻了一番多；而轄下臨朐縣上林鎮(zhèn)張閣店村通過土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展瓜、果、菜生產(chǎn)，每畝年增加收入7000多元；轄下的昌樂縣臥陀鎮(zhèn)一些種煙大戶，租賃本村或鄰村農(nóng)戶土地，每畝每年300元，被租賃戶搖身一變成為雇工，月收入800元左右。突出表現(xiàn)在，由于長期以來形成的對土地的依附性，一些農(nóng)民想將土地承包經(jīng)營權進行流轉(zhuǎn)而又心有疑慮，害怕徹底失去土地。目前的土地流轉(zhuǎn)大多處于自發(fā)和無序狀態(tài)。調(diào)查中，濰坊轄下的坊子區(qū)的一些農(nóng)民反映，由于缺少中介組織，往往出現(xiàn)轉(zhuǎn)讓者找不到合適的受讓者，而需要者又找不到出讓者，極大地制約了土地流轉(zhuǎn)。土地承包工作政策性極強，建立規(guī)范有序的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)機制，明確所有權，穩(wěn)定承包權，搞活經(jīng)營權，依法維護農(nóng)民群眾的合法權益，是維護穩(wěn)定、構建農(nóng)村和諧社會的關鍵。四是堅持可持續(xù)發(fā)展的原則。土地流轉(zhuǎn)涉及多方面的利益，必須健全制度按規(guī)范程序進行。土地流轉(zhuǎn)的總體狀況在于它的形式日趨多樣化，主體多元化，這些現(xiàn)象產(chǎn)生的原因是多方面的，如：收入水平和勞動力狀況。在農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)的基礎上，近些年一些工商企業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織等進入農(nóng)業(yè)經(jīng)營，參與流轉(zhuǎn)的主體日益多元化。隨著農(nóng)村人口逐步轉(zhuǎn)移和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設不斷推進，流轉(zhuǎn)呈逐步發(fā)展趨勢。%的調(diào)查縣采取了縣以上統(tǒng)一規(guī)范流轉(zhuǎn)合同文本。一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)拿出專項經(jīng)費支持鼓勵流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)以及短期流轉(zhuǎn)中合同簽訂率不高，流轉(zhuǎn)雙方形成的利益關系和權利義務約定不明確、不規(guī)范，容易引發(fā)糾紛。今后不少地方將可能出現(xiàn)流轉(zhuǎn)面積遞增、種糧面積遞減的情況。同時，符合農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展要求和農(nóng)民意愿的土地流轉(zhuǎn)，也是農(nóng)村基本經(jīng)營制度適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然要求和應有之意，正確引導農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、健全土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場，也就成為不斷完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重要內(nèi)容。應當看到，通過土地流轉(zhuǎn)，在有條件的地方發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體，是發(fā)展我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的一個有效途徑。，需要加強流轉(zhuǎn)管理和服務。，在實際工作中要注意把握好幾點：一要以農(nóng)民自愿接受為前提，不能強加于農(nóng)民。以建立流轉(zhuǎn)服務組織為平臺，逐步完善和加強土地流轉(zhuǎn)信息、法律政策咨詢、流轉(zhuǎn)價格評估、合同簽訂指導、利益關系協(xié)調(diào)、流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處等項服務，不斷優(yōu)化流轉(zhuǎn)外部環(huán)境。要把管理和服務有機結(jié)合起來，寓管理于服務之中。土地流轉(zhuǎn)管理應該以指導和服務為主，是一種指導性和服務式管理。任何時候在條件不具備的地方強行集中土地搞規(guī)模經(jīng)營，都將會引發(fā)極為嚴重的社會問題和后果?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的核心是組織化，而不是簡單的土地規(guī)模化。要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變。有的地方還存在將流轉(zhuǎn)的耕地用于種樹或挖魚塘，有的甚至搞非農(nóng)建設。主要是有的地方基層干部對維護農(nóng)民的土地權益和堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重要性認識不足，認為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)就需要土地集中，片面強調(diào)和追求農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營而忽視甚至侵害農(nóng)民土地合法權益。目前流轉(zhuǎn)一年以上建立了穩(wěn)定流轉(zhuǎn)關系的大多數(shù)簽訂了合同。其中東部地區(qū)有5 0%的省(直轄市)流轉(zhuǎn)比重高于全國平均水平，高出1倍以上的有5個省(直轄市)。%。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)自上世紀80年代初開始出現(xiàn)，并逐步從沿海向內(nèi)地擴展，在較長時期內(nèi)流轉(zhuǎn)的規(guī)模是穩(wěn)定的，%左右。要建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仲裁制度。