【正文】 執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督控制的職責(zé)定位于政策法規(guī)部門(mén)，其他部門(mén)雖然對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)的稅收?qǐng)?zhí)法行為進(jìn)行了監(jiān)控，但因其監(jiān)控的內(nèi)容、重點(diǎn)、方法以及結(jié)果應(yīng)用未進(jìn)行明確規(guī)定，部門(mén)執(zhí)法監(jiān)控處于各自為政狀態(tài)，難于實(shí)施統(tǒng)籌管理，不能形成監(jiān)控合力。在現(xiàn)行的執(zhí)法責(zé)任追究中主要有兩類形式，即行政處理和經(jīng)濟(jì)懲戒，其中行政處理包括批評(píng)教育、責(zé)令做出書(shū)面檢查、通報(bào)批評(píng)、責(zé)令待崗、取消執(zhí)法資格，經(jīng)濟(jì)懲戒包括扣發(fā)獎(jiǎng)金、崗位津貼。要充分體現(xiàn)效率原則，在監(jiān)控方法上必須簡(jiǎn)捷高效，必須突出稅源管理的核心，不因監(jiān)控耗費(fèi)大量的人力物力而影響正常稅收管理活動(dòng)，不能本末倒置，這是內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的設(shè)計(jì)原則。法規(guī)科為執(zhí)法內(nèi)控管理的組織協(xié)調(diào)部門(mén)，監(jiān)察、稽查、稅政、征管、計(jì)統(tǒng)、辦稅服務(wù)廳及稅源管理部門(mén)為執(zhí)法內(nèi)控管理的參與實(shí)施部門(mén)，人教、辦公室、信息中心為稅收?qǐng)?zhí)法內(nèi)控機(jī)制管理的服務(wù)保障部門(mén)。（二）建立多元的內(nèi)控方法體系內(nèi)控的方法有多種多樣，我們可從內(nèi)控的手段和內(nèi)控的時(shí)段進(jìn)行分類。合理設(shè)置執(zhí)法崗位，科學(xué)分解執(zhí)法權(quán)力，明確各崗執(zhí)法內(nèi)容、責(zé)任和要求，建立科學(xué)的崗責(zé)體系；優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，細(xì)化執(zhí)法環(huán)節(jié)，明晰執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，建立執(zhí)法流程及標(biāo)準(zhǔn)體系；加強(qiáng)配套制度建設(shè)，建立健全執(zhí)法內(nèi)控制度體系。事中監(jiān)控就是在一項(xiàng)稅收業(yè)務(wù)辦理過(guò)程中對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法人員的執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)控，它有利于執(zhí)法過(guò)錯(cuò)行為在稅收業(yè)務(wù)辦結(jié)之前及時(shí)糾正，能較好地規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。業(yè)務(wù)部門(mén)按職責(zé)范圍、稅源管理單位按管轄區(qū)域，通過(guò)分線、分塊抽查稅收?qǐng)?zhí)法人員的工作底稿、證據(jù)文書(shū)等，對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法人員職責(zé)履行情況以及執(zhí)法規(guī)范性、合法性實(shí)施監(jiān)督控制。在檢查納稅人、扣繳義務(wù)人履行納稅義務(wù)和代扣代繳義務(wù)的同時(shí)，對(duì)稅收管理員執(zhí)行稅收法律制度的情況進(jìn)行審查，制作《征管質(zhì)量評(píng)估分析報(bào)告》，并對(duì)稅收管理員稅源管理責(zé)任問(wèn)題提出處理建議；對(duì)稅收管理員的廉政行為進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)為稅不廉問(wèn)題制作《涉稅廉政情況報(bào)告》，并按程序向相關(guān)部門(mén)進(jìn)行傳遞和處理。（四）建立有效的責(zé)任追究體系。