【正文】 縣級財(cái)政不免落空。而四川省則是“以一紙空文，責(zé)令縣長舉辦某事某事。但財(cái)政調(diào)整以后，縣、市獨(dú)立稅課增加，縣財(cái)政收入增多。事實(shí)證明，這種國家財(cái)政條塊分割體制再也不能維持下去了。這種體制的發(fā)展，導(dǎo)致征稅成本日益加大，農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益加重，官吏腐敗日益加深，財(cái)政混亂日益加劇。其登基大典耗費(fèi)七千萬元，約等于當(dāng)時全國一年的田賦收入。清代種種財(cái)政措施典型地反映了這一特點(diǎn)。至于完折之戶初收每石已在五六千文，遲則加多，愈遲則愈多。顯見，逾限加價對貧苦農(nóng)民十分不利，但對于這種虐民之政，清政府竟然采取了支持的態(tài)度。對于清政府這種暗加明不加的作法，當(dāng)時即有人評論說：“朝廷不居加賦之名，隱收加賦之利”，“乃轉(zhuǎn)以銀貴為利，惟知朘民以充庫”[12]?！案蕉愲S著新政一天一天地加多，例如，辦黨要錢，辦自治要錢，修路修衙門要錢，這些錢只好盡先向農(nóng)民要”[13]。如浙江省“接奉中央命令以后”，“規(guī)定六項(xiàng)核減辦法：第一是另籌其他收入抵補(bǔ)，再行減免田賦附捐；第二是不隨田賦附加，另行改征。江蘇在廢除苛雜以后，省財(cái)政廳派員密查，據(jù)報(bào)各縣苛捐雜稅至少還有二百多種。當(dāng)年（1934）負(fù)責(zé)河北省土地調(diào)查的某委員說：“農(nóng)村田賦太重，每畝捐稅一角，一切附加原即在內(nèi)，但村公所又?jǐn)偱扇谋吨當(dāng)?shù)”[23]。江西萬載縣，光緒時期，“一稅差有數(shù)十幫差，一幫差有無數(shù)鄉(xiāng)差”[25]。當(dāng)他的剩余勞動被侵占的時候，他的擴(kuò)大再生產(chǎn)便已無法進(jìn)行；當(dāng)他的必要勞動被侵占的時候，他及其家庭便已無法生存。陜西省“農(nóng)民交納稅款，要經(jīng)過糧頭、莊頭、甲長、糧賦長、村長、鄉(xiāng)長、區(qū)長的手，才到縣政府，這些經(jīng)手人自然要得些利益，由此農(nóng)民身上又增加了一層負(fù)擔(dān)”[29]。這就促使地方加大征派力度，以致不斷加大征稅成本。計(jì)每年所派款目，不下百余種，每兩丁銀，攤至二三十元之多，統(tǒng)計(jì)全縣民眾，每年受派款之損失，約不下百余萬元，農(nóng)民全年之收入，尚不敷幾次派款之輸將”[22]。1935年，在第二次全國財(cái)政會議宣布廢除苛雜后，苛捐雜稅仍然有增無減，而且有的縣“稅收加倍”[20]。國民政府財(cái)政部于1933年5月重訂整理田賦附加辦法，呈行政院核準(zhǔn)，通令全國遵行，規(guī)定：“一、附加總額連同正稅一并計(jì)算，不得超過地價百分之一，至地價未經(jīng)查報(bào)各地方，附加總額暫以不超過正稅為限；二、超過前項(xiàng)限度之地方，應(yīng)將原有附加，分別裁減，其裁減程序，有關(guān)行政費(fèi)者為先，事業(yè)費(fèi)次之”[17]。但在實(shí)踐中，其負(fù)面作用看來更大。光緒二十四年（1898），清政府續(xù)在江西丁漕中各提銀四分，地丁浮收的提取率已 %[8]，%[9]；光緒三十年（1904），清政府又在江西的地丁浮收中每兩加提銀一錢二分，加上舊章提補(bǔ)捐款銀一錢，至此，%[10]。如浙江省富陽縣，“每米一石折收錢六千五百文，但開柜征收只限一日，過此即為欠戶。逾限加價是浮收的一種形式。這就更直接地把財(cái)政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上，使國家財(cái)政條塊分割體制損下益上的特點(diǎn)達(dá)到了高峰。當(dāng)時御史諸臣也曾多次上奏苦諫，但何嘗有半分作用。中央的財(cái)政原則是損下益上，竭力壓榨地方，而地方的財(cái)政原則是就地籌款，盡力隱瞞地方財(cái)政實(shí)情。如河南省臨汝縣1946年“財(cái)政預(yù)算收不抵支，全年超支很大，差額八個億，而上級的規(guī)定是自負(fù)盈虧，超支不補(bǔ)”[18]。財(cái)政上田賦征實(shí)約為其他稅收的三倍多，完全控制在國民政府中央手中。湖南省“二十五年度（1936），各縣新興事務(wù)，奉部院明令，必須舉辦者，如義務(wù)教育之推廣、保甲制度之充實(shí)、保甲長津貼之籌措、度政與合作之推行、電話網(wǎng)之增設(shè)、國選之舉辦等，無慮千端，而經(jīng)費(fèi)則須臨時添籌。