【正文】 使政府不走彎路，使政府專心處理公務(wù)減少閑雜事務(wù)，加強(qiáng)和純潔政府的組織機(jī)構(gòu)，為政府的盡職盡責(zé)帶來(lái)美譽(yù)。它所使用的僅僅是外國(guó)腔調(diào)。如果有人想要找到一種解釋，他毫無(wú)疑問(wèn)將會(huì)發(fā)現(xiàn)其原因是雙重的：首先，在歐洲，正因?yàn)檎灰蕾噰?guó)民的同意，它所要做的更多的工作是統(tǒng)治；其次，想使政府保持壟斷地位的愿望，使那些壟斷者對(duì)于發(fā)現(xiàn)盡可能不激怒民眾的統(tǒng)治方法深感興趣。他們希望通過(guò)這種作法來(lái)完善他們的國(guó)家機(jī)器，從而消滅一切令人討厭的摩擦；通過(guò)這種作法，以及對(duì)被統(tǒng)治者利益的關(guān)心，來(lái)使政府的措施變得溫和，從而使一切起阻礙作用的仇恨得到和解；他們還殷勤而及時(shí)通過(guò)這種作法來(lái)向一切經(jīng)營(yíng)事業(yè)的階層提供幫助，從而使國(guó)家本身變成一切勤勞人民所不可缺少的東西。我們自然而然地很少注意歐洲出版界送到我們圖書(shū)館中的許多書(shū)籍的用處和意義，這些書(shū)籍對(duì)于處理政府事務(wù)的方式和手段進(jìn)行了深入的研究和艱苦的考察。這三個(gè)時(shí)期中的第一個(gè)是絕對(duì)統(tǒng)治者時(shí)期，是行政系統(tǒng)與絕對(duì)統(tǒng)治相適應(yīng)的時(shí)期；第二個(gè)時(shí)期是制定憲法廢除絕對(duì)統(tǒng)治者并用人民的控制取而代之的時(shí)期。正是他本人，在他父親所奠定的基礎(chǔ)之上，開(kāi)始建立普魯士的公共辦事機(jī)構(gòu)，并且使之成為極其認(rèn)真為公眾服務(wù)的機(jī)構(gòu)。因此，由拿破侖所重新建立的法國(guó)行政管理，是我所要列舉的第二個(gè)例子。在這些國(guó)家中，行政管理的改進(jìn)處于遲滯和半途而廢的狀態(tài)。在他們?cè)谖坏哪甏?，行政管理的發(fā)展被有關(guān)憲法的斗爭(zhēng)所取代了。當(dāng)我們應(yīng)該進(jìn)行創(chuàng)造的時(shí)候，我們卻繼續(xù)進(jìn)行政治評(píng)論。而且普魯士特殊的行政管理制度將會(huì)把我們徹底悶死。也正是我們充分地實(shí)現(xiàn)了人民的統(tǒng)治這一事實(shí)本身，使得“組織”這種人民統(tǒng)治的工作變得更加困難了。在政府工作方面如同在道德領(lǐng)域一樣，最最困難的事情莫過(guò)于取得進(jìn)步了。因?yàn)樵谌魏蔚胤?，只要存在著公共輿論，它就必然起統(tǒng)治作用。對(duì)于輿論來(lái)說(shuō)，掌握它的人總是占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的，而要改變輿論則幾乎是不可能的。一個(gè)真理在被那些每天在一大清早就跑去上班的人們認(rèn)識(shí)之前，必須首先表現(xiàn)得不只是清楚而且還要平易。在大多數(shù)問(wèn)題上，它甚至與憲法研究方面那種爭(zhēng)議甚多的場(chǎng)面也迥然不同。它還通過(guò)使機(jī)關(guān)變得公正不阿的辦法，開(kāi)辟一條機(jī)關(guān)事務(wù)有條有理的道路。他說(shuō)，政治是“在重大而且?guī)毡樾缘氖马?xiàng)”方面的國(guó)家活動(dòng)，而“在另一方面”，“行政管理”則是“國(guó)家在個(gè)別和細(xì)微事項(xiàng)方面的活動(dòng)。一大難行政管理工作都是“無(wú)聲無(wú)息地”在世界大部分地區(qū)進(jìn)行著，而這些行政管理工作現(xiàn)在是一會(huì)兒被政治“管理”、－會(huì)兒被憲法原則弄得混亂不堪。