一是對(duì)執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任特別嚴(yán)重、影響極壞的，可直接定其為不稱職，對(duì)執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任累計(jì)扣分達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)或者取消執(zhí)法資格的可定為不稱職，對(duì)累計(jì)扣分達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的可取消評(píng)優(yōu)資格。第六條稅務(wù)資格認(rèn)定管理。第十條稅收票證管理。第十五條稅務(wù)行政處罰。（三）征管部門(mén)、稅政部門(mén)、稽查部門(mén)、計(jì)統(tǒng)部門(mén)相互之間對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法行為及關(guān)聯(lián)工作進(jìn)行監(jiān)控。（二）信息審核分析。主要形式為法規(guī)部門(mén)按季組織開(kāi)展執(zhí)法檢查，監(jiān)察部門(mén)按季組織開(kāi)展績(jī)效考核，其它業(yè)務(wù)部門(mén)按內(nèi)控職能組織開(kāi)展的專項(xiàng)工作檢查，通過(guò)執(zhí)法檢查、績(jī)效考核、專項(xiàng)工作檢查對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法情況進(jìn)行集中、全面檢查。按稽查工作規(guī)程和重大案件集體審理辦法，對(duì)一般稽查案件由稽查部門(mén)進(jìn)行審理，對(duì)達(dá)到重大案件標(biāo)準(zhǔn)的由重大案件審理委員會(huì)集體審理，主要對(duì)程序是否規(guī)范、事實(shí)是否清楚、依據(jù)是否準(zhǔn)確、處罰是否合法適當(dāng)審查?；椴块T(mén)“一案雙查”信息向征管部門(mén)傳遞，由征管部門(mén)審核把關(guān)后分別向法規(guī)部門(mén)、監(jiān)察部門(mén)、稅源管理單位傳遞。第四章 責(zé)任追究第二十二條 責(zé)任追究形式。（三）因承辦人弄虛作假導(dǎo)致批準(zhǔn)錯(cuò)誤的，由承辦人承擔(dān)全部過(guò)錯(cuò)責(zé)任。（二）在集體研究中申明保留不同意見(jiàn)的。第二十七條 執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任人有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)從重或者加重責(zé)任，直至取消執(zhí)法資格：（一）同時(shí)具有兩種以上過(guò)錯(cuò)行為的。第五章 附則第二十八條 法規(guī)部門(mén)根據(jù)工作需要可以細(xì)化、明確相關(guān)內(nèi)控操作要求。（二）外勤執(zhí)法面臨更高的執(zhí)法和廉政風(fēng)險(xiǎn)。二、當(dāng)前外勤執(zhí)法內(nèi)控機(jī)制建設(shè)情況（一）內(nèi)控理念全面引入外勤執(zhí)法。目前，為加強(qiáng)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，部分直屬海關(guān)在使用總署HL2008系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，開(kāi)發(fā)自己的職能監(jiān)控系統(tǒng)，如，南京海關(guān)另外開(kāi)辟了監(jiān)督內(nèi)控系統(tǒng)和各類業(yè)務(wù)監(jiān)控系統(tǒng)。外勤執(zhí)法不缺制度基礎(chǔ)和業(yè)務(wù)規(guī)范，關(guān)鍵在于將業(yè)務(wù)規(guī)范落到實(shí)處，海關(guān)外勤執(zhí)法不規(guī)范，表面是個(gè)別執(zhí)法關(guān)員隨意執(zhí)法、任意裁量的問(wèn)題，根源還在于業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范的不落實(shí)或者落實(shí)不到位。以業(yè)務(wù)運(yùn)行監(jiān)控為基本手段，將關(guān)員執(zhí)法活動(dòng)中存在的自由裁量權(quán)和現(xiàn)場(chǎng)即決權(quán)作為內(nèi)控監(jiān)督重點(diǎn)，對(duì)外勤執(zhí)法的各項(xiàng)業(yè)務(wù)的處理過(guò)程進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，將以往的事后監(jiān)督切實(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮斜O(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)外勤執(zhí)法過(guò)程中存在的問(wèn)題，提出糾錯(cuò)建議并采取措施規(guī)范關(guān)員行為，形成對(duì)海關(guān)外勤執(zhí)法行為、管理過(guò)程和關(guān)員履行職責(zé)的全方位的監(jiān)督控制模式，推動(dòng)外勤執(zhí)法內(nèi)控向縱深發(fā)展。