【正文】 的區(qū)別。現(xiàn)在我們正在改進(jìn)任命方法，我們必須繼續(xù)更適當(dāng)?shù)卣{(diào)整行政職能，并且規(guī)定一些有關(guān)行政組織與行政活動的更好辦法。即使我們對于全部政治歷史有清楚的洞察力，并且能夠從那些經(jīng)過完善訓(xùn)練的人士頭腦中產(chǎn)生出一些有關(guān)政府的穩(wěn)定、無誤、溫和的明智準(zhǔn)則；在這些準(zhǔn)則當(dāng)中一切合理的政治學(xué)說都將得到最后的解決，“國家是否將按照這些準(zhǔn)則行事？”這就是問題之所在。而今天，情況與此相反，改革者卻被下述事實(shí)弄得處于迷們之中，那就是統(tǒng)治者的思想并沒有確定的發(fā)生地，而只不過是存在于千百萬個投票人的大多數(shù)頭腦之中；改革者還被下述事實(shí)所困擾著，即這種統(tǒng)治者的思想也同樣是被“寵物”所影響的，這種寵物并不是人，仍然只不過是事先就抱有的意見，也就是種種偏見，但它卻并不因此就失去這個詞舊有的真正含義。對于民主國家來說，組織行政管理要比君主國家困難得多。英國和美國的政治史不是一部發(fā)展行政管理的歷史，而是一部關(guān)心立法工作的歷史——不是改進(jìn)政府組織，而是制定法律和政治評論的歷史。共和八年的行政制度是嚴(yán)厲無情的，然而又是徹底和完備的。舉例來說，普魯士就屬于這種情況。當(dāng)時(shí)，在大洋的這邊，我們在政府工作方面卻沒有碰到重大的困難。如果我們要應(yīng)用這種科學(xué)，我們必須使之美國化，不只是從形式上或僅僅從語言上美國化，而是必須在思想、原則和目標(biāo)方面從根本上加以美國化。而這一切，正如我所說過的那樣，還僅僅是那正向政府機(jī)構(gòu)敞開著的許多大門中的一小部分。如果可以肯定這個省份管理得不好，將前一任總督召回，另派一位總督接替他的職位。所有掌握權(quán)力的人員都不會對怎樣運(yùn)用權(quán)力長期茫然不解。但是，事與愿違。行政學(xué)之研究 威爾遜我認(rèn)為任何一門實(shí)用科學(xué)，在沒有必要了解它時(shí)，不會有人去研究它。它是行動中的政府，人們很自然地希望看到政治學(xué)的論著者在系統(tǒng)思想史的很早時(shí)期即已引起對行動中的政府的注意，并激發(fā)他們進(jìn)行仔細(xì)的研究。那時(shí)候沒有使財(cái)政人員感到麻煩的公共收入和公債的復(fù)雜制度，因此也并不存在感到此種麻煩的財(cái)政人員。下面是巴奇霍特先生對于行政管理中新舊方式之間的差別所做的生動而獨(dú)辟蹊徑徑的描述：“從前，當(dāng)一個專制君主想統(tǒng)治一個邊遠(yuǎn)省份時(shí)，他便派出一名騎著高頭大馬的總督，其他人則騎在矮小的馬匹上；如果這位總督不派某些人回來匯報(bào)他正在作些什么，君主便很少聽到這位總督的信息，不可能采取重大的監(jiān)督措施，信息的來源是普通的謠傳和臨時(shí)性的報(bào)告。為了很好完成這些事情必須對其認(rèn)真研究。因此，為了與我們的目的相符，對它必須進(jìn)行調(diào)整，使之適合于權(quán)力高度分散的政府形式建立起來。所有這一切都需要進(jìn)行研究，而他們已對此作了認(rèn)真的研究。在這樣的政府當(dāng)中，行政管理是按照為促進(jìn)公共福利的目的而組織起來的，并且具有僅僅完成單一意志所規(guī)定的任務(wù)才可能具有的那種簡便和效率。這些安排是可以由制憲會議頒布的，但是只有通過一個專制君主的無限權(quán)力才能夠確立起來。他們較關(guān)心的是使政府變得公正、溫和而不是使它變得簡捷、有秩序和高效率。那么，究竟有些什么因素正起著阻礙作用呢？重要的是人民主權(quán)。雖然這也是改革者的不利條件，這個頭腦并不勤于學(xué)習(xí)或者僅僅學(xué)習(xí)了很少的東西，或者這個頭腦處于某個人的影響之下，而這個影響者只是讓它學(xué)習(xí)一些錯誤的東西。幾乎并不需要三代人就釀成了這種神化現(xiàn)象；作孫子的常把他祖父猶疑不定的試驗(yàn)看成是大自然固有結(jié)構(gòu)的一個不可分割的部分。正是根據(jù)這種理由，我們必須把現(xiàn)階段的文官制度改革看作只不過是為達(dá)到更完善的行政改革的一部序曲。