由集體經(jīng)濟組織成立“土地托管中心”、“土地代管站”、“托田所”等機構，從事介紹流轉(zhuǎn)對象、幫助審查接包方資格、提供有關業(yè)務咨詢等。任何單位和個人都不得違背農(nóng)戶意愿，強迫流轉(zhuǎn)。舉例來說，在經(jīng)濟發(fā)達的一些地方，有農(nóng)民與企業(yè)簽訂了土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)合同，按當時的土地產(chǎn)出效益為基數(shù)確立了補償標準。土地流轉(zhuǎn)的中介組織不健全。部分基層干部存在怕煩怕難的情緒。如濰坊轄下的諸城市農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)通過土地流轉(zhuǎn)在農(nóng)村建立“原料生產(chǎn)車間”，變“公司加基地連農(nóng)戶”的運作模式為“公司加農(nóng)場帶農(nóng)戶”，直接吸收農(nóng)民當工人，從源頭上打造產(chǎn)業(yè)化、標準化鏈條，促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化深化升級。農(nóng)村土地使用權的流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的現(xiàn)實需要。但隨著農(nóng)村新形勢的發(fā)展，隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的需要，現(xiàn)行土地承包制已出現(xiàn)一些不適應。中央為什么要再次強調(diào)這一問題？近年來農(nóng)村土地使用權在流轉(zhuǎn)過程中存在些什么問題？如何依法有序地引導農(nóng)村土地使用權合理流轉(zhuǎn)，成為當前理論工作者和實踐工作者共同關注的問題。二是建立健全土地流轉(zhuǎn)管理和服務組織。有的依賴性強,只想靠政府支持。在流轉(zhuǎn)合同的約定上,農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益一般是一定不變,流轉(zhuǎn)期間不再調(diào)整租金,流轉(zhuǎn)收益沒有隨經(jīng)濟的不斷發(fā)展得到相應增長。目前,土地流轉(zhuǎn)主要依靠自發(fā)進行和政府推動,想轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶尋找流轉(zhuǎn)對象難度較大,而具有一定規(guī)模的種植大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)卻苦于和一家一戶的談判費時費力又不能保證連片發(fā)展的規(guī)模,使土地流轉(zhuǎn)空間狹窄,流轉(zhuǎn)成本增大,嚴重影響了土地流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模和效益。雖然我市在第二輪土地承包中做了大量工作,保證了二輪承包工作在全市的順利進行,但由于多種原因,仍存在不少問題。由于業(yè)務人員經(jīng)常變動,兼職人員多,專職人員少,本身又不認真學習業(yè)務,對轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、入股、互換等幾種流轉(zhuǎn)形式的概念沒搞清楚,隨意上報數(shù)據(jù)。主要表現(xiàn)在兩個方面:其一是流轉(zhuǎn)的形式檔次不高,全是散戶流轉(zhuǎn),不成規(guī)模,流轉(zhuǎn)形式絕大部分仍屬最低層次的委托代管形式。因此，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要高度重視農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)工作，把建立土地流轉(zhuǎn)機制，促進土地承包經(jīng)營權的有序流轉(zhuǎn)作為深化農(nóng)村改革，實施機制創(chuàng)新的重要內(nèi)容來抓，列入黨委政府工作的議事日程，制訂促進土地流轉(zhuǎn)的措施，狠抓典型示范，大膽獎勵有成績的基層干部，以充分發(fā)揮他們的聰明才智，形成內(nèi)在動力，促進工作有序開展。對工商企業(yè)租用農(nóng)戶土地進行農(nóng)業(yè)開發(fā)的，可以享受相關產(chǎn)業(yè)扶持政策。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)中心和村土地流轉(zhuǎn)站收集農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)信息,通過縣土地流轉(zhuǎn)中心統(tǒng)一發(fā)布、統(tǒng)一交易、統(tǒng)一簽訂合同、統(tǒng)一合同鑒證,使農(nóng)村土地依法、有序、公開、快捷流轉(zhuǎn)。（五）健全管理機構，加強規(guī)范管理，建立市場化機制，促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。(三)把加強土地管理作為基礎，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，把改革創(chuàng)新機制作為突破，豐富土地流轉(zhuǎn)形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和涉農(nóng)部門要充分發(fā)揮外出創(chuàng)業(yè)成功人員和種糧大戶的典型示范作用，用身邊的事教育身邊的人，使農(nóng)民看到實實在在的效果，從而轉(zhuǎn)變思想觀念，投身非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，加快土地流轉(zhuǎn)。由于種糧比較效益低，規(guī)模流轉(zhuǎn)者多發(fā)展比較效益高的林果業(yè)甚至非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，該《條例》在實際流轉(zhuǎn)中成為反對流轉(zhuǎn)者的政策武器。農(nóng)戶等待城鎮(zhèn)擴建或?qū)嵤﹪抑攸c工程，自己的承包田被征用，得到一筆可觀的補償費。轉(zhuǎn)出戶積極性不高的主要原因：一是不愿轉(zhuǎn)出。一些村級組織在協(xié)調(diào)