增強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍的專業(yè)能力，使其既是海關(guān)業(yè)務(wù)專家，又是案件查辦專家。（二）深入排查找準(zhǔn)弄清風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn) 風(fēng)險(xiǎn)排查是推行內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是在明晰崗位職責(zé)的基礎(chǔ)上，需要著力做好的工作事項(xiàng)。二是對(duì)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)特殊性和重要性宣傳不到位，全員參與內(nèi)控機(jī)制建設(shè)意識(shí)差，未形成廉政風(fēng)險(xiǎn)“大家談”、人人參與、相互監(jiān)督的良好氛圍。并教育稅務(wù)干部要增強(qiáng)自我保護(hù)意識(shí)，注重執(zhí)法行為的規(guī)范，在納稅人各種不合理的投訴和反映中有足夠的證據(jù)來(lái)保護(hù)自己。按照“預(yù)防為主，防教結(jié)合”的工作思路，始終堅(jiān)持把預(yù)防擺到前面來(lái)，突出教育預(yù)防的首要作用，真正做到“教育在前、打招呼在前、防范在前”。二、推進(jìn)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)存在的薄弱環(huán)節(jié)一是對(duì)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)工作的重要性認(rèn)識(shí)不夠，在思想上沒(méi)有足夠的警覺(jué)性。因此分局開(kāi)展內(nèi)控機(jī)制建設(shè)主要從以下幾個(gè)方面著手。（四）發(fā)揮職能作用，源頭預(yù)防、堵塞漏洞。依據(jù)外勤執(zhí)法的實(shí)際，梳理外勤執(zhí)法各環(huán)節(jié)，對(duì)各環(huán)節(jié)節(jié)點(diǎn)內(nèi)控措施細(xì)化，力保各環(huán)節(jié)之間的銜接地帶“留空不真空”。如廣東分署在2009年《廣東海關(guān)違法違紀(jì)案件調(diào)研情況報(bào)告》揭示：個(gè)別違紀(jì)老關(guān)員，熟悉海關(guān)業(yè)務(wù)，對(duì)海關(guān)政策法規(guī)研究透徹，最清楚海關(guān)業(yè)務(wù)中的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)在哪里，利用“合理”的自由裁量權(quán)來(lái)謀取利益。另?yè)?jù)筆者初步統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前涉及海關(guān)通關(guān)監(jiān)管、加貿(mào)和稽查三個(gè)業(yè)務(wù)外勤執(zhí)法內(nèi)控節(jié)點(diǎn)共17個(gè)，外勤執(zhí)法內(nèi)控節(jié)點(diǎn)初步建立，并實(shí)現(xiàn)了對(duì)內(nèi)控節(jié)點(diǎn)指標(biāo)體系動(dòng)態(tài)管理和持續(xù)完善。3．即決式執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。在監(jiān)管、緝私、統(tǒng)計(jì)和征稅四大職能之中，監(jiān)管和緝私業(yè)務(wù)中外勤執(zhí)法環(huán)節(jié)較多，在運(yùn)輸工具監(jiān)管、貨物監(jiān)管、企業(yè)管理等方面均有涉及。（七）導(dǎo)致稅務(wù)行政訴訟案件終審敗訴的。（三）有其他從輕或者減輕的情節(jié)或者行為的。第二十五條有下列情況之一的，行為人不承擔(dān)責(zé)任。（二）承辦人的過(guò)錯(cuò)行為經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的，由承辦人和批準(zhǔn)人共同承擔(dān)責(zé)任，批準(zhǔn)人承擔(dān)主要責(zé)任，承辦人承擔(dān)次要責(zé)任。