【正文】 我們便可以充分地給予民主這樣一種榮譽(yù)，即對(duì)于影響公共福利的一切重大問題，它是用辯論的方式最后加以決定的，它是在大多數(shù)人意志的基礎(chǔ)之上建立其政策框架的。不妨設(shè)想一下在美國建立一種個(gè)人獨(dú)裁政府的情景，這就如同設(shè)想要建立一種全國性的對(duì)雷斯的崇拜一樣。我們的全部政治詞匯都是從英國引進(jìn)的，但我們卻從其中淘汰了“國王”和“貴族”。如果采取拿我們自己跟自己比較的方式，我們就將永遠(yuǎn)無法了解我們自己的缺點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)。如果我看到一個(gè)殺氣騰騰的人在敏捷地磨著一把刀子，我可以借用他磨刀的方法而用不著借用他可能用刀子犯謀殺罪的動(dòng)機(jī)。作為美國行政科學(xué)之基礎(chǔ)的原則，應(yīng)該是在實(shí)質(zhì)上有包含民主政策的原則。地方自治與聯(lián)邦自治之間的這種交叉關(guān)系是一個(gè)嶄新的概念。現(xiàn)在有一種傾向——難道不存在這樣一種傾向嗎？——一種現(xiàn)在還很模糊、但是已經(jīng)在穩(wěn)步地增加影響，并且顯然預(yù)定是要取得支配地位的傾向。 that is to say, of the history of the study. II. To ascertain just what is its subjectmatter.III. To determine just what are the best methods by which to develop it, and the most clarifying political conceptions to carry with us into it. Unless we know and settle these things, we shall set out without chart or pass. I.The science of administration is the latest fruit of that study of the science of politics which was begun some twentytwo hundred years ago. It is a birth of our own century, almost of our own generation.Why was it so late in ing? Why did it wait till this too busy century of ours to demand attention for itself? Administration is the most obvious part of government。 property was of simple sorts. There were plenty of farms, but no stocks and bonds: more cattle than vested interests.I have said that all this was true of early times。 government once had but a few masters。 it is a foreign science, speaking very little of the language of English or American principle. It employs only foreign tongues。 you make it write letters and copy letters。 and consequently that was what engrossed men’s thoughts. There was little or no trouble about administration,at least little that was heeded by administrators. The functions of government were simple, because life itself was simple. Government went about imperatively and pelled men, without thought of consulting their wishes. There was no plex system of public revenues and public debts to puzzle financiers。The Study of AdministrationWoodrow Wilson November 1, 1886An Essay PrinterFriendly Version I suppose that no practical science is ever studied where there is no need to know it. The very fact, therefore, that the eminently practical science of administration is finding its way into college courses in this country would prove that this country needs to know more about administration, were such proof of the fact required to make out a case. It need not be said, however, that we do not look into college programmes for proof