自由并不能在遠(yuǎn)離憲法原則的情況下生存下來(lái)，而且任何一種行政管理，不管它的方法是多么完善和自由，只要它是以不自由的統(tǒng)治原則為基礎(chǔ)的，那它就不可能給予人們以一種比贗品式的自由更多的東西。其表現(xiàn)方式是對(duì)于即使是最高層次的純粹執(zhí)行機(jī)關(guān)也不置一詞，而是對(duì)聯(lián)邦總統(tǒng)做出規(guī)定。必須找到不給權(quán)力帶來(lái)?yè)p害的最佳分權(quán)方式，找到不會(huì)導(dǎo)致責(zé)任模糊的最佳責(zé)任分擔(dān)方式。無(wú)論是在私人或公眾的頭腦中，懷疑這種思想本身絕對(duì)是健康的東西。并且如果與此同時(shí)，他感覺(jué)到自己已被授予以任意處置的巨大自由權(quán)力時(shí)，那么他的權(quán)力越大，他就越不可能濫用此種權(quán)力，他就會(huì)更加受到鼓舞，更加頭腦清醒和更加被這種權(quán)力所激勵(lì)。在一些國(guó)家，對(duì)于輿論所應(yīng)有的特權(quán)還應(yīng)進(jìn)行教育，輿論還沒(méi)有習(xí)慣于按照自己的方式辦事。問(wèn)題在于應(yīng)該使公眾輿論具有效力，而我們又免遭它的好管閑事之苦。這是一種有可能培養(yǎng)出立法人員、但卻不能培養(yǎng)出行政官員的教育。任何旨在培育這樣一個(gè)階層的措施，對(duì)我們說(shuō)來(lái)都將是反動(dòng)而且愚蠢的措施。只有當(dāng)一個(gè)國(guó)家的全部行政機(jī)關(guān)與人民、人民領(lǐng)袖以及其普通工作人員的共同政治生活隔離的時(shí)候，官僚制組織才可能生存。 三、當(dāng)對(duì)行政學(xué)研究的題材和目標(biāo)作了某種程度的考察以后，那么關(guān)于最適合于這種研究的方法以及對(duì)于它最有用的觀點(diǎn)是什么，我們將得出怎樣的結(jié)論呢？政府與我們是如此接近，是我們每天都習(xí)慣于與之打交道的這樣一個(gè)龐然大物，因此我們就難以看出有對(duì)它進(jìn)行任何哲學(xué)上研究的必要。民主雖然有著古老的歷史，但是要把它在現(xiàn)代觀念和條件之上組建起來(lái)，還依然是一件未竟事業(yè)。君主國(guó)家和民主國(guó)家，盡管其他方面彼此有根本上的差別，然而實(shí)際上卻都有許多相同的工作需要加以照管。那種對(duì)把外國(guó)制度移植到我們國(guó)家的意圖進(jìn)行指責(zé)的人肯定是盲目地步入歧途，這是不可能的，外國(guó)制度完全沒(méi)有在這里生長(zhǎng)的可能。尤其有必要強(qiáng)調(diào)的是應(yīng)該因此排除一切成見(jiàn)，這些成見(jiàn)反對(duì)行政研究中向除了本國(guó)之外的一切地方去尋求啟示，因?yàn)樵谡麄€(gè)政治學(xué)的領(lǐng)域里，我們?cè)谑褂脷v史比較法時(shí)，似乎沒(méi)有任何領(lǐng)域要比行政學(xué)這一領(lǐng)域更為安全的了。如果我們只是知道我們自己，那么我們就是一無(wú)所知。這樣，我們便為比較研究方法設(shè)計(jì)出來(lái)了一個(gè)可進(jìn)行調(diào)節(jié)的砝碼。世界的“作什么”永遠(yuǎn)應(yīng)該由美國(guó)式的“如何作”所支配。他肯效力，但不是為民眾，而是為一個(gè)不負(fù)責(zé)任的部長(zhǎng)。我滿懷信心地希望這種研究將會(huì)從這樣的建議中成長(zhǎng)起來(lái)。 and political philosophy, like philosophy of every other kind, has only held up the mirror to contemporary affairs. The trouble in early times was almost altogether about the constitution of government。 