較復(fù)雜、重大的內(nèi)控信息由執(zhí)法內(nèi)控責(zé)任單位進(jìn)行調(diào)查核實(shí)后，報(bào)法規(guī)部門(mén)、監(jiān)察部門(mén)擬定處理意見(jiàn)，經(jīng)分管領(lǐng)導(dǎo)或局長(zhǎng)審核同意，分別給予績(jī)效考核扣分、經(jīng)濟(jì)懲戒、整改建制處理。所有的執(zhí)法內(nèi)控信息均向法規(guī)部門(mén)進(jìn)行傳遞，由法規(guī)部門(mén)分類向責(zé)任單位傳遞。在檢查納稅人、扣繳義務(wù)人履行納稅義務(wù)和代扣代繳義務(wù)的同時(shí)，對(duì)稅收管理員執(zhí)行稅收法律制度的情況進(jìn)行審查，制作《征管質(zhì)量評(píng)估分析報(bào)告》，并對(duì)稅收管理員稅源管理責(zé)任問(wèn)題提出處理建議；對(duì)稅收管理員的廉政行為進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)為稅不廉問(wèn)題制作《涉稅廉政情況報(bào)告》，并按程序向相關(guān)部門(mén)進(jìn)行傳遞和處理。各單位（部門(mén)）按內(nèi)控職責(zé)范圍，采取資料文書(shū)調(diào)閱審查、實(shí)地調(diào)查核實(shí)、人員談話詢問(wèn)等方式，按比例對(duì)執(zhí)法事項(xiàng)的規(guī)范性、合法性、準(zhǔn)確性進(jìn)行檢查。（一）會(huì)簽審閱。（一）稅源管理單位對(duì)稅收管理員稅收?qǐng)?zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)控；稽查部門(mén)對(duì)稽查人員稅收?qǐng)?zhí)法行為及其關(guān)聯(lián)工作進(jìn)行監(jiān)控；辦稅服務(wù)廳對(duì)辦稅廳工作人員稅收?qǐng)?zhí)法行為和關(guān)聯(lián)工作進(jìn)行監(jiān)控。第十三條重大稅務(wù)案件審理。第九條申報(bào)征收管理與部門(mén)良性互動(dòng)。第二章執(zhí)法內(nèi)控機(jī)制重點(diǎn)監(jiān)控范圍第五條稅務(wù)登記管理。（1）取消經(jīng)濟(jì)懲戒、責(zé)令待崗等與公務(wù)員法相沖突或者按公務(wù)法不好操作的責(zé)任追究辦法。，堵塞工作缺漏在對(duì)內(nèi)控信息進(jìn)行分析基礎(chǔ)上，要加大對(duì)內(nèi)控信息的運(yùn)用力度，不僅要對(duì)責(zé)任人和單位進(jìn)行責(zé)任追究，還要對(duì)發(fā)現(xiàn)的執(zhí)法工作缺漏進(jìn)行整改建制。通過(guò)巡查責(zé)任部門(mén)實(shí)施多元化巡查、監(jiān)察部門(mén)明查暗訪，對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法人員的職責(zé)履行、稅收?qǐng)?zhí)法、工作紀(jì)律、廉政建設(shè)的動(dòng)態(tài)進(jìn)行不定期監(jiān)督檢查。如征管、稅政部門(mén)應(yīng)定期對(duì)征管“六”率、行業(yè)稅負(fù)進(jìn)行分析，對(duì)稅源管理的薄弱環(huán)節(jié)和稅收?qǐng)?zhí)法可能存在的傾向性、集中性問(wèn)題進(jìn)行預(yù)警提示；計(jì)統(tǒng)部門(mén)應(yīng)定期對(duì)稅收宏觀稅負(fù)進(jìn)行分析，對(duì)稅源管理中薄弱環(huán)節(jié)和后期稅源管理的重點(diǎn)進(jìn)行預(yù)警提示；辦稅服務(wù)廳應(yīng)加強(qiáng)普通發(fā)票開(kāi)具情況的審核，對(duì)普通發(fā)票開(kāi)具超定額補(bǔ)稅信息向征管部門(mén)、稅源管理單位傳遞，提醒稅收管理員應(yīng)加強(qiáng)上述納稅人的定稅管理。事前監(jiān)控就是在實(shí)施稅收?qǐng)?zhí)法行為之前，對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行規(guī)范指引和預(yù)警提示，于事前規(guī)避執(zhí)法過(guò)錯(cuò)和執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。人教、辦公室、信息中心主要負(fù)責(zé)執(zhí)法內(nèi)控管理的人員培訓(xùn)、執(zhí)法事務(wù)的督查督辦及執(zhí)法信息管理運(yùn)行維護(hù)。