of this fact. It is a thing almost taken for granted among us, that the present movement called civil service reform must, after the acplishment of its first purpose, expand into efforts to improve, not the personnel only, but also the organization and methods of our government offices: because it is plain that their organizations and methods need improvement only less than their personnel. It is the object of administrative study to discover, first, what government can properly and successfully do, and, secondly, how it can do these proper things with the utmost possible efficiency and at the least possible cost either of money or of energy. On both these points there is obviously much need of light among us。我們面前的問題是，要使政府官員經(jīng)常感興趣的是盡他的才智做最大的努力，用他的良心做最大的服務(wù)，不僅為他的上級(jí)而且為他的社會(huì)盡力。我們的職責(zé)在于，給“聯(lián)邦”組織、給系統(tǒng)之中的系統(tǒng)，提供盡可能最好的生活。這樣，我們便可以對(duì)外國政府進(jìn)行解剖學(xué)的觀察，而不用害怕會(huì)把它們的任何疾病傳染到我們的血管中來，可以詳細(xì)解剖外國制度而不用害怕血液中毒。應(yīng)該指出的是，正是上述已劃分清楚了的行政和政治的區(qū)別界限，使得在行政學(xué)領(lǐng)域中使用比較方法是可靠的。也許形式愈新穎，我們就研究得愈出色。但是，如果有某種符合我們要求，可以加以利用的外國的發(fā)明創(chuàng)造，我們?yōu)槭裁床患右岳媚?？我們以一種外來的方式應(yīng)用它們是不會(huì)有危險(xiǎn)的。當(dāng)前，我們完全可以適當(dāng)?shù)貜?qiáng)調(diào)一切政府之間的這種實(shí)際上存在的相似性，因?yàn)樵谙裎覀冞@樣的國家里，現(xiàn)在正處于這樣的時(shí)代：濫用權(quán)力現(xiàn)象很容易被一種勇敢、機(jī)警、喜歡打聽而又善于偵察的公共輿論和一種堅(jiān)定的大眾化的自主性給予揭露和加以制止，這種公共輿論和自主性是前所未有的。民主國家要準(zhǔn)備肩負(fù)起行政管理方面的無數(shù)重?fù)?dān)，這是工業(yè)和貿(mào)易時(shí)代的需要，正在非常迅速地積累起來?；蛘呷绻归_了這種研究的話，也難以看出這種研究的準(zhǔn)確目的。官僚制組織的動(dòng)機(jī)。 但是如果害怕產(chǎn)生出一個(gè)像我在這里研究結(jié)果指出的那樣的跋扈而且反對(duì)自由的官僚階層，那就等于完全忽視了我所希望堅(jiān)持的原則。如果我們要想改進(jìn)這種作為政府推動(dòng)力量的公眾輿論，我們就必須準(zhǔn)備一批更好的官員以充當(dāng)政府的“工具”。當(dāng)公眾評(píng)論直接關(guān)注政府的日?，嵤潞驼畬?duì)日常工作方法的選擇時(shí)，它當(dāng)然會(huì)像是一個(gè)笨拙討厭的家伙，像是一個(gè)鄉(xiāng)下人在操縱一部難以駕駛的機(jī)器。我們這個(gè)國家，關(guān)于公共輿論的范圍這一問題是更有可能得到解決的。而他的權(quán)力越小，他就會(huì)感到他的職位無疑是既模糊又不引人注意的，他就越容易墮落到不負(fù)責(zé)任的狀態(tài)之中去。在人生一切關(guān)系當(dāng)中，“信賴就是力量”，并且正如合同憲法改革者的任務(wù)在于創(chuàng)造信賴條件一樣，行政管理組織者的任務(wù)也在于使行政管理與職責(zé)分明這一條件相適應(yīng)，因?yàn)槁氊?zé)分明能夠保證人們產(chǎn)生信賴感。而這種分權(quán)問題，當(dāng)其被引入政府的高層和根本職能這一范圍時(shí)，就顯然是一個(gè)重要的憲法問題了。因?yàn)樗且獏⑴c行使政府的立法和決策的，只是對(duì)最高司法部門的那些法官做出規(guī)定，因?yàn)樗麄兊穆氊?zé)在解釋和保衛(wèi)憲法原則，而不涉及那些僅僅陳述這些原則的人們。對(duì)于憲法和行政職能二者在管轄范圍之間的差別有了清楚的認(rèn)識(shí)之后，理應(yīng)不會(huì)再留下產(chǎn)生誤解的余地，并且有可能提出某些基本上可以確定的標(biāo)準(zhǔn)來，而上述清楚的認(rèn)識(shí)是能夠建立在這種標(biāo)準(zhǔn)之上的。這種容易產(chǎn)生混亂的狀態(tài)，也許可以說明尼布爾的這樣一種說法。因此，政治是政治家的特殊活動(dòng)范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情”。通過端正機(jī)關(guān)工作的動(dòng)機(jī)，文官制度改革有可能使機(jī)關(guān)改進(jìn)其工作方法。行政管理作為政治生活的一個(gè)組成部分，僅在這一點(diǎn)上與企業(yè)辦公室所采用的工作方法是社會(huì)生活的一部分以及機(jī)器是制造品的一部分是一樣的。