還有另外一種區(qū)別必須把它寫進(jìn)我們的結(jié)論里去，這雖然只不過是政治與行政之間區(qū)別的另一個側(cè)面，但卻是很不容易發(fā)覺的。例如，有關(guān)捐稅的征收和增加，罪犯的處以絞刑，郵件的運(yùn)輸和投遞，陸海軍的征募和裝備等等，、顯然都屬于行政行為。跟在其它制度之下相比較，也許在民主制度下面，找出分權(quán)的最佳準(zhǔn)則顯得尤為重要。但是,輿論權(quán)威所賴以形成并顯示出來的“手段”是什么呢；在組織行政管理工作方面，我們美國所特有的困難并不在于失去自由的危險(xiǎn)，而是在于不能夠或不愿意把自由的要素和它的偶然因素分別開來。但是，在行政學(xué)研究已經(jīng)告訴人民應(yīng)該期望與要求什么樣的行政管理，以及怎樣實(shí)現(xiàn)他們的要求時(shí)，它的全部任務(wù)是否就已經(jīng)完成了呢？難道不應(yīng)該前進(jìn)一步為公共服務(wù)機(jī)關(guān)培訓(xùn)后備人員嗎？當(dāng)前在我們這個國家，有一種普及政治教育的值得贊嘆的運(yùn)動正在進(jìn)行之中。但是當(dāng)你探討過究竟什么是良好的行為時(shí)，那種擔(dān)心這樣、一個階層將會具有某種反美因素的疑慮便會煙消云散。其原因正是因?yàn)槲覀兲菀讓W(xué)會使用任何一種制度了。我們的想象力是太現(xiàn)代化了，我們不適宜于崇拜豐功偉績。我們對于自己制度的表現(xiàn)和程序是太習(xí)慣了，因而不能夠發(fā)現(xiàn)它的真正意義。并且，“為了適合美國人的習(xí)慣，一切普遍性理論作為理論來說，應(yīng)該不僅是在公開的論證中，并且在我們的思想上，都有節(jié)制地限制在特定背景的范圍內(nèi)——以免那些僅僅按圖書館標(biāo)準(zhǔn)來說可以稱得上是滿意的意見，將會被教條式地加以運(yùn)用，仿佛它們按實(shí)際政治的標(biāo)準(zhǔn)來說也一定同樣是令人滿意的。這傾向首先是出現(xiàn)在像大不列顛帝國這類有許多部分所組成的聯(lián)邦，而最后則是出現(xiàn)在一些大國本身，將會出現(xiàn)具有在可以允許的限度內(nèi)實(shí)行分權(quán)的廣泛聯(lián)盟來取代集權(quán)化。 but it was substantially true also of paratively late times. One does not have to look back of the last century for the beginnings of the present plexities of trade and perplexities of mercial speculation, nor for the portentous birth of national debts. Good Queen Bess, doubtless, thought that the monopolies of the sixteenth century were hard enough to handle without burning her hands。 American writers have hitherto taken no very important part in the advancement of this science. It has found its doctors in Europe. It is not of our making。 and political philosophy, like philosophy of every other kind, has only held up the mirror to contemporary affairs. The trouble in early times was almost altogether about the constitution of government。他肯效力，但不是為民眾，而是為一個不負(fù)責(zé)任的部長。這樣，我們便為比較研究方法設(shè)計(jì)出來了一個可進(jìn)行調(diào)節(jié)的砝碼。尤其有必要強(qiáng)調(diào)的是應(yīng)該因此排除一切成見，這些成見反對行政研究中向除了本國之外的一切地方去尋求啟示，因?yàn)樵谡麄€政治學(xué)的領(lǐng)域里，我們在使用歷史比較法時(shí)，似乎沒有任何領(lǐng)域要比行政學(xué)這一領(lǐng)域更為安全的了。