and very little is heard of the satrap again unless he send back some of the little people to tell what he has been doing. No great labour of superintendence is possible. Common rumour and casual report are the sources of intelligence. If it seems certain that the province is in a bad state, satrap No. I is recalled, and satrap No. 2 sent out in his stead. In civilized countries the process is different. You erect a bureau in the province you want to govern。 American writers have hitherto taken no very important part in the advancement of this science. It has found its doctors in Europe. It is not of our making。 it now has scores of masters. Majorities formerly only underwent government。 but it was substantially true also of paratively late times. One does not have to look back of the last century for the beginnings of the present plexities of trade and perplexities of mercial speculation, nor for the portentous birth of national debts. Good Queen Bess, doubtless, thought that the monopolies of the sixteenth century were hard enough to handle without burning her hands。 it is government in action。這傾向首先是出現(xiàn)在像大不列顛帝國(guó)這類有許多部分所組成的聯(lián)邦，而最后則是出現(xiàn)在一些大國(guó)本身，將會(huì)出現(xiàn)具有在可以允許的限度內(nèi)實(shí)行分權(quán)的廣泛聯(lián)盟來(lái)取代集權(quán)化。這與德意志的帝國(guó)聯(lián)邦結(jié)構(gòu)并不相同。并且，“為了適合美國(guó)人的習(xí)慣，一切普遍性理論作為理論來(lái)說(shuō)，應(yīng)該不僅是在公開(kāi)的論證中，并且在我們的思想上，都有節(jié)制地限制在特定背景的范圍內(nèi)——以免那些僅僅按圖書(shū)館標(biāo)準(zhǔn)來(lái)說(shuō)可以稱得上是滿意的意見(jiàn)，將會(huì)被教條式地加以運(yùn)用，仿佛它們按實(shí)際政治的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)說(shuō)也一定同樣是令人滿意的。同樣，如果我見(jiàn)到一個(gè)徹底的君主主義者很好地管理著某一個(gè)公共機(jī)關(guān)，我可以學(xué)習(xí)他的辦事方法，而無(wú)需改變我作為共和主義者的特點(diǎn)。我們對(duì)于自己制度的表現(xiàn)和程序是太習(xí)慣了，因而不能夠發(fā)現(xiàn)它的真正意義。