內(nèi)控組織體系、內(nèi)控方法體系和內(nèi)控信息流轉(zhuǎn)體系和責(zé)任追究體系是建立科學(xué)完善的稅收?qǐng)?zhí)法內(nèi)控機(jī)制的核心要素，在這里進(jìn)行一下探討。在這里所謂的“法”是一種廣義的法，它既包括法學(xué)意義上的法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件，而且應(yīng)包括執(zhí)法內(nèi)控機(jī)制建設(shè)中配套的一系列制度、辦法、流程和操作指南，即在稅收實(shí)踐工作中不斷建立健全的制度規(guī)范體系，通過(guò)制度的實(shí)施、執(zhí)行，充分發(fā)揮其規(guī)范、指引、評(píng)價(jià)、制約、懲治、教育的作用。但在部門(mén)職責(zé)定位中，稅收?qǐng)?zhí)法監(jiān)控的職責(zé)定位在政策法規(guī)部門(mén)，而在其他部門(mén)、單位的職責(zé)定位上沒(méi)有對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)控的字眼界定，雖然在稅收工作實(shí)踐中，稅政、征管、計(jì)統(tǒng)以及各基層分局對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法進(jìn)行了管理，取得一些信息，但這些部門(mén)卻將自己定位被監(jiān)督控制的地位，自己對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)稅收?qǐng)?zhí)法進(jìn)行監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題畢竟屬于“家丑”，要么極力遮掩，要么及時(shí)糾正，實(shí)施“內(nèi)部矛盾內(nèi)部消化”，并未將這些信息進(jìn)行有序地分析、傳遞和運(yùn)用，稅收?qǐng)?zhí)法監(jiān)控信息流轉(zhuǎn)處于無(wú)序狀態(tài)，部門(mén)之間的良性互動(dòng)機(jī)制尚未建立。（二）監(jiān)控難統(tǒng)籌，稅收?qǐng)?zhí)法內(nèi)部監(jiān)控工作職責(zé)不清、要求不一。二、現(xiàn)行執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)控存在的主要問(wèn)題（一）執(zhí)行與控制難對(duì)稱，執(zhí)法行為的復(fù)雜性、廣泛性、時(shí)效性與監(jiān)督控制的單一性、局限性、滯后性之間不對(duì)稱。先后制定出臺(tái)了《執(zhí)法公示制》、《重大案件集體審理制度》、《規(guī)范性文件會(huì)簽審核和備查備案制度》、《稅收?qǐng)?zhí)法檢查規(guī)則》、《稅收?qǐng)?zhí)法考核評(píng)議辦法》、《稅收?qǐng)?zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度》等一系列制度，構(gòu)建了較為完備的執(zhí)法監(jiān)控制度。2007年全面推行 “稅收?qǐng)?zhí)法管理信息系統(tǒng)”，對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法行為實(shí)施計(jì)算機(jī)科學(xué)監(jiān)控，初步形成了科學(xué)化、精細(xì)化的“人機(jī)結(jié)合”監(jiān)控新模式。加強(qiáng)稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)教育，引導(dǎo)稅務(wù)人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)變觀念，切實(shí)增強(qiáng)對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法內(nèi)控機(jī)制的理解和認(rèn)同。對(duì)執(zhí)法部門(mén)、崗位、人員及執(zhí)法權(quán)限、法律依據(jù)進(jìn)行梳理明確；按照權(quán)力制衡的原則，依據(jù)稅收?qǐng)?zhí)法業(yè)務(wù)操作流程的要求，對(duì)不相容崗位職責(zé)采取分離措施；查找稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵控制點(diǎn)，制定風(fēng)險(xiǎn)控制措施。可采取實(shí)地抽查和系統(tǒng)考核相結(jié)合的方式，通過(guò)定性和定量考核相結(jié)合，強(qiáng)化對(duì)稅收?qǐng)?zhí)