君主國家和民主國家，盡管其他方面彼此有根本上的差別，然而實(shí)際上卻都有許多相同的工作需要加以照管。 三、當(dāng)對行政學(xué)研究的題材和目標(biāo)作了某種程度的考察以后，那么關(guān)于最適合于這種研究的方法以及對于它最有用的觀點(diǎn)是什么，我們將得出怎樣的結(jié)論呢？政府與我們是如此接近，是我們每天都習(xí)慣于與之打交道的這樣一個龐然大物，因此我們就難以看出有對它進(jìn)行任何哲學(xué)上研究的必要。任何旨在培育這樣一個階層的措施，對我們說來都將是反動而且愚蠢的措施。問題在于應(yīng)該使公眾輿論具有效力，而我們又免遭它的好管閑事之苦。并且如果與此同時(shí)，他感覺到自己已被授予以任意處置的巨大自由權(quán)力時(shí)，那么他的權(quán)力越大，他就越不可能濫用此種權(quán)力，他就會更加受到鼓舞，更加頭腦清醒和更加被這種權(quán)力所激勵。必須找到不給權(quán)力帶來損害的最佳分權(quán)方式，找到不會導(dǎo)致責(zé)任模糊的最佳責(zé)任分擔(dān)方式。自由并不能在遠(yuǎn)離憲法原則的情況下生存下來，而且任何一種行政管理，不管它的方法是多么完善和自由，只要它是以不自由的統(tǒng)治原則為基礎(chǔ)的，那它就不可能給予人們以一種比贗品式的自由更多的東西。他說，政治是“在重大而且?guī)毡樾缘氖马?xiàng)”方面的國家活動，而“在另一方面”，“行政管理”則是“國家在個別和細(xì)微事項(xiàng)方面的活動。在大多數(shù)問題上，它甚至與憲法研究方面那種爭議甚多的場面也迥然不同。對于輿論來說，掌握它的人總是占絕對優(yōu)勢的，而要改變輿論則幾乎是不可能的。在政府工作方面如同在道德領(lǐng)域一樣，最最困難的事情莫過于取得進(jìn)步了。而且普魯士特殊的行政管理制度將會把我們徹底悶死。在他們在位的年代里，行政管理的發(fā)展被有關(guān)憲法的斗爭所取代了。因此，由拿破侖所重新建立的法國行政管理，是我所要列舉的第二個例子。這三個時(shí)期中的第一個是絕對統(tǒng)治者時(shí)期，是行政系統(tǒng)與絕對統(tǒng)治相適應(yīng)的時(shí)期；第二個時(shí)期是制定憲法廢除絕對統(tǒng)治者并用人民的控制取而代之的時(shí)期。他們希望通過這種作法來完善他們的國家機(jī)器，從而消滅一切令人討厭的摩擦；通過這種作法，以及對被統(tǒng)治者利益的關(guān)心，來使政府的措施變得溫和，從而使一切起阻礙作用的仇恨得到和解；他們還殷勤而及時(shí)通過這種作法來向一切經(jīng)營事業(yè)的階層提供幫助，從而使國家本身變成一切勤勞人民所不可缺少的東西。它所使用的僅僅是外國腔調(diào)。例如政府在郵政事務(wù)方面的效用、廉價(jià)服務(wù)和成就，使政府較早地實(shí)現(xiàn)了對電報(bào)系統(tǒng)的控制。這就是當(dāng)前必須認(rèn)真和系統(tǒng)地調(diào)整行政工作使之適合于仔細(xì)試驗(yàn)過的政策標(biāo)準(zhǔn)的原因。因此，結(jié)構(gòu)問題就成為吸引人們思考的焦點(diǎn)。如果不了解這些問題，不解決這些問題，我們就好像離開了圖表或指南針而去出發(fā)遠(yuǎn)航。行政學(xué)研究的目標(biāo)在于了解：首先，政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作。在這些理論原則的激烈斗爭中，行政機(jī)關(guān)不能中斷其自身的思考。人們無需追溯到上一個世紀(jì)去探尋目前貿(mào)易上的復(fù)雜性和使人困惑的商業(yè)投機(jī)行為是怎樣產(chǎn)生的，也無需這樣做來了解國家公債是怎樣奇異地誕生的。只有具備最大的先天能力，經(jīng)過最有效的訓(xùn)練，具有最堅(jiān)決、最有持久性的勤奮精神的人才有可能完成這些工作。這就是為什么會有這一門科學(xué)的原因之一。此外，這些壟斷者人數(shù)甚少，便于迅速采取各種手段。我們的政府如同一個身強(qiáng)力壯的小伙子一樣，其機(jī)能已經(jīng)得到發(fā)展，身材已經(jīng)長大，但在動作方面卻變得笨拙了。他那同樣專斷的繼承人——威廉?