并且在這同一批人下定決心照此行事之前，必須表明如果不照此行事就將產(chǎn)生重大而且有切膚之痛的不便之處。各種制度在第一代人看來，只不過是似乎可以實(shí)現(xiàn)某種原則的權(quán)之計(jì)。這是當(dāng)前半個(gè)世界所承認(rèn)的公理，甚至在俄國這個(gè)公理現(xiàn)在也將會(huì)被人們所信奉。在過去，這種現(xiàn)象的原因在于，作為統(tǒng)治者的單一的個(gè)人通常都是自私、無知而又膽怯的，或者是愚蠢的——盡管偶爾也有個(gè)別聰明人。總而言之，為了取得任何進(jìn)展，我們必須對(duì)于叫做公共輿論的由民眾組成的君主進(jìn)行訓(xùn)練和勸說——這跟影響叫做國王的單一君主比較起來，是一樁可行性極小的工作。與其變得缺乏獨(dú)立精神和循規(guī)蹈矩，不如毫無訓(xùn)練和自由自在要好得多。我們已經(jīng)到達(dá)了我前述的三個(gè)時(shí)期中的第三個(gè)時(shí)期——即這樣一個(gè)時(shí)期：人民經(jīng)過前一時(shí)期與專制權(quán)力的斗爭，為自己贏得了憲法，他們必須發(fā)展行政管理以與這種憲法相適應(yīng)。在任何一位具備實(shí)踐天才或者開明胸懷的英國君王替國家的行政機(jī)關(guān)設(shè)計(jì)出精確而持久的模式之前，“議會(huì)”已經(jīng)扮演了國王的角色。一旦當(dāng)某個(gè)國家開始從事制定憲法的事業(yè)之時(shí)，它將會(huì)發(fā)現(xiàn)要停止這一工作，并為公眾建立一個(gè)能手而又經(jīng)濟(jì)的行政管理機(jī)關(guān)是極端困難的。這種管理在憲政時(shí)代的曙光到來之前，通過極權(quán)統(tǒng)治者的個(gè)人意志使行政機(jī)制達(dá)到完善。他那同樣專斷的繼承人——威廉?斐特烈三世，在斯坦因的鼓勵(lì)下，設(shè)計(jì)了許多內(nèi)容更廣泛的組織特征，把這一工作更往前推進(jìn)了一步，奠定了今天普魯士行政管理工作的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和具體形式。在這一時(shí)期中，由于對(duì)這些高級(jí)目標(biāo)的關(guān)切，因而對(duì)行政管理有所忽視；第三個(gè)時(shí)期是擁有最高權(quán)力的人民在使他們掌握權(quán)力的新憲法的保障下，著手發(fā)展行政管理工作的時(shí)期。我們的政府如同一個(gè)身強(qiáng)力壯的小伙子一樣，其機(jī)能已經(jīng)得到發(fā)展，身材已經(jīng)長大，但在動(dòng)作方面卻變得笨拙了。最后，他們還給予人民以憲法和公民權(quán)利。此外，這些壟斷者人數(shù)甚少，便于迅速采取各種手段。它表述的只是與我們的思想迥然不同的觀念。這就是為什么會(huì)有這一門科學(xué)的原因之一?；蛘哒f，在收購或建造電報(bào)和火車路線方面，即使我們的政府并不遵循歐洲各國政府走過的道路，但卻沒有任何人會(huì)懷疑我們的政府必須采取某種方式，使自己能夠支配各種有支配力的公司。只有具備最大的先天能力，經(jīng)過最有效的訓(xùn)練，具有最堅(jiān)決、最有持久性的勤奮精神的人才有可能完成這些工作。我們現(xiàn)在所以正產(chǎn)生一種前所未有的行政科學(xué)，原因也在這里。人們無需追溯到上一個(gè)世紀(jì)去探尋目前貿(mào)易上的復(fù)雜性和使人困惑的商業(yè)投機(jī)行為是怎樣產(chǎn)生的，也無需這樣做來了解國家公債是怎樣奇異地誕生的。當(dāng)時(shí)，在行政管理方面很少或完全沒有遇到麻煩問題，至少?zèng)]有引起行政官員注意的問題。在這些理論原則的激烈斗爭中，行政機(jī)關(guān)不能中斷其自身的思考。一、行政科學(xué)是已在兩手兩百年前開始出現(xiàn)的政治科學(xué)研究的最新成果。行政學(xué)研究的目標(biāo)在于了解：首先，政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作。目前人們稱為文官制度改革的運(yùn)動(dòng)在實(shí)現(xiàn)了它的第一個(gè)目標(biāo)之后，不僅在人事方面，而且在政府機(jī)構(gòu)的組織和方法方面都必須為繼續(xù)擴(kuò)大改革努力，這是我們大家?guī)缀醵汲姓J(rèn)的事實(shí)，因?yàn)檎畽C(jī)構(gòu)的組織和方法同其人事問題一樣需要進(jìn)行改進(jìn)，這一點(diǎn)已經(jīng)十分明顯。如果不了解這些問題，不解決這些問題，我們就好像離開了圖表或指南針而去出發(fā)遠(yuǎn)航。下列范圍廣泛的理論領(lǐng)域是存在激烈論戰(zhàn)的中心地區(qū)：君主制對(duì)民主制進(jìn)行攻擊，寡頭政治力圖建立特權(quán)的堡壘，專制制度尋求使其所有競爭者投降的要求得以實(shí)現(xiàn)的機(jī)會(huì)。因此，結(jié)構(gòu)問題就成為吸引人們思考的焦點(diǎn)。在相對(duì)較晚的時(shí)期，這些情況也基本上是真實(shí)的。這就是當(dāng)前必須認(rèn)真和系統(tǒng)地調(diào)整行政工作使之適合于仔細(xì)試驗(yàn)過的政策標(biāo)準(zhǔn)的原因。這種作法的后果是加給各種首腦機(jī)構(gòu)大量的閱讀資料和繁重的工作。例如政府在郵政事務(wù)方面的效用、廉價(jià)服務(wù)和成就，使政府較早地實(shí)現(xiàn)了對(duì)電報(bào)系統(tǒng)的控制。這就是為什么應(yīng)該有一門行政科學(xué)的原因，它將力求