除開(kāi)建立在個(gè)人基礎(chǔ)之上的聯(lián)邦政府的活動(dòng)以及聯(lián)邦最高法院的某些職能之外，我們究竟做過(guò)一些什么樣的組織工作呢？只要我們能夠從根本原則上認(rèn)識(shí)其在環(huán)境條件方面的全部根本差別，我們就能夠完全和有益地引進(jìn)他們的行政科學(xué)。我們的想象力是太現(xiàn)代化了，我們不適宜于崇拜豐功偉績(jī)。但是對(duì)于一切政府，我們卻只可能找到一種進(jìn)行良好行政管理的規(guī)則。其原因正是因?yàn)槲覀兲菀讓W(xué)會(huì)使用任何一種制度了。而另一方面，要舉出其它的正面例子則將是很容易的。但是當(dāng)你探討過(guò)究竟什么是良好的行為時(shí)，那種擔(dān)心這樣、一個(gè)階層將會(huì)具有某種反美因素的疑慮便會(huì)煙消云散。為了建立民主制度必須對(duì)文職機(jī)關(guān)的人員進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性考試，這些人員已為接受技術(shù)知識(shí)方面的各種形式的考試做了充分的準(zhǔn)備。但是，在行政學(xué)研究已經(jīng)告訴人民應(yīng)該期望與要求什么樣的行政管理，以及怎樣實(shí)現(xiàn)他們的要求時(shí)，它的全部任務(wù)是否就已經(jīng)完成了呢？難道不應(yīng)該前進(jìn)一步為公共服務(wù)機(jī)關(guān)培訓(xùn)后備人員嗎？當(dāng)前在我們這個(gè)國(guó)家，有一種普及政治教育的值得贊嘆的運(yùn)動(dòng)正在進(jìn)行之中。而對(duì)于一個(gè)如此謙遜的公眾，我們至少可以預(yù)見(jiàn)到，他們?cè)谡J(rèn)識(shí)到自己受到強(qiáng)制，“無(wú)”極考慮和講話的事情上一定會(huì)是很溫順和聽(tīng)話的。但是,輿論權(quán)威所賴以形成并顯示出來(lái)的“手段”是什么呢；在組織行政管理工作方面，我們美國(guó)所特有的困難并不在于失去自由的危險(xiǎn)，而是在于不能夠或不愿意把自由的要素和它的偶然因素分別開(kāi)來(lái)。在碰到優(yōu)良或惡劣的行政管理的時(shí)候，必須能夠較容易地對(duì)公眾的注意力加以誘導(dǎo)，使之對(duì)于一個(gè)人究竟應(yīng)該是加以頌揚(yáng)或譴責(zé)做出判斷。跟在其它制度之下相比較，也許在民主制度下面，找出分權(quán)的最佳準(zhǔn)則顯得尤為重要。的確，在下述這個(gè)問(wèn)題上行政研究侵犯了憲法的領(lǐng)域——或者至少是侵犯了那種似乎屬于憲法的領(lǐng)域。例如，有關(guān)捐稅的征收和增加，罪犯的處以絞刑，郵件的運(yùn)輸和投遞，陸海軍的征募和裝備等等，、顯然都屬于行政行為。顯然在有關(guān)自由的具體實(shí)施方面，其方便條件的確更多地是取決于行政安排而不是憲法保障，雖然只有憲法保障才能維護(hù)自由的存在。還有另外一種區(qū)別必須把它寫(xiě)進(jìn)我們的結(jié)論里去，這雖然只不過(guò)是政治與行政之間區(qū)別的另一個(gè)側(cè)面，但卻是很不容易發(fā)覺(jué)的。這條真理是行政管理置身于“政治”所傳有的范圍之外。正是根據(jù)這種理由，我們必須把現(xiàn)階段的文官制度改革看作只不過(guò)是為達(dá)到更完善的行政改革的一部序曲。這些思想由各個(gè)種族的模式所鑄成，來(lái)自產(chǎn)生于各種環(huán)境中的偏見(jiàn)，被許許多多各種不同的民族的歷史所扭曲，幾乎受到地球上每一個(gè)溫暖或寒冷、開(kāi)放或封鎖地區(qū)的影響。幾乎并不需要三代人就釀成了這種神化現(xiàn)象；作孫子的常把他祖父猶疑不定的試驗(yàn)看成是大自然固有結(jié)構(gòu)的一個(gè)不可分割的部分。他必須首先使得公共輿論愿意聽(tīng)取意見(jiàn)，緊接著就務(wù)必作到使輿論愿意聽(tīng)取正確的意見(jiàn)。