斐特烈三世，在斯坦因的鼓勵下，設(shè)計(jì)了許多內(nèi)容更廣泛的組織特征，把這一工作更往前推進(jìn)了一步，奠定了今天普魯士行政管理工作的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和具體形式。一旦當(dāng)某個國家開始從事制定憲法的事業(yè)之時(shí)，它將會發(fā)現(xiàn)要停止這一工作，并為公眾建立一個能手而又經(jīng)濟(jì)的行政管理機(jī)關(guān)是極端困難的。我們已經(jīng)到達(dá)了我前述的三個時(shí)期中的第三個時(shí)期——即這樣一個時(shí)期：人民經(jīng)過前一時(shí)期與專制權(quán)力的斗爭，為自己贏得了憲法，他們必須發(fā)展行政管理以與這種憲法相適應(yīng)。總而言之，為了取得任何進(jìn)展，我們必須對于叫做公共輿論的由民眾組成的君主進(jìn)行訓(xùn)練和勸說——這跟影響叫做國王的單一君主比較起來，是一樁可行性極小的工作。這是當(dāng)前半個世界所承認(rèn)的公理，甚至在俄國這個公理現(xiàn)在也將會被人們所信奉。并且在這同一批人下定決心照此行事之前，必須表明如果不照此行事就將產(chǎn)生重大而且有切膚之痛的不便之處。通過端正機(jī)關(guān)工作的動機(jī)，文官制度改革有可能使機(jī)關(guān)改進(jìn)其工作方法。這種容易產(chǎn)生混亂的狀態(tài)，也許可以說明尼布爾的這樣一種說法。因?yàn)樗且獏⑴c行使政府的立法和決策的，只是對最高司法部門的那些法官做出規(guī)定，因?yàn)樗麄兊穆氊?zé)在解釋和保衛(wèi)憲法原則，而不涉及那些僅僅陳述這些原則的人們。在人生一切關(guān)系當(dāng)中，“信賴就是力量”，并且正如合同憲法改革者的任務(wù)在于創(chuàng)造信賴條件一樣，行政管理組織者的任務(wù)也在于使行政管理與職責(zé)分明這一條件相適應(yīng)，因?yàn)槁氊?zé)分明能夠保證人們產(chǎn)生信賴感。我們這個國家，關(guān)于公共輿論的范圍這一問題是更有可能得到解決的。如果我們要想改進(jìn)這種作為政府推動力量的公眾輿論，我們就必須準(zhǔn)備一批更好的官員以充當(dāng)政府的“工具”。官僚制組織的動機(jī)。民主國家要準(zhǔn)備肩負(fù)起行政管理方面的無數(shù)重?fù)?dān)，這是工業(yè)和貿(mào)易時(shí)代的需要，正在非常迅速地積累起來。但是，如果有某種符合我們要求，可以加以利用的外國的發(fā)明創(chuàng)造，我們?yōu)槭裁床患右岳媚?？我們以一種外來的方式應(yīng)用它們是不會有危險(xiǎn)的。應(yīng)該指出的是，正是上述已劃分清楚了的行政和政治的區(qū)別界限，使得在行政學(xué)領(lǐng)域中使用比較方法是可靠的。我們的職責(zé)在于，給“聯(lián)邦”組織、給系統(tǒng)之中的系統(tǒng)，提供盡可能最好的生活。The Study of AdministrationWoodrow Wilson November 1, 1886An Essay PrinterFriendly Version I suppose that no practical science is ever studied where there is no need to know it. The very fact, therefore, that the eminently practical science of administration is finding its way into college courses in this country would prove that this country needs to know more about administration, were such proof of the fact required to make out a case. It need not be said, however, that we do not look into college programmes for proof of this fact. It is a thing almost taken for granted among us, that the present