北洋時期財(cái)政由中央向地方的過度傾斜，不僅表現(xiàn)為地方對農(nóng)業(yè)稅的任意截留和額外追加、預(yù)征，而且表現(xiàn)為有權(quán)決定對農(nóng)村任意征稅、攤款、抓差，從而加強(qiáng)地方軍閥割據(jù)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。至此，各省獨(dú)立地方財(cái)政系統(tǒng)業(yè)已形成。由于這個地方財(cái)政是隱形的，它運(yùn)作的后果只能以黑洞的面目出現(xiàn)。如嘉慶八年（1803），山東省清查無著虧空，系按缺分大小派提節(jié)省彌補(bǔ)，“計(jì)自嘉慶八年起至十九年止共提解司庫銀一百十余萬兩，迨后舊虧尚未補(bǔ)清而十九年盤查及專參新虧又積至六百余萬兩之多”。山西巡撫張之洞于光緒八年（1882）曾指出：“外省臬司道府直隸州等官辦公每患不足，廉俸扣減，益形支絀，不得不仰給屬吏。并令按年造冊，隨同正項(xiàng)錢糧送部核銷，凡有動支，必先報(bào)部。當(dāng)時地方根本沒有獨(dú)立的稅收，田賦分為起運(yùn)、存留兩項(xiàng)，絕大部分田賦上繳中央政府，省、縣只留很少部分，甚至不夠地方官吏的俸祿和薪給。他如敷設(shè)電話、軍事建設(shè)、鐵路建設(shè)、辦理自治、保衛(wèi)、航空、教育等均較前此為積極，事業(yè)范圍擴(kuò)大，所需經(jīng)費(fèi)亦多”，“經(jīng)費(fèi)唯一之來源，即以田賦附加是賴”[21]。第三，農(nóng)民負(fù)擔(dān)中有一部分被用于新政和建設(shè)，具有合理性和進(jìn)步性，不能全歸之于剝削和壓榨。近代以前，農(nóng)民負(fù)擔(dān)長期變化不大。這一黑洞就是村費(fèi)。每次必費(fèi)款若干，年終總計(jì)，一歲之所費(fèi)皆由地畝攤派”[13]。國民政府統(tǒng)治時期，屠宰稅的征收進(jìn)一步加重。胥吏反復(fù)折合，緣以為奸，民間受累難堪?！靶屑o(jì)受最重之剝朘，于是逾額浮收，集市因之不安或誤指良懦為漏稅，一經(jīng)稟控，地方官又借端勒罰，此等惡弊，比比皆是”[5]。而臨時車馬差則“一仕官之過境，一官親之旋里，征車動至數(shù)十輛”，“胥役乘機(jī)勒索，括財(cái)無算”[2]。有的縣，從油煤柴炭到雞鴨魚肉，凡衙署內(nèi)外員役日用無一不取給于民，“而又實(shí)用一分，出票多至四五分”[1]。此后，田賦附加稅雖受到一定的限制，但因地方財(cái)政問題沒有從根本上解決，隨著行政機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張，軍費(fèi)支出的增加，田賦附加稅又演化成攤派的形式。1914年，濮陽黃河決口，山東、直隸兩省呈請中央，隨田賦正稅征收10%的田賦附加稅，作為河工的費(fèi)用，得到批準(zhǔn)，這是北洋政府正式設(shè)立田賦附加稅之始。為不違“永不加賦”的祖制，故多采用征收差徭、加收耗羨和附加畝捐的形式。國民政府時期，浮收依然屢禁不止。這就是說，在銀賤錢貴的時候，州縣官可以通過高抬銀錢折價的作法浮收。然而，近代，國家加強(qiáng)對農(nóng)民征派的方法主要還是通過銀錢折價進(jìn)行浮收。綜上所述，我們可以得出農(nóng)民負(fù)擔(dān)的概念。農(nóng)民負(fù)擔(dān)征收的主體是國家，因而那些由社會組織如賽會、香會收取的捐助不在其列。本文擬對此進(jìn)行一番梳理，以探討農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重與國家財(cái)政制度演變的關(guān)系。近代中國國家始終實(shí)行損下益上的條塊分割財(cái)政制度，一方面，盡量把地方財(cái)政處分權(quán)收歸中央；另一方面，又盡量把行政、教育、保衛(wèi)事務(wù)推給地方自籌。誅求無度，造成了地方財(cái)政的失控。農(nóng)民負(fù)擔(dān)是一種超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制，因此，不應(yīng)把經(jīng)濟(jì)行為形成的地租、高利債息和工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品差價包括在內(nèi)（盡管地租中可能存在超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制，而高利債息經(jīng)常和暴力與黑社會相聯(lián)系，但它們主要是經(jīng)濟(jì)行為）。有些農(nóng)民負(fù)擔(dān)，如捐稅，是依據(jù)國家法律、法規(guī)和政府規(guī)定強(qiáng)加給農(nóng)民的。（一）田賦乾隆初年以來，田賦便出現(xiàn)了增長的趨勢。蓋以州