雖然這也是改革者的不利條件，這個(gè)頭腦并不勤于學(xué)習(xí)或者僅僅學(xué)習(xí)了很少的東西，或者這個(gè)頭腦處于某個(gè)人的影響之下，而這個(gè)影響者只是讓它學(xué)習(xí)一些錯(cuò)誤的東西。可是另一種統(tǒng)治者即全體人民卻可能具有一大堆不同的意見(jiàn)。那么，究竟有些什么因素正起著阻礙作用呢？重要的是人民主權(quán)。然而卻有那樣多的國(guó)家在行政組織和行政藝術(shù)方面都走在我們前面。他們較關(guān)心的是使政府變得公正、溫和而不是使它變得簡(jiǎn)捷、有秩序和高效率。當(dāng)然，說(shuō)到這里，我們的例證便是英國(guó)和我們自己的國(guó)家。這些安排是可以由制憲會(huì)議頒布的，但是只有通過(guò)一個(gè)專制君主的無(wú)限權(quán)力才能夠確立起來(lái)。法國(guó)的大革命時(shí)期——制憲會(huì)議時(shí)期——是憲法的“撰寫(xiě)”時(shí)期，還不能說(shuō)成是憲法的“制定”時(shí)期。在這樣的政府當(dāng)中，行政管理是按照為促進(jìn)公共福利的目的而組織起來(lái)的，并且具有僅僅完成單一意志所規(guī)定的任務(wù)才可能具有的那種簡(jiǎn)便和效率。因此，跟歐洲諸國(guó)相比，雖然我們?cè)跈C(jī)構(gòu)發(fā)展的順利和健康狀況方面的優(yōu)越性是很大的，但我們現(xiàn)在卻面臨著需要進(jìn)行更加仔細(xì)的行政調(diào)整和需要具有更加豐富的行政知識(shí)的時(shí)刻。所有這一切都需要進(jìn)行研究，而他們已對(duì)此作了認(rèn)真的研究。英國(guó)并沒(méi)有拒絕隨著時(shí)代潮流進(jìn)行改革。因此，為了與我們的目的相符，對(duì)它必須進(jìn)行調(diào)整，使之適合于權(quán)力高度分散的政府形式建立起來(lái)。市政府中的污濁氣氛、州行政當(dāng)局的幕后交易，以及在華盛頓政府機(jī)構(gòu)中屢見(jiàn)不鮮的雜亂無(wú)章、人浮于事和貪污腐化，都使我們決不相信到目前為止，關(guān)于建立良好行政管理的任何明確觀念已在美國(guó)廣泛流行。為了很好完成這些事情必須對(duì)其認(rèn)真研究。在有些國(guó)家，政府曾經(jīng)對(duì)朝廷唯命是從，而現(xiàn)在卻必須遵從全民的意見(jiàn)。下面是巴奇霍特先生對(duì)于行政管理中新舊方式之間的差別所做的生動(dòng)而獨(dú)辟蹊徑徑的描述：“從前，當(dāng)一個(gè)專制君主想統(tǒng)治一個(gè)邊遠(yuǎn)省份時(shí)，他便派出一名騎著高頭大馬的總督，其他人則騎在矮小的馬匹上；如果這位總督不派某些人回來(lái)匯報(bào)他正在作些什么，君主便很少聽(tīng)到這位總督的信息，不可能采取重大的監(jiān)督措施，信息的來(lái)源是普通的謠傳和臨時(shí)性的報(bào)告。當(dāng)布萊克斯通“哀嘆地說(shuō)，公司企業(yè)既無(wú)軀體可讓你敲打，又無(wú)靈魂可供你譴責(zé)時(shí)，他早在整整一個(gè)世紀(jì)之前就預(yù)見(jiàn)到了這種令人遺憾現(xiàn)象的準(zhǔn)確時(shí)間。那時(shí)候沒(méi)有使財(cái)政人員感到麻煩的公共收入和公債的復(fù)雜制度，因此也并不存在感到此種麻煩的財(cái)政人員。政治哲學(xué)采取這種方向，當(dāng)然不是一種意外現(xiàn)象，不是出于政治哲學(xué)家的偶然性偏愛(ài)或反常行為。它是行動(dòng)中的政府，人們很自然地希望看到政治學(xué)的論著者在系統(tǒng)思想史的很早時(shí)期即已引起對(duì)行動(dòng)中的政府的注意，并激發(fā)他們進(jìn)行仔細(xì)的研究。但是，我們?cè)谶M(jìn)入這種研究之前，需要做到下列幾點(diǎn)：l．考慮其他人在此領(lǐng)域中所做過(guò)的研究。